Бюрократия

Бюрократия, чиновничество (от французского слова la bure — сукно, которым покрывали столы, les bureaux; потом bureau стало обозначать личный состав правительственного присутственного места).

Термин употребляется для обозначения особого административного строя, который характеризуется своей полной оторванностью от жизни и деспотическим навязыванием обществу принципов управления, чуждых его действительным интересам. Не всякий административный строй, в котором играет ту или иную роль чиновничество, может быть поэтому назван бюрократическим. До известной степени чиновничество — неизбежная принадлежность всякого административного строя. С бюрократизмом мы имеем дело лишь тогда, когда административные принципы, осуществляемые правительством при посредстве послушной чиновничьей армии, проводятся помимо воли и участия народа. Это бывает при зарождающемся и еще более при вполне окрепшем абсолютизме, а также в мнимо конституционных государствах. Наиболее типичным бюрократическим государством является полицейская монархия. В правовом государстве бюрократизм фигурирует в более или менее смягченном виде и тем безвреднее, чем чище тип правового государства. Ибо в правовом государстве действуют в той или иной мере условия, мешающие чиновничеству и административным органам вообще осуществлять принципы, отличные от диктуемых интересами народа или им противоположные. Эти условия — во-первых, ответственность должностных лиц перед органами народных интересов: перед парламентом и независимым судом, и, во-вторых, деятельное участие общественных элементов, облеченных доверием местных групп и организаций, в различных моментах осуществления общественной власти (местное самоуправление). Первое условие ограничивает размах бюрократической власти, второе — самые кадры бюрократии. Лучше всего осуществлены эти условия в Англии.

До зарождения абсолютных тенденций в европейских монархиях появление бюрократии, как обособленной группы, в Европе было совершенно невозможно. Должно было появиться раньше сознание противоположности между интересами общества и верховной власти, чтобы почувствовалась необходимость послушной армии людей, работающих для защиты интересов, противных интересам общества. Не было возможно появление бюрократии до абсолютизма и по другой причине. Бюрократия, широко раскинувшаяся сеть чиновников, проникающая все отрасли управления, содержится на жалование, выплачиваемое из государственной казны. Следовательно, до тех пор, пока не было урегулировано взимание налогов, поступающих в казну, не на что было и содержать широкую систему чиновничества. Вот почему в эпоху господства натурального хозяйства, при феодальном строе, когда доходами государства были более или менее скудные натуральные подати с королевских доменов, чиновничества, как особого класса, быть не могло. Должности при верховной власти носили либо феодальный, либо придворный характер, то есть или совсем не оплачивались, или оплачивались натурой (кормление) и неправильными подачками. Но уже при первых серьезных признаках разложения феодального строя и появления менового и денежного хозяйства, мы встречаем в двух разных концах Европы попытки ввести бюрократическую организацию в управлении государством. Это — попытки Фридриха II Гогенштауфена в Сицилии и Филиппа II Августа во Франции. Попытки эти были продиктованы одним общим стремлением: освободить власть государя от традиционной опеки феодальных элементов. Фридрих заимствовал методы нового управления у арабского и византийского абсолютизма и попробовал создать чиновничество совершенно искусственно. Попытка его рушилась под ударами феодальной реакции (водворение Анжуйской династии). Во Франции, наоборот, бюрократизм с этих пор не выходил из административного обихода и укреплялся все больше и больше. Дело в том, что Филипп II Август и его преемники нашли в борьбе с феодализмом прочную опору — города; опираясь на них, они постепенно избавились от опеки феодальных баронов. И те государственные функции, которые исполняли раньше бароны в качестве почетных носителей, стали мало-помалу исполняться должностными лицами не в силу вассальных отношений, а по договору. Первоначально новыми носителями государственных должностей были те же бароны, ибо других чиновников негде было искать. Просто придворная должность превращалась в государственную. Все эти чашники (buticularius), постельничьи (camerarius), конюшие (connétable), заведующие конскими заводами (marechal) начали мало-помалу получать государственные функции в центре. На местах тоже явились чиновники, превращенные из феодальных должностных лиц: в сельских округах — бальи, в городах — прево. При Людовике IX и Филиппе IV эта система получила дальнейшее развитие. Создание постоянной подати (taillе) при Карле VII дало ей финансовую основу, и Людовик XI окончательно сформировал французскую бюрократию. Классическим временем французского бюрократизма была эпоха старого порядка, когда прекратился созыв генеральных штатов, и все больше и больше стала крепнуть централизация (появление интендантов и проч.). Революция бережно сохранила бюрократическую систему и, несколько упорядочив ее (отделение суда от администрации, правильно действующие министерства, департаментское устройство), передала следующим эпохам. Усиленная Наполеоном I, бюрократия пережила реставрацию, буржуазную монархию, вторую республику, вторую империю и является едва ли не наиболее типичным признаком теперешнего республиканского строя Франции.

