Административные наказания

Административные наказания. На более ранних ступенях общественного развития судебная и административная деятельность государства не различалась; одна и та же власть управляла государством и налагала наказания. Но, начиная с XVIII века, сперва в науке, а затем и в жизни строго проводится принцип разделения этих двух отраслей государственной деятельности. Назначение наказания делается специальною обязанностью судебных учреждений, а власть, которой поручено собственно управление, администрация, теряет право налагать наказания, за исключением наказаний дисциплинарных, занимающих в системе наказаний особое место, и сходных с ними наказаний педагогических (практикуемых в школах). За администрацией сохраняется право принимать предупредительные меры, в том числе и такие, как предварительный арест лиц, обвиняемых или подозреваемых в совершении преступлений; эти меры по своему практическому значению для лица могут быть похожи на наказание, но, во-первых, по своему юридическому смыслу они являются чем-то совершенно иным, а, во-вторых, они находятся под непосредственным контролем суда, так как предварительный арест, совершенный полицией, без разрешения судебной власти не может длиться сколько-нибудь продолжительный срок. Таким образом, все культурные государства настоящего времени бесповоротно осудили институт административного наказания. Некоторое их подобие существует в культурных государствах только во время осадного положения. По французскому закону 1849 г., действующему поныне, военная власть, к которой на время осадного положения переходят функции администрации, имеет право производить обыски и высылать из местностей, объявленных на осадном положении, лиц почему-либо подозрительных, если они не местные жители, а также лиц, отбывших наказание, наложенное на них перед тем по суду, хотя бы они были и местными жителями. Сверх того, военная власть получает право воспрещать периодические издания, что является административным наказанием для каждого издания. Таковы единственные наказания, аналогичные с административными, которые сохраняются во Франции; но они возможны только при действии осадного положения, которое само назначается не иначе, как парламентом, и при том действительно в крайне редких случаях. В том же роде административные наказания допускаются при военном положении и в Германии. В ней, впрочем, допускаются и настоящие административные наказания по приговору полиции, не превышающие 14 дней ареста или штрафа; они назначаются за мелкие правонарушения; но от лица, приговоренного к такому наказанию, зависит подчиниться ему или перенести дело в суд. В Англии ничего подобного административным наказаниям нет; отмена Habeas Corpus Act’а парламентом не имеет еще своим следствием предоставление кому-либо права налагать такие наказания.

Только одна Россия выработала целую систему административных наказаний, применяемых не только в исключительное время, когда действуют исключительные положения, но и в обычное время, и при том на пространстве всей страны. Административные  наказания применяются у нас параллельно с наказаниями по суду, применяются чрезвычайно часто и являются самостоятельным институтом нашего права, неизвестным праву ни одного культурного государства.

I. Административные  наказания, применяемые в обычном порядке, т. е. не на основании исключительных положений, могут быть разделены на три категории:

1) административные наказания, налагаемые земскими начальниками;

2) административная ссылка по приговору сельских обществ;

3) административная ссылка (и тюрьма), применяемая к лицам политически неблагонадежным.

1. Статьей 57-ою Положения о земских участковых начальниках 1889 г. (Святой закон т. IX, особое приложение, изд. 1902 г.), предоставлено земским начальникам всякого крестьянина, виновного в неисполнении его законного распоряжения или требования, «без всякого формального производства», т. е. в административном порядке, подвергать аресту на время не свыше 3 дней или денежному взысканию не свыше 6 рублей. Статьею же 58-ю того же Положения им предоставлено широкое право единолично и тоже «без формального производства» налагать на должностных лиц сельского и волостного управления дисциплинарные наказания, которые при таком порядке назначения являются в сущности тоже скорее административными, чем дисциплинарными в точном смысле слова. Кроме того, по ст. 35-й того же Положения земский начальник может заключить в тюрьму на неопределенный срок лицо, относительно которого сельский или волостной сход сделал постановление об административной высылке. Таким образом, тюрьма в данном случае является дополнительным административным наказанием.

Практика истолковала эти статьи закона расширительно, и земские начальники чрезвычайно широко пользуются правом сажать крестьян по своему усмотрению под арест, при том даже на сроки, превышающие указанные в законе, за недостаточно вежливое с ними обращение, за дерзость и т. д.

2. Административная ссылка по приговору сельского или волостного схода применяется по закону (ст. 34-я Положения о земских начальниках и п. 3. ст. 62-й Общего Положения о крестьянах, Св. зак. т. IX, особое приложение, изд. 1902 г.) к тем членам крестьянских обществ, «дальнейшее пребывание коих в этой среде угрожает местному благосостоянию и безопасности». Земскому начальнику предписывается проверять «достоверность и уважительность всех обстоятельств, которые послужили основанием» приговора о высылке, а затем, как сказано выше, он может дополнить эту меру наказания еще тюрьмой. Подлежащие высылке крестьяне ссылаются в Сибирь, где размещаются по усмотрению местных властей.

