Бюджет

Бюджет, сравнительное исчисление на предстоящий хозяйственный период доходов и расходов. Хотя слово это употребляется и по отношению ко всякому хозяйству (например, «бюджеты петербургских рабочих», «выйти из бюджета», «земские, городские бюджеты»), но в специальном смысле оно применяется только к государственному хозяйству и означает составленное и утвержденное в порядке, установленном основными законами страны (конституцией), расписание предстоящих в такой-то (обыкновенно годичный) период времени государственных расходов и доходов. Самое слово происходит от старо-нормандского bougette - (кожаный мешок) - так назывался портфель, в котором приносилась в парламент смета расходов и доходов. Из этого слова образовалось впоследствии английское слово budget - перешедшее потом и во французский язык. Общеупотребительное, как разговорный и научный термин, в официальном языке это слово заменяется часто другими выражениями: государственная роспись доходов и расходов, Haushaltungsetat, annual financial statement, progretto di bilancio. Финансовая цель бюджета заключается в том, чтобы путем сопоставления величины ожидаемых доходов и расходов установить равновесие между затратами, необходимыми в наступающем периоде для удовлетворения государственных потребностей, и теми средствами, которые должны поступить в распоряжение государства для их покрытия, и таким путем обеспечить беспрепятственное выполнение всех хозяйственных задач государства. В странах конституционных бюджет имеет и политическую функцию, заключающуюся в возможности для народного представительства определять, посредством изменения предложенных ему бюджетных цифр, объем и направление государственной деятельности. С внешней стороны бюджет представляет собой перечисление в форме таблицы и в известной последовательности наименований предстоящих расходов и доходов, с указанием их цифровой величины на предстоящий период. Последовательность наименований расходов определяется или так называемой министериальной системой, когда отдельные статьи располагаются в бюджете по министерствам или ведомствам, в распоряжении которых они находятся (наиболее распространенная), или реальной системой, когда группировка совершается по предметам назначения расходов или по роду доходов, независимо от ведающих их министерств (Англия). При определении размера предстоящих расходов и доходов берутся или средние числа за несколько ближайших лет или цифра последнего предшествовавшего бюджета, измененная по соображениям, указывающим на необходимость ее повышения или понижения. В зависимости от того, какие доходы и расходы вносятся в бюджет, он может быть валовой (или брутто бюджет), если он обнимает все доходы и расходы государства, и чистый (или нетто бюджет), если государственные доходы показываются за вычетом из них издержек по взиманию и управлению доходными статьями и эти издержки не включаются в сумму государственных расходов. Это различие имеет громадное значение при сравнении бюджетов разных государств или одного и того же государства в разное время, если эти бюджеты не однородны: валовые цифры доходов и расходов могут на много превышать их чистые величины; так, например, валовой бюджет расходов Германской Империи в 1908 г. равнялся 2 791 млн. марок, а чистый, по расчету Альтмана, только 1 735 млн. марок; наш государственный бюджет на 1911 г. - валовой - составляет 2 693 млн. руб., а если представить его в форме чистого бюджета, т. е. исключить расходы по взиманию налогов и по ведению различных государственных предприятий (железные дороги, почта, телеграф, питейная монополия и др.), то он определится в сумме только – 1 835 млн. руб. Чистые бюджеты представляют ту невыгоду, что при них не могут подвергаться должной проверке и оценке издержки по взиманию и эксплуатации, расходы, и потому в конституционных странах они все более и более вытесняются валовыми бюджетами, которые теперь представляют уже господствующий тип в крупных государствах (чистые сохранились, между прочим, в Виртемберге, Саксонии, Гессене). Цель, преследуемая бюджетом, требует, чтобы он обнимал все доходы и расходы государства, подвергая, таким образом, все составные части общественного хозяйства постоянному общественному контролю. Но это требование (единства и универсальности бюджет) осуществляется обыкновенно не вполне, допуская на практике ряд более или менее важных исключений. Так, вне основного бюджета часто помещаются особые сметы различных специальных средств и капиталов, не вносятся иногда в общий бюджет доходы и расходы, основанные на законах о займах и др. Продолжительность действия бюджета определяется установленным в законе бюджетным или финансовым периодом; обыкновенным в настоящее время является годичный период (в небольших германских государствах существует 2-х-летний и даже 3-х-летний период). Хотя, по-видимому, многолетние периоды представили бы ту выгоду, что могли бы освободить правительство и парламент от ежегодной затраты значительного времени и труда на составление и рассмотрение бюджета, но для сложных хозяйств крупных государств они оказываются непригодными: нельзя с достаточной точностью и уверенностью предвидеть надолго вперед все те многоразличные условия, которыми будут определяться размеры действительных расходов и доходов государства; установление бюджета на 2-3 года повлекло бы за собой необходимость многочисленных дополнительных ассигнований, непредусмотренных чрезвычайных расходов и т. п. Кроме того, и политическое значение бюджета находится в противоречии с удлинением бюджетного срока, и парламенты справедливо видят в нем умаление их влияния на государственное управление и контроля над ним. Некоторое сбережение труда правительства и представительных учреждений достигается тем, что в составе ежегодного бюджета устанавливаются отдельные части, не подлежащие ежегодному рассмотрению. Так, с давних пор в Англии из общего состава государственных доходов выделен так называемый консолидированный фонд, состояний из доходов, основанных на постоянных законах и вносимых в парламент лишь для сведения, а не для вотирования (в общей сложности около ³/₄ всех доходов); точно также и расходы делятся на часть постоянную или консолидированную и изменяющуюся, причем постоянные расходы установлены впредь до изменения законами и покрываются из сумм консолидированного фонда без особого каждый раз согласия парламента. Такой же характер имеют и так называемые забронированные части нашего бюджета; сюда относятся, прежде всего, доходы и расходы, которые основаны на действующих законах, положениях, штатах, расписаниях, а также Высших повелениях, в порядке верховного управления последовавших; кредиты на расходы министерства Императорского двора, Собственной Его Императорского Величества канцелярии и канцелярии Его Императорского Величества по принятию прошений и на расходы, не предусмотренные сметами, на экстренные в течение года надобности - в размере, не превышающем назначения росписи 1905 года, и некоторые др.; эти части нашей росписи обсуждению Государственной Думы и Совета не подлежат. То же значение имеет и определение представительными учреждениями какой-либо отдельной части бюджета в известном размере на то или иное число лет, например, так называемый септеннат в Германии (установление на 7 лет бюджетные военные расходы). Начальный срок бюджетного периода неодинаков в различных странах. Бюджетный период совпадает с календарным годом в России, Франции, Австрии, Бельгии, Голландии, Швейцарии, Греции, Сербии, Болгарии, Египте и большинстве государств Южной и Средней Америки. Он начинается с 1-го апреля в Англии, Германии, Пруссии и некоторых других германских государствах, Дании, Румынии, Швеции и др., с 1-го июля в Североамериканских Соединенных Штатах, Италии, Испании, Португалии, Бразилии, Мексике.

