Административная юстиция

Административная юстиция. Восстановление всякого нарушенного права, наказание нарушителя, вознаграждение за убытки лица, потерпевшего от нарушения, составляют задачу правосудия (юстиции); выполнение ее лежит, вообще говоря, на уголовных и гражданских судах. Но кроме этих двух категорий судов, в большинстве современных государств, где администрация занимает особенно влиятельное положение и изъята из контроля общих судебных учреждений, существуют еще суды административные, задача которых — восстановление нарушенного права в тех случаях, когда нарушителем является чиновник или орган местного самоуправления, а нарушенным — не частное право какого-либо лица, а его публичное право. Не всякое нарушение права со стороны администрации является преступлением. Так, неправильное включение кого-либо в избирательные списки, или неправильный отказ включить в них кого-либо, не всегда является злостным; он может проистекать из неправильного толкования закона, в чем нет состава преступления и что, следовательно, не может дать повода для возбуждения уголовного процесса; тут нет и нарушения чьих бы то ни было имущественных интересов, а, следовательно, и повода для предъявления гражданского иска; между тем нарушенное право нуждается в восстановлении. Возможна, конечно, жалоба по начальству; но если высшее начальство разбирает вопрос в канцелярском порядке, то его убеждение обыкновенно складывается в слишком сильной степени под влиянием сведений и соображений, представляемых подчиненными ему органами, и на него, поэтому трудно положиться. Возможен запрос в парламенте, кончающийся иногда (при парламентарном строе) — падением министерства; но прибегать к таким средствам в повседневной жизни трудно; между тем коллизии между администрацией и гражданами случаются постоянно. Возникает поэтому потребность в специальных судах для рассмотрения всех подобных коллизий: они должны восстановить нарушенное по отношению к отдельному лицу или учреждению право и вместе с тем отменить неправильное распоряжение (чего общие суды не делают). Для удовлетворения указанной потребности и созданы административные суды; их деятельность составляет содержание понятия административной юстиции. Таким образом, административные суды являются органом для охраны законности в управлении. Родиной административной юстиции является Франция; она существовала в ней в средние века и в эпоху абсолютизма; современная организация существует с VIII года республики (1799). Из Франции она распространилась по континенту Европы. Особые административные суды привились в немецких странах тем легче, что обыкновенные суды пользовались репутацией реакционных и не встречали, поэтому доверия общества. Состав чиновной бюрократии был прогрессивнее магистратуры; передача последней контроля над деятельностью бюрократии могла бы быть опасной. Идея особой административной юстиции нашла еще большую опору в теории разделения властей. Из этой теории делали тот вывод, что общие суды, будучи органом, совершенно посторонним администрации, ни в каком случае не могут и не должны вмешиваться в ее деятельность; следить за законностью административных мероприятий должны поэтому административные же органы, каковыми и явились особые административные суды В числе так называемых наполеоновских идей, общих первому консулу с аббатом Сиесом, встречается и следующий принцип: le cours de l’administration ne doit pas etre entrave par la justice (ход администрации не должен быть останавливаем судами).

Административными судами во Франции со времен Наполеона I явились в низшей инстанции суды префектуры, а в высшей Государственный совет с его департаментом судебно-административных дел (section du contentieux). Первоначально административные суды действовали более или менее удовлетворительно, но скоро дело изменилось к худшему. Не пользуясь правом несменяемости, завися от правительства и далее от местной администрации, административные судьи оказались не на высоте своей задачи, они скорее содействовали упрочению произвола, чем торжеству законности. Но с 60-х гг. XIX века суды административные начали заметно улучшаться, как в силу французских реформ 1862 и 1865 г., введших начало публичности заседаний, ослабивших влияние префекта на решения и т. д., так и в силу развития печати, увеличения неоформленного, правда, но, тем не менее, действительного контроля общества за деятельностью всех правительственных органов. Во время Третьей республики административные суды были вновь реформированы несколькими законодательными актами, из которых важнейший — закон 1889 г. «о порядке производства дел в советах префектуры». В настоящее время они осуществляют свое назначение и пользуются широким общественным признанием. Под влиянием Франции административные суды были учреждены в первой половине XIX в. в Бельгии, в Италии и в Испании, но вследствие полной своей непригодности были упразднены при первых проблесках свободы и развития этих стран в духе либерализма — в Бельгии после ее отделения в 1831 г. от Голландии, в Италии в 1865 г. после образования Итальянского королевства, в Испании после революции 1808 г. В Германии введение административных судов встречало противодействие со стороны прогрессивных элементов общества; франкфуртский парламент (1848) высказался решительно против них. Но в 60-х и 70-х гг. XIX века отношение к административной юстиции меняется: в 1863 г. она создается в Баденском герцогстве, в 1872—75 гг. и 1883 г.— в Пруссии, в 1876 г. в Вюртемберге, в 1878 г. — в Баварии, в 1900 г. — в Саксонии, в 1875 г. — в Австрии; вводится она также в других государствах континентальной Европы, в том числе и там, где уже была однажды уничтожена: в Испании (1875) и Италии (1889 и 1900).