Эта ссылка тоже практикуется чрезвычайно широко, причем назначение ее нередко бывает результатом личной интриги, вражды сильных на сходе людей и т. д. Теоретически она признается не наказанием, а лишь предупредительной мерой, хотя по всему своему строю является именно наказанием.

3. Административная ссылка и тюрьма, применяемая к лицам политически неблагонадежным, существовала в России всегда, но до 1881 г. она применялась исключительно по Высочайшему повелению (конечно, кроме случаев особенных злоупотреблений этой мерою со стороны местных властей). Никаким законом такая ссылка не была регламентирована и являлась наказанием, практикуемым параллельно с наказаниями судебными. В административной ссылке или тюрьме побывали, чуть ли не все выдающиеся русские писатели, начиная с Пушкина, продолжая Герценом, который в административном порядке был сослан в Новгород (первая его ссылка в Вятку произошла в судебном порядке), Тургеневым, Иваном Аксаковым и т. д. Особенно усилилось применение административной ссылки в 60-х и 70-х годах прошлого века. Административная тюрьма практиковалась тогда сравнительно редко. В августе 1881 г. было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и спокойствия», а в марте 1882 г. «Положение о полицейском надзоре, учрежденным по распоряжению административных властей», и эти два Положения, впоследствии введенные в XIV т. Св. зак. в виде особого приложения к Уставу о предупреждении и пресечении преступлений (Св. зак. т. XIV, изд. 1890 г.), узаконили и регламентировали ссылку и высылку в административном порядке, обратив, таким образом, это, ранее внезаконное и по всему своему существу противное духу и смыслу всякого культурного права, наказание в своеобразный правовой институт.

С точки зрения этого положения административная ссылка есть не наказание, а «мера предупреждения преступлений против существующего государственного порядка», учреждаемая «над лицами, вредными для общественного спокойствия». Практически, конечно, она является наказанием, и притом часто весьма тяжелым; да и самый закон не проводит этого своего взгляда с полною последовательностью, и рядом с административной ссылкой в какую-либо определенную местность Европейской или Азиатской России, по мнению законодателя имеющею характер только предупредительной меры, мы встречаем точь-в-точь такую же, ничем не отличающуюся по своему характеру административную ссылку, которая назначается как наказание за известное деяние. Административная ссылка назначается в Европейскую Россию; всего чаще административно ссылаемые направляются в Архангельскую, Вологодскую, Олонецкую, Пермскую, Вятскую, или же Астраханскую губернии, иногда, впрочем, и в другие губернии; в Сибири все губернии служат местом административной ссылки, не исключая и самых северных местностей Якутской области, Енисейской и других губерний. На основании указанных Положений постановление о ссылке делается особым совещанием, образуемым при министре внутренних дел под председательством одного из его товарищей и состоящим из четырех членов, по два от министерств внутренних дел и юстиции; постановления эти утверждаются министром внутренних дел. Ссылка в этом порядке назначается на срок не свыше 5 лет. В действительности однако этот порядок применяется сравнительно редко. В большинстве случаев вопрос о высылке какого-либо лица возбуждается жандармским или охранным отделением, иногда полицией; эти учреждения производят обыск и арестуют данное лицо; затем о нем ведется предварительное следствие, как о преступнике, подлежащем преданию суду по обвинению в политическом преступлении; ему предъявляется определенное обвинение, но защитника он не имеет, свидетелей не видит и не имеет возможности опровергать. Суду он не предается, а дело его через департамент полиции, министра внутренних дел и министра юстиции восходит на Высочайшее усмотрение, после чего подписывается постановление, фактически сделанное департаментом полиции, о ссылке его на определенный срок в определенное место под надзор полиции. Так как это постановление делается формально верховной властью, то оно не связано рамками закона, в частности постановлением о 5-тилетнем сроке, как максимальном: иногда, хотя и редко, административная ссылка назначается даже на 10 лет, иногда назначается заключение в тюрьму на срок до 4 лет, а иногда заключение в тюрьму с последующей затем ссылкой. Эта мера наказания, — тюрьма в административном порядке, совершенно уже внезаконная (за исключением случаев назначения ее на срок до 3 месяцев в местах чрезвычайной охраны, о чем ниже); тем не менее, она практикуется нередко. Если тюрьма по такому административному приговору назначается на срок до 6 месяцев, то приговоренный отбывает его обыкновенно в местной тюрьме; если на срок больший, то его везут в Петербург, в петербургскую исправительную тюрьму или так называемые Кресты на Выборгской стороне, где для заключенных, даже в административном порядке, полагаются обязательные, очень тяжелые и вредные для здоровья работы.