Составление проекта бюджета есть дело исполнительной власти. Каждое ведомство, на основании сведений, сообщаемых подчиненными органами, и собственных соображений, составляет предположения о предстоящих ему расходах и доходах и представляет их в указанный законом срок министру финансов, который, сделав сводку этих предположений, вырабатывает на основании их проект общего государственного бюджета и представляет его на утверждение законодательному органу. Соответственно двоякому характеру хозяйственной деятельности государства, бюджет состоит всегда из двух частей: сметы доходов и сметы расходов, причем, так как для обеспечения выполнения государством всех предположенных задач необходима наличность потребных для этого средств, то и в бюджете обе части должны точно балансироваться: то есть сумма доходов должна равняться сумме расходов. Недостаток первых для полного покрытия вторых называется дефицитом (см.), превышение - излишком. Вместе с тем, в зависимости от различия характера государственных доходов и расходов бюджет делится на обыкновенный и чрезвычайный. Одни доходы и расходы повторяются, хотя с изменениями в своих размерах, регулярно, каждый год, другие являются временными, во всяком случае, непериодическими: последние группируются в чрезвычайном бюджете. Так как мнения о том, какие статьи бюджета представляются временными, непериодическими, могут быть различны, то в действительности и состав чрезвычайного бюджета в разных странах весьма неодинаков. Но повсюду считается за правило, что на покрытие обыкновенных расходов должны употребляться постоянные, правильно повторяющиеся доходы и что на чрезвычайные источники, среди которых в настоящее время преобладающее значение имеют займы, должны относиться такие только расходы, которые не могут быть отнесены к числу обыкновенных (о том, какие статьи относятся к чрезвычайным в России, см. роспись государственная).