Живучей бюрократию делает то, что она — общественная группа, наиболее легко приспособляющаяся ко всякого рода новым порядкам. Она на той стороне, за которой больше силы. Она не принесет никаких жертв, чтобы спасти тот погибающий строй, который кормил ее до известного момента; наоборот, она первая изменит ему и оставит его на произвол судьбы. Это очень легко объясняется тем, что бюрократия — группа внесословная и внеклассовая. Государственные деятели, насаждавшие в стране бюрократию: Людовик XI, Ришелье, Людовик XIV, Петр I, Фридрих II Прусский и проч., с особенным удовольствием открывали ряды чиновничества разночинцам. Они правильно полагали, что, чем меньше у людей групповых связей и соединенных с общественным положением традиций, тем более послушными и усердными орудиями они будут для проведения «государственных» или, точнее говоря, правительственно-династических целей. Здесь лежит причина и более общего факта: что власть легче всего попадает в руки бюрократии в такие исторические моменты, когда в борьбе общественных классов ни один не получает решительного преобладания. Временем наиболее крупных успехов бюрократии повсюду в Западной Европе, за исключением, конечно, Англии, был XVIII век, то есть то время, когда исключительному господству землевладельческих групп пришел конец и когда на сцену выступило все более и более крепнувшее третье сословие (см. буржуазия). Наиболее типичная для этого времени государственная форма — просвещенный абсолютизм, — которая является компромиссом между политическими требованиями феодальных классов и новыми запросами буржуазии, была типично-бюрократической формой. Так было в Пруссии, в Австрии, в Неаполе, в Испании, в Португалии, даже в Дании и Швеции. Кроме России, где просвещенные формы абсолютизма при Екатерине II были чисто внешними, подражательными, и не отвечали соотношению социальных сил. Поэтому в России бюрократия входит в силу несколько позднее. Созданная Петром I по западному образцу, она при его ближайших преемниках, до Екатерины II включительно, не находила простора для развития: землевладельческое дворянство было всесильно, и государственная власть по необходимости приспособлялась только к его требованиям. Когда Павлу удалось нанести дворянскому всемогуществу первые удары, наступила для бюрократии пора, более благоприятная. При Александре I и Николае I она организуется, при Александре II проводит реформы — настоящие реформы просвещенного абсолютизма, ибо в них, как столетием раньше на Западе, звучит все тот же девиз: все для народа, ничего посредством народа. А так как с 60-х годов и до настоящего времени борьба между общественными группами продолжается, то бюрократия чувствует себя превосходно, несмотря ни на что. Она отлично сумела приспособить к своим задачам и интересам ту конституционную видимость, которая создалась у нас после подавления революции, и едва ли питает какой-нибудь страх перед настоящим конституционализмом.

Бюрократия инстинктивно понимает, что чем энергичнее классовая борьба в государстве, тем шире для нее путь к власти. И тот принцип, который блестел над колыбелью европейского абсолютизма — divide et impera, — теперь красуется на знамени бюрократии. Бюрократия эгоистична и потому беспринципна. Государственная беспринципность везде и всегда является наиболее типичной особенностью бюрократии. Так, в 1848-1849 годах феодальная знать в Пруссии отчаянно боролась за реставрацию чистого абсолютизма, в воскрешении которого она была заинтересована, бюрократия же, в лице Мантейфеля, до известной степени содействовала провалу этого плана, потому что призрачный конституционализм представлялся ей более выгодным, чем абсолютизм. Бюрократия не боится ни демократических учреждений, ни республиканской формы. Франция — тому свидетель: «peuple des fonctionnaires, peuple des laquais» (народ чиновников, народ лакеев), — как сокрушенно негодовал Поль Луи Курье.