Лица, ссылаемые в административном порядке, как лица, не являющиеся ни преступниками, ни лицами, наказанными с точки зрения закона, не лишаются и не ограничиваются в правах состояния; но от них отбираются их документы, им дозволяются передвижения не иначе, как с особого разрешения; им запрещается: «1) всякая педагогическая деятельность; 2) принятие к себе учеников для обучения искусству и ремеслам; 3) чтение публичных лекций; 4) участие в публичных заседаниях ученых обществ; 5) вообще всякого рода публичная деятельность адвокатская, врачебная, акушерская и фармацевтическая практика. Все остальные занятия, дозволенные законом, разрешаются, но с тем, что от местного губернатора зависит воспретить избранное ссыльным занятие. Полиции предоставляется право производить обыски у ссыльных, когда ей угодно, и в любое время входить в их квартиру. От министра внутренних дел зависит отдать всю переписку поднадзорного под особый контроль полиции. При отсутствии собственных средств существования административному ссыльному выдается пособие от казны, различное в зависимости от его звания: привилегированные получают больше, непривилегированные меньше. Последние получают пособие в размере арестантского пайка, т. е. от 8 копеек в день и больше (в зависимости от местности). В  некоторых губерниях пособие выше, вообще колеблясь в пределах от 2 р. 40 к. в месяц (в большей части местностей для непривилегированных) до 19 р. 16 к. в месяц для привилегированных в Якутской области, где цены на продукты особенно высоки.

II. К этим административным наказаниям, применяемым на основании общих для всей России и постоянно действующих законов, нужно прибавить административные наказания в местностях, где введено какое-либо исключительное положение: 1) особое положение, более мягкое, чем усиленная охрана, и не имеющее даже особого наименования в законе, но предусмотренное статьями 28—31 Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия; 2) усиленная охрана; 3) чрезвычайная охрана; 4) военное положение.

1) При особом положении исправники и начальники жандармских управлений имеют право всех лиц, подозреваемых в принадлежности к противозаконным сообществам, совершении государственных преступлений или прикосновенности к ним, подвергать без суда аресту на срок до 7 дней и производить у них обыски (не будучи обязаны доказать основательность своего подозрения; таким образом мы здесь имеем наказание по подозрению).

2) В местностях, объявленных на положении усиленной охраны, генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам предоставляется наказывать в административном порядке арестом не свыше 3-х месяцев или денежным штрафом не свыше 500 рублей лиц, виновных в нарушении изданных ими обязательных постановлений; они же имеют право высылать из подчиненной им местности всех лиц, кого они найдут нужным, не назначая им, однако места пребывания; это есть, таким образом, высылка в административном порядке, а не ссылка в административном порядке (о которой речь была выше). Она производится следующим образом: лицо, находящееся обыкновенно на свободе, вызывают в градоначальство или полицию, и ему объявляют, что в трех - или семидневный срок оно обязано покинуть такой-то город или такую-то губернию; обыкновенно такая высылка бывает бессрочной и прекращается только либо с прекращением в данной местности усиленной охраны, либо на основании общей амнистии, даруемой верховной властью, либо на основании специального разрешения, даваемого обыкновенно по особым хлопотам тою же властью, которая в свое время назначила высылку. В тех же местностях полиция и жандармерия имеет право арестовывать предварительно (следовательно, не в виде наказания, а в виде меры предупреждения) на срок не свыше двух недель «всех лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений или прикосновенности к ним, а равно принадлежности к противозаконным сообществам»; местный губернатор может продлить 2-недельный срок до месячного, а министр внутренних дел — «впредь до разрешения вопроса о высылке» (здесь слово «высылка» употреблено вместо ссылки, ибо речь идет о ссылке в определенную местность; впрочем, закон вообще избегает термина «ссылка»).

3) В местностях, объявленных на положении чрезвычайной охраны, действуют те же правила, с тем только отличием, что главноначальствующие лица (генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники и т. д.) могут карать за нарушение изданных ими обязательных постановлений не только арестом, но и заключением в тюрьме или крепости на срок до 3-х месяцев, или денежным штрафом до 3 000 р. Специально по отношению к газетам или журналам им дано право закрывать их на все время чрезвычайного положения.

4) В местностях, находящихся на военном положении, наказания, налагаемые в административном порядке, — те же самые.