Существуют две системы административной юстиции, которые могут быть обозначены как французская и германская. Французская система строится на идее разделения властей и полной независимости администрации от общих судов. Такая теория чрезвычайно расширяет компетенцию административных судов. Конечно, в нее не входят преступные деяния, ибо их не может совершать администрация, как таковая, а только отдельные лица, принадлежащие к ее составу. В сферу административной юстиции входит разбор гражданских исков, предъявляемых к правительственным учреждениям. Вообще, по французской системе дело подсудно административному суду, если стороною является административная власть. Благодаря этому гражданские дела, вытекающие из гражданских сделок правительственных учреждений, оказываются изъятыми из ведения гражданских судов.

Германская система определяет компетенцию административных судов не по субъекту правонарушения, а по характеру нарушенного права: когда нарушенным оказывается публичное право гражданина, то это нарушение входит в ведение административного суда. При такой системе, компетенция административных судов уже, так как гражданские иски остаются в ведении общих судов.

Главное сходство между административными судами и общими состоит в порядке производства дел. В то время, как жалоба по начальству разбирается начальством преимущественно на основании письменной просьбы потерпевшего и данных, представленных органом, на который приносится жалоба, административные суды рассматривают дела, в публичных заседаниях, имеющих характер судебных, с соблюдением начал устности и состязательности; эти начала создают некоторую гарантию беспристрастия и законности, даже при отсутствии или неполном проведении начала несменяемости административных судей.

Организация административных судов различна в различных странах. Во Франции низшим административным судом является совет префектуры (conseil de prefecture), существующий в каждом департаменте, высшим — Государственный совет (Conseil d’Etat), один на всю Францию. Совет префектуры состоит под председательством префекта (соответствующего нашему губернатору) из 3—4 членов (в департаменте Сены — 7), назначаемых и сменяемых президентом республики по представлению министра внутренних дел. При каждой префектуре находится, далее, генеральный секретарь, который в спорных делах выступает в качестве прокурора (ministere public). Неудобство присутствия в административном суде главы местной администрации, весьма нередко заинтересованного в определенном решении суда, сознавалось уже давно, и потому еще законом 1865 г. создана должность вице-председателя совета префектуры из числа членов его. Постепенно вошло в обычай, что префекты перестали присутствовать на заседаниях совета; таким образом теперь этот совет de facto состоит только из профессиональных административных судей и не имеет в своем составе члена администрации. Благодаря этому суд стал более независимым. Вполне независимыми советы префектуры однако нельзя признать: во-первых, ведая и некоторые чисто административные дела, они находятся в постоянном соприкосновении с префектом, от которого в значительной степени зависит служебная карьера их членов; во-вторых, советники префектуры, получая крайне невысокое жалование (2 000 франков в префектурах 3-го класса, 3 000 в префектурах 2-го и 4 000 в префектурах 1-го класса), смотрят обыкновенно на свое положение, как на переходное. Советы префектуры ведают все административно-судебные дела, за исключением немногих, более важных, которые ведаются Государственным советом, как судом первой инстанции; а именно, в ведение совета префектур входят споры по вопросам о прямых налогах, споры в области публичных работ (между подрядчиками и государством относительно смысла и исполнения заключенных контрактов и т. д.): споры по вопросам о продаже государственных имуществ; споры по выборам советов муниципальных и окружных и т. д. Апелляционной инстанцией по делам, решаемым в первой инстанции советами префектуры, является Государственный совет, который, как мы видели, представляет собой и единственную инстанцию для более важных дел судебно-административного характера; таковы, например, дела по жалобам, направленным к отмене административных актов, совершенных с превышением власти.

В Пруссии имеются три инстанции административного суда: уездная управа (Kreisausschuss), существующая в каждом из 489 уездов (Kreis) Пруссии; окружная управа (Regierungsbezirkausschus), имеющаяся в каждом округе (Regierungsbezirk), и верховный административный суд (Оbегverwaltungsgericht). Уездная управа состоит под председательством высшего должностного лица уезда, ландрата, из 6 членов, избираемых на 6-летний срок уездным собранием, т. е. органом местного самоуправления. В городах с населением свыше 25 000 жителей, которые выделены из уездов и составляют города-уезды (Kreisstadt), место уездных управ заступают городские управы, в состав которых входят бургомистр и 6 членов, избранных магистратом. Таким образом, наличность в уездном административном суде члена администрации уравновешивается присутствием в нем совершенно независимых от него членов по избранию органа местного самоуправления, в городских же управах заседают только выборные лица. В окружную управу входят глава окружной администрации (президент округа) и 6 членов, из которых 2 назначаются королем и пользуются несменяемостью, а 4 выбираются органом местного самоуправления, именно — провинциальным ландтагом. Таким образом, и в окружной управе перевес, хотя не столь значительный, принадлежит членам по избранию. Высший административный суд состоит из председателя и советников, на начале несменяемости назначаемых королем. Производство во всех административных судах публичное, устное и состязательное; стороны могут являться с адвокатами или заменять себя ими. Высший административный суд является кассационной инстанцией по отношению к окончательному решению окружной управы, апелляционной по отношению к неокончательным решениям окружных управ, и судом первой и последней инстанции для дел о незаконных административных постановлениях обер-президента провинции или президента округа, равно как при обжаловании обер-президентами тех постановлений провинциальных ландтагов и провинциальных управ, в которых усматривается превышение компетенции этих учреждений и некоторых других. Окружные управы являются апелляционными судами для дел, решенных в первой инстанции — уездными управами, и, кроме того, судами первой инстанции для более важных дел. Уездные управы являются административными судами первой инстанции для всех менее важных дел.