В новейшее время в правовых государствах бюрократия приобрела одну новую черту. Она сделалась в большей или меньшей степени партийной. Даже во Франции, где издавна существует принцип «les ministéres passent, les bureaux restent» («министерства сменяются, а канцелярии остаются»), смена министерства влечет довольно существенные перемены в составе бюрократической массы. Наиболее классической страной партийной бюрократии являются Соединенные Штаты, где существует так называемая spoil system, «система военной добычи»: появление на президентском посту лица другой, чем прежде, партии влечет обыкновенно за собой полное обновление чиновничьего состава и замещение всех правительственных должностей ставленниками победившей партии. В государствах, где конституционный порядок или не существует вовсе или существует лишь по форме, для бюрократии нет причин делиться на партии. Она в союзе с господствующими элементами, тесном и непрерывном. Именно здесь, вполне обеспеченная от случайностей, не угрожаемая никакими переменами, бюрократия развертывает в полной мере все свои особенности. Главная забота ее в этих условиях — обеспечить всем своим членам свободу от контроля независимых органов общественного мнения — парламента и общих судов, особенно суда присяжных. Поэтому ответственность министров является уделом только развитого типа конституционных государств. Там, где конституция была результатом решительной победы народных сил, введена и ответственность министров, существует и парламентаризм. Там, где победа была неполная и силы старого порядка сохранили некоторые из своих важнейших позиций, парламентская ответственность министров не признается. То же и с ответственностью должностных лиц вообще. Половинчатая конституционная система возводит в принцип то положение, что привлечь к ответственности чиновника можно только с разрешения его начальства. Классическим примером применения этого принципа является статья 75 французской конституции VIII (1799) года, то есть конституции консульства. Эта статья пережила все конституции XIX века и была отменена лишь третьей республикой (19 сентября 1870 года). В конституционных государствах дуалистического типа (Пруссия, Австрия, Россия) принцип несудимости должностных лиц без санкции их начальства, если и не провозглашается открыто, то соблюдается очень тщательно (см. ответственность должностных лиц). Исключения допускаются обыкновенно только для мелких сошек; это — жертва, которую бюрократия приносит общественному мнению и идее справедливости. Защищенная этим принципом, бюрократия чувствует себя сплоченной и организованной группой и только за собой признает способность и умение управлять государством. Между тем история и повседневная административная практика свидетельствуют, что худшего способа управления государством, чем бюрократический, не существует и едва ли может существовать. И это по многим причинам. Прежде всего, у бюрократов подготовка чисто рутинная, у них нет той единственно важной подготовки, которая дается непосредственным соприкосновением с жизнью. В настоящее время сделалось обычным требовать от чиновников высшего образовательного ценза, главным образом юридического, так как при сложности современного административного механизма чиновник без университетского образования оказался бы несостоятельным с первых же шагов. Но и высшее образование, особенно то формальное высшее образование, которое дается в немецких университетах и в их копиях — русских, не снабжает будущих чиновников необходимым для них знанием жизни; в лучшем случае оно дает — наиболее способным — методы овладения материалом. Затем, полное отсутствие самостоятельности, скоро приобретающаяся привычка действовать согласно с «видами» высшего начальства, необходимость скрывать взгляды и убеждения, раз они с этими «видами» расходятся, очень скоро отнимают даже у наиболее порядочного элемента всякое увлечение работой и делают их послушными исполнителями предписаний свыше. С другой стороны, беспринципность деятельности лишает бюрократов идейных целей и делает доминирующим импульсом работы карьеризм, стремление добраться до чинов, лучше оплачиваемых, и обеспечить старость крупной пенсией. У менее порядочных элементов эти же особенности бюрократического существования развивают взяточничество и другие служебные преступления. Нужна большая общая культурность в стране, чтобы при развитом бюрократическом порядке продажность чиновников не стала общественной язвой. Из мнимо-конституционных стран только одна Германия до известной степени сумела выработать бюрократию, пользующуюся репутацией неподкупности. Все эти особенности бюрократии, как общественной группы, приводят к тому, что даже в конституционных по форме государствах, каковы Германия, Австрия, чиновничество более или менее самовластно распоряжается судьбами страны. Оно не считается с волей представительных учреждений, ибо у последних нет в руках действительного оружия против бюрократии, и благодаря широко раскинутой системе централизации имеет возможность из центра управлять в желательном направлении местными административными механизмами. И если при сложившемся в настоящее время административном укладе абсолютизм, как принципиальное отрицание народного представительства, самоуправления, независимого суда и свободного общественного мнения, по необходимости превращается в бюрократическую олигархию, то и мнимо-конституционные монархии обнаруживают неудержимую тенденцию сделаться тем же. Достаточно вспомнить о том влиянии, каким пользуются в государстве германский канцлер с подчиненными ему инстанциями и кабинеты прусский или русский. Борьба с бюрократией требует для полной своей успешности не только демократических учреждений в центре, но в такой же мере широкого местного самоуправления, при котором функции власти на местах изымаются из рук правительственных чиновников и передаются выборным и независимым общественным органам. Об этом достаточно красноречиво говорит пример Англии, единственной страны, совершенно не тронутой бюрократическим завоеванием. Попытки заставить бюрократию отказаться от своего влиятельного положения атакой в центре не приводят ни к чему, ибо, как показывает история, бюрократия всегда умеет приспособиться к новым условиям путем более или менее незначительных уступок.

Ср. Ольшевский, «Бюрократия» (1906); Otto Meyer, «Deutsches Verwaltungsrecht» (1895); С. П. Покровский, «Министерская власть в России» (1906).

А. Дживелегов.