Исключительные положения назначаются на определенные сроки Высочайшею властью; но назначаются они настолько часто, что потеряли характер действительно исключительных положений. С 1881 г. Петербург, Москва, Одесса, Киев и многие другие местности находятся на положении усиленной охраны непрерывно, причем только усиленная охрана по временам заменяется для них охраной чрезвычайной. После 1905 г. лишь немногие местности России находились в положении нормальном; почти вся Россия находилась на одном из исключительных положений, а значительная ее часть — на положении чрезвычайной охраны или даже на военном положении. Даже к апрелю 1910 г. исключительные положения были смягчены или сняты всего в 135 местностях.

Административная ссылка применялась весьма часто в 70-х годах; к 1880 году в административной ссылке находилось несколько тысяч человек. Она применялась и к революционерам, и к либералам, и к людям, действующим в рядах подпольных организаций, и к действующим на легальной почве литераторам, земцам и т. д. Значительная часть их была освобождена в 1880 г., при Лорис-Меликове, и затем в 1883 г., на основании общей амнистии. В течение 80-х годов, когда общественная жизнь была весьма слаба, ссылка в административном порядке применялась сравнительно редко; еще реже применялась тюрьма; но с оживлением общественного движения в 1892 г. число лиц, арестуемых и ссылаемых в административном порядке, сильно увеличивается, а с первого социал-демократического съезда в 1898 г. и с образования около того же времени социально-революционной партии, число административных наказаний начинает расти в быстрой прогрессии. Амнистии 1904 г. и 1905 г. освободили всех административно наказанных. Первое время после амнистии 1905 г. правительство предполагало, по-видимому, отказаться от практики административных наказаний, отмена которых была обещана в манифесте 17 октября 1905 г. Но уже с декабрьского восстания в Москве 1905 г., а затем с первых месяцев 1906 г. административные наказания начинают практиковаться в прежнем объеме, а с объявлением Петербурга после роспуска первой Государственной думы в июле 1906 г. на положении чрезвычайной охраны и с распространением чрезвычайной охраны на другие местности они начинают практиковаться в размере еще гораздо более широком, чем раньше. В смете Министерства Внутренних Дел на 1910 г. расходы на поднадзорных определены в 2 173 000 р. (причем сюда входят, кроме пособия административным ссыльным, издержки на их похороны, на их перевозку и т. д.), на 391 000 р. больше, чем в  1909 г.; число административных ссыльных определено в 14 000 чел.; к январю 1909 г. оно достигало даже 17 218 чел. В результате того Туруханский и Нарымский край оказались прямо заселенными ссыльными; ими переполнены некоторые города и деревни Сибири и севера Европейской России. Однако в характере административных наказаний замечается большое изменение. Раньше административная ссылка применялась главным образом к интеллигенции и притом подозреваемой, обыкновенно на основании более или менее серьезных данных, если не в совершении действительных политических преступлений, то, по крайней мере, в сочувствии им; это было своеобразное наказание за антиправительственный образ мыслей. Уже с начала XX в. в большом числе идут в административную ссылку рабочие и крестьяне, причем участие в стачке делается одним из очень частых поводов для нее. После 1905 г. одним и тем же наказаниям подвергаются и лица с антиправительственным образом мыслей, и лица, подозреваемые или уличенные в бродяжничестве, в отсутствии определенных источников существования, в участии в экспроприациях. По «Статистике ссылки», помещенной в польском органе «Spoleczenstwo», в 1909 г. из 15 500 ссыльных было рабочих 6 362, земледельцев — 3 899, студентов — 540, учителей — 792, коммерсантов — 755, земских служащих — 315; по политическим партиям они распределялись следующим образом: социал-демократы — 3 500, социал-революционеры —3.000, польская социалистическая партия — 466, бундистов — 460, анархистов — 700, беспартийных — 5 998.

Рядом с административной ссылкой выдвигается и другой вид административных наказаний: штраф. Раньше штрафы в административном порядке налагались чрезвычайно редко и притом за мелкие полицейские правонарушения (нарушение санитарных правил домовладельцами и т. п.). С 1905 г. штрафы в административном порядке в местностях, объявленных на каком-либо исключительном положении (т. е. в большей части России), делаются совершенно обыденным явлением и назначаются за целый ряд деяний, имеющих политический или полуполитический характер: например, за собрание в частной квартире, если власть подозревает, что данное собрание имело политический характер.

Особенное место в ряду административных наказаний занимают штрафы, налагаемые генерал-губернаторами или главноначальствующими на редакторов или издателей газет или журналов за сообщение ложных сведений (справедливость которых однако признавалась иногда впоследствии самим правительством) или за статьи, возбуждающие против правительства. Штрафы налагаются до 3 000 р. Целый ряд периодических изданий были ими совершенно разорены и принуждены закрыться.

К административным наказаниям могут быть отнесены и другие административные меры против печати (о них см. печать и цензура).       

В. Водовозов.