Бюджетное право

Бюджетное право, право парламента предварительно знакомиться с проектом росписи государственных доходов и расходов и утверждать его. Как совокупность норм, ставящих в известные, более или менее ограниченные рамки управление финансами, бюджетное право является одним из важнейших конституционных прав. Подобно другим конституционным правам, оно крайне растяжимо. Оно может быть очень обширным и почти поглощать правомочия правительства по управление финансами и может быть весьма ограниченным, и едва эти правомочия затрагивать. Большая или меньшая широта бюджетного права, как и всякого другого конституционного права, обусловлена только одной причиной - реальным соотношением общественных сил в стране. Там, где это соотношение приводит к демократической конституции и в частности к парламентаризму, бюджетное право парламента по необходимости очень обширно. Там, где весы реального соотношения не склоняются сколько-нибудь определенно в сторону прочного ограничения абсолютизма и парламент лишь прикрывает собой условия мнимого конституционализма, бюджетное право с такой же необходимостью носит призрачный характер. Так, в России бюджетные правила, приготовленные для совещательной Думы, без малейшей переделки были приложены к Думе законодательной. При полном абсолютизме, когда нет парламента, не может быть вообще никаких ограничений в сфере финансовых правомочий правительства. Правда, случается, что правительство и при господстве абсолютизма публикует бюджет, но такой акт не имеет ни малейшего политического значения, ибо опубликование производится исключительно для сведения, притом не столько самой страны, сколько заграничных кредиторов. Абсолютистский бюджет ни проверке, ни, конечно, утверждению не подлежит. В юридическом смысле он исполняется так, как проектируется. А будучи исполнен, не подлежит общественному контролю.

Бюджетное  право не только одно из важнейших конституционных прав. Оно первое, которое стали отстаивать народы в борьбе с абсолютизмом, инстинктивно понимая, что в нем палладиум политической свободы. Так началась эволюция представительных учреждений во Франции и в Англии, в двух странах, типичных с этой точки зрения. Во французских генеральных штатах в XIV в. уже начинал твердо вырабатываться принцип давления на королевскую власть угрозой отказа в деньгах. Национальный подъем, вызванный Столетней войной и сплотивший страну вокруг трона Карла V и Карла VII, разрушил плоды первоначальных усилий. Штаты 1439 года создали постоянный налог и тем выпустили из рук свое уже почти завоеванное конституционное право. Отныне их роль могла быть только совещательной. Зато в Англии, где необходимость борьбы с сильной королевской властью сплачивала все сословия, палаты, однажды поняв важность права разрешения налогов, уже не выпускали из рук этого оружия. Сначала в ст. 12 Великой Хартии вольностей (см.), потом в специальном статуе De tallagio non concedendo (1297) устанавливается раз навсегда принцип, требующий согласия представителей страны (в первом случае commune concilium regni, во втором парламента) на взимание налогов. Позднее бывали случаи, когда фактически этот принцип нарушался, но юридически он оставался незыблем; признанный Биллем о правах (1689), он стал прочной конституционной нормой. Но он не был тогда же воспринят другими государствами. Английское конституционное развитие шло слишком своеобразными путями, в этом процессе еще слишком отчетливо были заметны элементы средневекового сословного принципа. А Европа к XVIII веку уже изжила этот принцип. В социальной структуре наиболее передовых стран континента были уже данные для рецепции конституционного и в частности бюджетного права, но на других основах, чем в Англии. Эти основы были даны французской революцией.

Когда генеральные штаты провозгласили себя национальным собранием, т. е. органом, законно представляющим не отдельные сословия, а всю страну, когда Декларация прав признала необходимость обложения страны для нужд управления (ст. 13), - в конституционно-правовом обороте явилась совершенно новая идея, коренным образом противоположная средневековому взгляду. Средневековая точка зрения на право утверждать налоги была сословной, т. е. частноправовой точкой зрения. Сословия являются по отношению к государству самостоятельным целым; по договору с государством они налагают на себя финансовые тяготы тогда, когда они считают это необходимым. И те выгоды, которые получаются согласно договору с государством, идут на пользу только сословиям. Французская революция выдвинула вместо сословной точки зрения национальную, и в этом был огромный шаг вперед. Право парламента утверждать налоги стало рассматриваться, как право, вытекающее из признанного законом суверенитета нации. Нация в лице своих представителей, которым она делегирует свои суверенные права, облагает самое себя для общей пользы. Таким образом, впервые, вместо частноправовой точки зрения, выступает государственно-правовая. То, что в Англии сделалось путем долгой эволюции, скрадывающей юридическую определенность завоеванного парламентом бюджетного права, во Франции установлено законодательным путем, отчетливо подчеркнувшим именно юридическую сторону вопроса. И бюджетное право начинает облекаться в формулы, закрепленные в основных законах. Сначала в конституцию вносится положение, что налоги, т. е. государственные доходы, утверждаются парламентом ежегодно. Этот принцип уже введен во все революционные конституции. Но здесь нет еще того принципа, что парламент утверждает бюджет т. е. весь план государственного хозяйства на ближайший год, как доходы, так и расходы. Положение это создалось практикой. В первые годы реставрации весь бюджет, и в доходной и расходной части, вотировался en bloc; затем правило, требующее для палаты права утверждения как доходов, так и расходов, провозглашается в мотивах к бюджету 1817 г. и вслед затем устанавливается законом 25 марта того же года. Этот же закон вводит вотум по министерствам и запрещает передачу ассигновок из одного министерства в другое. Затем в течение реставрации ограничивается срок расходования разрешенных сумм (1822), предписывается счетной палате знакомить парламент с контролем по исполнению кредитов министрами (1826), проводится дальше специализация вотумов (1827). Практика польской монархии приводит к дальнейшей детализации вотумов, к объединению всех сметь в одном бюджете и к выработке правил, обеспечивающих более действительный контроль. Вскоре после того правила, требующие, чтобы всякий доход и расход государства был внесен в бюджет и чтобы бюджет ежегодно утверждался палатами, были внесены в текст бельгийской конституции 1831 года. Теперь бюджетное право можно было считать выработанным окончательно. Из бельгийской конституции оно было заимствовано большинством конституций других культурных стран.