Историческое рассмотрение государственных бюджетов обнаруживает бросающийся в глаза факт безостановочного их роста. Для иллюстрации этого наблюдения достаточно привести несколько цифровых данных. Общий размер государственного бюджета составлял:

Во Франции:

1243 г. – 3,7 млн. франков;
1422– 13,6;
1648 – 184;
1756 – 253;
1789 – 457;
1798 – 750;
1850 – 1473;
1875 – 2209;
1892 – 3343;
1910 – 4186.

В Англии:

1691 г. – 3 млн. фунтов стерлингов;
1797 – 58;
1881/2 – 85;
1898/9 – 108;
1901/2 – 142;
1909/10 – 158.

В Италии:

1862 г. – 940,9 млн. лир;
1882 – 1392,9;
1909/10 – 2431.

В Германии:

1877-8 гг. – 708 млн. марок;
1887-8 – 1069;
1897-8 – 1636;
1907 – 2421;
1910 – 2663.

То же явление наблюдается и у нас в России. В 40-х гг. прошлого века наш государственный бюджет не достигал и 200 млн. руб.; в 1893 г. равнялся 1 220 млн., в 1902 г. – 2 107 млн. руб.; роспись на 1911 г. сведена в сумме – 2 693 351 300 руб.

Причины этого возрастания государственных бюджетов очень разнообразны: одни из них - внешнего характера - коренятся в общих условиях, в которых развивается государственное хозяйство, другие - внутренние - лежат в самой деятельности государства, обусловливаются развитием содержания этой деятельности. Внешними причинами были, прежде всего, изменение территорий государств и увеличение их населения: естественно, что чем обширнее становится территория данного государства и чем многолюднее его население, тем крупнее оказываются абсолютные размеры государственных потребностей. Такой же внешней причиной было изменение покупательной стоимости денег, вследствие удешевления благородных металлов, с одной стороны, и последовательного уменьшения содержания монеты, т. е. количества металла, с другой. Ливр Карла Великого действительно был фунтом серебра, путем же постепенного уменьшения содержания вес его сократился до 5 граммов, а ценность, равнявшаяся в 1258-78 г. - 20¹/₂ франков, упала к концу XVIII-го века до 0,99 франков. По Милюкову покупательная сила рубля в XV в. равнялась 130 руб., в конце XVIII в. - 5 руб. нынешним; вследствие этого на приобретение тех же самых предметов казне приходится теперь тратить в 130 раз большую сумму денег, чем в XV-м веке. Кроме того, в прежнее время значительная часть государственных потребностей удовлетворялась посредством системы натуральных повинностей и поставок, хотя и тяжелых для населения, но не находивших внешнего выражения в бюджете; смена натурального хозяйства денежным сопровождалась и соответствующим переходом от этой системы к денежным сборам и расходам, которые уже вошли в состав бюджета, значительно выросшего вследствие этого перехода. Не менее важную роль в этом отношении сыграло и усовершенствование самого бюджета. Только установление конституционного контроля ввело в бюджетное дело начало единства и универсальности. «Естественно, что осуществление этого требования после страшной бюджетной неурядицы, царившей в самодержавных монархиях, сразу в значительной мере увеличивало размеры государственных бюджетов» (Боголепов). То же последствие обнаружилось и при переходе от системы чистого бюджета к системе бюджета валового, совершившемся в течение XIX стол. Если принять в соображение все эти внешние причины и учесть их значение, то окажется, что по большей части возрастание бюджетов в прежнее время - приблизительно до 40-х - 50-х гг. прошлого века - было только формальным, а не реальным. Конечно, основная внутренняя причина этого роста - расширение объема и задач государственной деятельности - проявлялась в некоторой степени и в это время, но главное свое значение она приобрела за последние три четверти столетия, когда, наоборот, влияние перечисленных выше внешних причин частью совсем исчезло, частью сильно уменьшилось, а в то же время рост государственных бюджетов принял колоссальные размеры. Царивший до 1848 г. в государственной жизни большинства европейских государств застой с этого момента повсюду сменяется сильным оживлением общественной деятельности во всех ее областях; начинается интенсивная