Административные распоряжения

Административные распоряжения. Закон не может нормировать всей общественной жизни; он устанавливает только самые общие принципы, предоставляя исполнительной власти управлять страною на их основании. Но администрация часто не может решать каждый вопрос от случая к случаю; остается громадная сфера жизни, которая должна быть регулирована общими правилами, но которая не поддается регулированию законодательному; эта сфера регламентируется административными распоряжениями. Так, например, закон 15-го ноября 1906 г. об обеспечении нормального отдыха приказчиков устанавливает общий принцип, что в течение 40 дней в году магазины и лавки, конторы и склады и т. д. могут работать на 2 часа более нормального 12-ти часового времени; но он не указывает этих 40 дней и предоставляет их определение «обязательным постановлениям городских или земских учреждений, а в местностях, где нет таковых учреждений, губернаторам или начальникам областей». Тот же закон, устанавливая нормальный 12-тичасовой рабочий день, предоставляет определение часов, когда торговые заведения должны открываться и закрываться, местной администрации, которая издает на этот счет административные распоряжения, различные в зависимости от местных условий. На том же основании фабричные законы предоставляют администрации значительный простор в определении тех или иных условий труда или тех или иных уклонений от предписаний закона, в зависимости от условий времени и места. Вся почтовая часть управляется посредством правил, утверждаемых министром внутренних дел. Министр финансов устанавливает особыми циркулярами порядок применения весьма многих статей акцизного устава. Из приведенных примеров видно, что административные распоряжения имеют общий характер, отличаясь этой общностью от простых приказаний (Verfiigung, dеcret special). В конституционном правовом государстве существует формальное отличие таких административных распоряжений (Verordnungen, ordonnances, decrets reglementaires, reglements) от законов: законы суть акты законодательной власти с участием народного представительства, под административными же распоряжениями разумеются правила, издаваемые органами исполнительной власти. Установить между ними материальное различие, т. е. провести точную и определенную грань между теми областями общественной жизни, которые могут и должны регулироваться законом, и теми, где нельзя обойтись без регламентирования административных распоряжений, нет возможности. Граница эта чрезвычайно подвижная, изменяющаяся в зависимости от условий времени и места. Нередко то, что вчера регламентировалось административными распоряжениями, сегодня принимает законодательную формулировку, и обратно. Тем не менее, конституционный строй не благоприятствует развитию административных  распоряжений, хотя и не устраняет их. Россия вообще дает им широкий простор, а годы после революционного движения 1905 г. видели их пышный расцвет явно на счет сферы, подлежащей законодательному регламентированию.

Граница между административными распоряжениями и законом существует, но в другой плоскости. Это граница, как указано выше, формальная: закон всегда исходит от власти законодательной, административные распоряжения — от власти исполнительной; в силу этого отличаются не сферы применения того и другого, а характер их применения, их большая или меньшая обязательность, их взаимное отношение. Административные  распоряжения имеют своей главной целью правильное исполнение и применение законов и, разумеется, не должны быть издаваемы ни против закона (contra legem), ни помимо закона (ultra legem). Административное  распоряжение  всегда подзаконно; оно действительно лишь постольку, поскольку оно законно; закон стоит всегда выше административного распоряжения, и самое право администрации издавать распоряжения должно быть точно регламентировано законом. Ст. 29 устава о наказании налоговыми мировыми судьями, гласит: «За неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений,.... виновные подвергаются денежному взысканию». Таким образом, частное лицо вправе отнестись к каждому распоряжению критически с точки зрения его законности и не обязано исполнять распоряжения незаконные; вопрос о законности в окончательной инстанции подлежит решению суда. Суд, конечно, не может сделать общего постановления о незаконности известного административного распоряжения и формально отменить его, но оправдав лицо, привлеченное к судебной ответственности за его неисполнение, он может сделать то же самое в применении к отдельному конкретному случаю, что на практике приводит к тому же результату. Таким образом, в тех случаях, когда нарушитель административного распоряжения привлекается к суду, последний имеет фактически верховный контроль над законностью административного распоряжения. Кроме того, как частные лица, так и учреждения могут подавать жалобы на административные власти, издавшие то или иное незаконное распоряжение, и просить как об его отмене, так и о вознаграждении за вред и убытки, ими причиненные; эти жалобы в России приносятся в порядке административной юстиции (см.).

В юридической теории граница между законами и административными распоряжениями чрезвычайно определенна и ясна; таковою она является в особенности в Англии и Франции и в несколько меньшей степени в других конституционных странах. В России однако жалоба частного лица на администрацию обставлена такими трудностями, объем прав администрации так велик и очерчен такими неопределенными границами, что фактически бороться с административными распоряжениями, даже явно противозаконным, почти невозможно. Как пример широты и неопределенности полномочий администрации, может быть приведено право местных полицейских и жандармских властей в местностях, находящихся на положении усиленной охраны, арестовывать в административном порядке, не объясняя причин, не предъявляя обвинения, всех, «внушающих основательное подозрение в прикосновенности к государственным преступлениям или в принадлежности к противозаконным обществам», на срок до 2 недель, который губернатором может быть продлен до 1 месяца; сюда же может быть отнесена административная высылка и т. д. (см. административные наказания). Благодаря этому практика имеет в России тенденцию к расширению не только сферы действия административных распоряжений, но и их обязательности. До 1906 г. резкого отличия закона от административных распоряжений не могло быть, так как законодательная и исполнительная власть одинаково принадлежали монарху, и не было достаточно ясной разницы в осуществлении той и другой. Во всяком случае, подзаконность не была ясной характерной чертой административных распоряжений, ибо если оно опиралось на Высочайшее повеление, оно было не менее обязательно, чем закон. Основными законами 1906 г. формальным признаком закона признано его прохождение через законодательные учреждения: Государственную думу и Государственный совет. Но вместе с тем обширная область государственной жизни изъята из ведения Государственной думы и Государственного совета и оставлена в исключительном ведении Государя Императора, регулирующего ее «в порядке верховного управления». Высочайшим указом 24 августа 1909 г., который с формальной точки зрения является лишь толкованием ст. 96 основного закона в области дел, регулируемых «в порядке верховного управления», включены «законодательные дела, относящиеся до вооруженных сил» России; благодаря этому опять исчезла формальная граница между законом и указом или повелением, понятие административного распоряжения вновь расширено и потеряло всякую определенность.

В. Водовозов.