Англия не знает административных судов. Это объясняется, во-первых, чрезвычайно обширной компетенцией ее общих судов, ревниво отстаивающих свое право контроля во всех важных принципиальных вопросах внутреннего управления и в делах, затрагивающих основные права граждан, а, во-вторых, широким развитием местного самоуправления и постоянным контролем общественного мнения и парламента над деятельностью администрации.

В России тоже нет административных судов в точном смысле этого слова, хотя и по совершенно другим причинам. Приближаются до некоторой степени к административным судам различные смешанные присутствия, — губернские присутствия по земским и городским делам, присутствия податные, фабричные, комиссии по делам о выборах и т. д., — в которых участвуют должностные лица местной администрации и судебного ведомства, представители местного самоуправления и большей частью также предводители дворянства. Эти присутствия являются органами надзора за деятельностью администрации, но канцелярский порядок рассмотрения дел в них (отсутствие публичного, устного и состязательного судебного процесса) и их преобладающий бюрократический состав (отсутствие судейской несменяемости и независимости) не дают возможности признать их административными судами. То же замечание приложимо и к высшему органу надзора за деятельностью администрации — административным департаментам Сената, из которых в рассматриваемом отношении наиболее важную роль играет первый департамент (второй рассматривает только жалобы на губернские присутствия по крестьянским делам). Сенат есть административный же орган контроля над администрацией, а не административный суд.

Что  касается исков к казне, административным местам и лицам, предъявляемым в общем гражданском порядке, то о них надо заметить следующее:

1. Эти иски по общему правилу разбираются общими гражданскими судами с некоторыми процессуальными отличиями.

2. Иски, вытекающие из казенных подрядов, поставок и аренды оброчных статей, принимаются только по получении от казны окончательного расчета. Заинтересованному лицу предоставляется, однако, на выбор либо вести дело в судебном порядке, либо же в административном — путем жалобы, с окончательной инстанцией в виде Сената.

3. Иски о вознаграждениях за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностного лица административного ведомства, рассматриваются особыми присутствиями окружных судов, судебных палат и Сената, причем состав этих присутствий образуется в подавляющем большинстве из числа лиц активной администрации; лица же судебного ведомства составляют меньшинство. Присутствие Сената образуется по этим делам из 1-го и кассационного департаментов. Присуждение по таким искам однако очень часто может быть остановлено тем обстоятельством, что неправильные действия должностного лица, причинившего вред и убытки, вместе с тем могут быть признаны судом подлежащими суждению уголовного суда, а между тем возбуждение дела об уголовной ответственности должностного лица зависит только от его начальства. За отсутствием же уголовного преследования и гражданский иск останется бесплодным. Приведенные выше постановления закона в таком случае становятся мертвой буквой.

Литература: Н. Коркунов, «Русское государственное право», т. II (изд. 5, 1905); его же статьи: «Очерк теории административной юстиции» и «Административные суды в Пруссии», в «Сборнике статей Н. Коркунова» (1898); Куплевасский, «Административная юстиция во Франции» (1878); Тигранов, «К вопросу об административной юстиции в России» («Журнал Гражданского и Уголовного Права», 1891, № 2); Карл Лемайер, «Административная юстиция» (пер. Нольде, СПб., 1905 г.); В. Дерюжинский, «Административные суды в государствах западной Европы» (1908); П. Гуссаковский, «Административная юстиция» («Журнал Министерства Юстици» 1906 г., № 10); Г. Аншюц, «Юстиция и администрация» («Журнал Министерства Юстици» 1906 г., №№ 6 и 7); «Австрийское законодательство об административной юстиции» (тексты законов в переводе Нольде. «Журнал Министерства Юстиции» 1905 г. № 4); «Иностранные законы об административных судах» (тексты французских и прусских законов, «Журнал Министерства Юстиции» 1906 г., № 6).

В. Водовозов.