государственная работа, сопровождавшаяся значительным повышением всех государственных расходов. Наибольшее абсолютно увеличение обнаружили военные расходы, составляющие повсюду крупнейшую часть бюджета. Под влиянием системы т. н. вооруженного мира государства соперничают взаимно в увеличении и усовершенствовании своих военных сил. Каждое государство стремится обеспечить себя не только известным численным составом армии и флота, но и достигнуть превосходства над другими странами в системе вооружения, в неприступности и мощи крепостей, в силе и совершенстве флота. Повсюду техника вырабатывает лучшие типы оружия, лучшие системы нападения и обороны, и тотчас же за введением какого-либо улучшения в одной стране другие оказываются вынужденными признать постановку своего дела устаревшим и стремиться с затратой громадных денежных средств вносить в него соответствующие улучшения. «Войско и флот, говорит Леруа-Болье, две индустрии, постоянно совершенствующиеся, и совершенствование это обходится очень дорого». В 1850 г. считали, что одного миллиона солдат достаточно для защиты всех европейских стран; менее, чем через полстолетия, довели численный состав постоянных армий до 2 660 000, а в 1900 г. уже до 3 миллионов человек; на содержание их еще в 1875 г., по расчету итальянского финансиста Флора, расходовалось 2 ¹/₂ миллиарда франков; а в 1901 г. уже требовался расход в 7 960 000 000 франков. С какой быстротой возрастают военные расходы, можно судить по следующим примерам: в Италии в 1862 г. на войско и флот тратилось 224 млн. лир, в 1899 – 337 ¹/₂ млн., в 1910 г. - 447 млн., в России в 1865 г. - 165 млн. руб.; по росписи на 1911 г. - 576 млн.; в Германии в 1871 - 230,7 млн. марок, в 1901-2 г. уже 823,5 млн. марок, по бюджету 1910 г. – 1 115 млн. марок и т. д. Второй внутренней причиной является расширение деятельности государства в области средств сообщения, наступившее со времени приложения к ним сил пара и электричества. По целому ряду административных, экономических и иных соображений почти все цивилизованные государства сосредоточили в своих руках все почтовые, телеграфные, частью железнодорожные и телефонные предприятия, требующие затрат громадных средств на свое устройство, обзаведение и эксплуатацию. Значение в настоящее время этих расходов, начавших развиваться только с половины прошлого столетия, видно из следующих примеров: в Германии на почту, телеграф и железные дороги расходуется (бюджет 1910 г.) – 746 ¹/₂ млн. марок, или около 31% всех имперских расходов, в Пруссии на одни железные дороги – 1 888 млн. марок, или 48%, в Австрии - на почту, телеграф и железные дороги – 883 ¹/₂ млн. крон, или 33%, в России - 571 млн. руб., или 22%, во Франции - 649 млн. франков, или 16%, и т. д. С меньшей быстротой и в меньших размерах расширяются и другие задачи внутреннего управления. Как впервые правильно отметил Ад. Вагнер, под влиянием развития конституционализма принцип репрессии, господствовавший во внутреннем управлении полицейского государства и стремившийся к подавлению зла уже возникшего и к наказанию виновных, сменился превентивным принципом, который выдвигает на первый план предупреждение общественного зла, нарушения общественных интересов. Параллельно с естественным усовершенствованием, благодаря росту культуры, способов отправления старых функций государства (законодательство, охрана права и безопасности, управление, внешние сношения), эта смена создавала новые задачи для государства в области народного здравия (медицинские и санитарные организации, борьба с эпидемиями и эпизоотиями), призрения (продовольствия), народного просвещения, многообразного содействия производительной деятельности населения. Капиталистическая форма современного народного хозяйства создала сплоченность интересов трудящегося пролетариата, а одновременное развитие конституционных учреждений, допуская или обеспечивая возможность пролетариату организоваться и открывая все более широкий путь представительству широких масс населения в законодательных органах, привело