При дальнейшем развитии конституционной жизни бюджетное право детализировалось очень сильно. Его применение выдвинуло ряд вопросов, до сих пор вызывающих разногласия. Некоторые из них очень важны. Такова, прежде всего, контроверза о роли верхней палаты в утверждении бюджета. Способ составления обеих палат приводит к тому, что нижняя палата всюду является призванной делегацией народа и, следовательно, вместилищем принадлежащего народу суверенитета. Поэтому, а не потому, что она представляет массу плательщиков податей, ей принадлежат некоторые прерогативы в бюджетной сфере. Прерогативы эти чаще всего выражаются в том, что бюджет вносится сначала в нижнюю палату. Но некоторые страны (Англия, Пруссия, Бельгия, Голландия) не ограничиваются этим и лишают верхнюю палату права вносить изменения в бюджет. В этих странах верхняя палата может только отвергнуть бюджет en bloc. В Англии, впрочем, нижняя палата, в мае 1911 г. приняла закон, лишающий палату лордов вообще всякого права изменять бюджетный вотум палаты общин. Во Франции, где сенат, основываясь на неясном тексте конституционного закона, настаивает на том, что он имеет совершенно такие же права по утверждение бюджета, как и палата, на этой почве идут постоянные конфликты.

Но главные конфликты на почве применения бюджетного права парламента происходит, конечно, с исполнительной властью. В прежние времена, чтобы заставить исполнительную власть подчиниться своей воле, палата часто пускала в ход отказ в утверждении бюджета. В настоящее время большинство авторитетов по конституционному праву и по финансовой науке признают это оружие не достигающим цели, или просто излишним. Излишне оно в государствах парламентских, где министерство вообще находится в зависимости от вотума большинства палаты, и где, поэтому нет необходимости в специальном вотуме, отклоняющем бюджет. В странах непарламентских отказ в бюджете действительно должен быть признан не достигающим цели. Потому что, раз в стране правительство чувствует себя настолько сильным, чтобы не сообразоваться, когда ему не кажется нужным, с вотумом большинства, оно спокойно будет продолжать править без утвержденного бюджета. Если же отказ в бюджете способен произвести впечатление и вынудить правительство к уступкам, - это значит, что народное представительство настолько сильно, что правительство не сможет сопротивляться и установлению парламентаризма, т. е. такого порядка, когда отказ в бюджете излишен. В странах, где народное представительство особенно слабо, в закон даже вводится прямая оговорка, что не утверждение бюджета вовремя - дает правительству право исполнить еще раз последний утвержденный бюджет (Россия, Япония). Словом, все сводится опять-таки к соотношению общественных сил в стране. Этот аргумент представляется до такой степени решающим, что совершенно отпадает необходимость долго распространяться о невозможности без бюджетного состояния и о том, что прекращение исполнения бюджета поведет ко всякого рода бедствиям для страны. И бюджетная практика, которая постепенно отказывается от этого оружия (в Англии палата прибегала к нему в последний раз в 1784 г., в Пруссии - в 1865 г., во Франции - в 1877 г., в Дании - в 1878 г., это последний случай), является лучшим доказательством, что не утверждение бюджета - плохой способ борьбы с произволом правительства. Это, конечно, не значит, что даже в дуалистических государствах невозможно на почве обсуждения бюджета более или менее серьезное давление на правительство. Практика показывает, что принцип do ut des находит здесь очень большое применение. Отказ в утверждении части бюджета - такое средство, конституционность которого не может быть никоим образом взята под сомнение; в ответ на него неудобно прибегать к нарушению конституции, как это всегда делалось в случаях отказа в утверждении всего бюджета. Следовательно, при сколько-нибудь выдержанной и твердой политике со стороны палаты, соглашение становится почти необходимостью. При самом неблагоприятном для парламента соотношении общественных сил в стране, такое вынужденное бюджетными делами соглашение очень обычно. И как бы сильно ни было правительство, оно не может устранить этого крайне неудобного для него факта, ибо он вытекает из самого существа государственного значения бюджета. Особняком стоит вопрос об отношении к проекту бюджета оппозиции, когда она обречена играть в парламенте безответственную роль. В ее руках отказ в утверждении бюджета является одним из способов произвести манифестацию против правительства, необходимую ей по политическим соображениям. Практических результатов ее вотум отказа иметь не будет, принципиальное же значение его может быть огромно. Поэтому и теоретически нельзя относиться с безусловным отрицанием к отказу в утверждении бюджета оппозицией.

См.: Jellinek, "Gesetz und Verordnung" (1887); его же, "Budgetrecht", в "Handwörterb. der Staatswissenschaften"; R. Stourm, "Бюджет" (русский перевод 1907); G. Jèse, "Traité de science des finances" (1910).

А. Дживелегов.