ко все возрастающему проникновению современной жизни демократическими началами. Под их влиянием возникает и развивается т. н. социальное законодательство, направленное на обеспечение интересов рабочего класса и поднятия его экономического и культурного уровня (фабричная инспекция, страхование рабочих, призрение стариков, вдов, сирот, пенсии престарелым и пр.). Еще сравнительно незначительные по своим размерам, как недавно только впервые появившиеся в государственном бюджете, эти социальные расходы уже и теперь иногда представляют немалые финансовые затруднения и, во всяком случае, являются ферментом, обусловливающим новое значительное возрастание государственных бюджетов. Вместе с тем и демократические тенденции в современной общественной жизни вызывают увеличение расходов в тех областях государственной деятельности, которые отмечены выше, как результат усиленного применения в управлении превентивного принципа. Перечисленные причины, кроме своего непосредственного влияния на возрастание бюджетов, имели еще и громадное косвенное значение: или они, подобно войнам, требовали от государства больших единовременных затрат (например, на постройку железных дорог, выкуп и устройство телеграфов, перевооружение, учреждение фискальных монополий, крупные меры социального значения, в роде наделения бывших крепостных крестьян землей и т. п.), которые по своему характеру требовали чрезвычайных доходов (а таковыми в настоящее время являются исключительно государственные займы) или вели, благодаря быстроте своего роста, к бюджетным дефицитам, которые также принуждали к заключению новых государственных долгов. Вследствие этого государственная задолженность растет не менее быстро, чем государственные бюджеты. По расчету Thion'a, в 1793 г. задолженность цивилизованных государств определялась в 12 650 млн. франков, в 1820 г. она доходит до 38 миллиардов франков, в 1870 г. - до 98 миллиардов, в 1888 - до 117 122 миллионов франков. В 1897 г. задолженность 21 европейского государства равнялась 122 258 млн. франков. Естественно, что вследствие такого громадного роста размеров государственных долговых обязательств непрерывно возрастают и расходы по оплате их процентами и по погашению, составляющие в настоящее время от 10 до 15%. Помимо влияния своего на рост государственных бюджетов, увеличение задолженности имеет и другое значение, на которое обращает внимание профессор Боголепов. В финансовой истории современных государств, говорит он, можно найти значительный ассортимент случаев, доказывающих, что государственное хозяйство силой вещей вынуждается постоянно обращаться на рынок капиталов для разрешения задач текущей государственной политики. Из этих случаев, давно превратившихся в систему, с очевидностью ясно, что и в государственном хозяйстве, как в народном, господствует принцип капиталистического производства. В народном хозяйстве этот принцип приводит к организации крупного производства, в государственном к автоматическому увеличению бюджета. Таким образом, причина роста государственных бюджетов лежит в современном строе общественно-экономических отношений, она коренится в условиях современного способа производства. И потому государства, находящиеся в самой различной политической обстановке, большие и малые, мирные и воюющие, автократии и республики, - все они, развиваясь в условиях современного экономического строя, с каждым годом увеличивают размеры своего хозяйства.

Литература: Stourm, «Le budget, son histoire et son mécanisme», 5 éd., 1906 (есть в русском переводе А. С. Изгоева: Штурм Р., «Бюджет» и пр. 1907 г.); G. Jèze, «Le budget» (Traité de science des finances, v. I, 1910); Heckel, M. v., «Das Budget» (1898); Thion de la Chaume, «L'accroissement des budgets de l'État au XIX siècle» (1900); Бессон, «Бюджетный контроль во Франции и за границей» (1901); Лебедев, В., «Финансовое право», Т. I, вып. III (1893); Кокошкин, «Бюджетный вопрос в государствах с представительным образом правления» (1905); Иеллинек, «Бюджетное право».

А. Свирщевский.