Чехословакия VII. Государственное устройство Чехословакии

Чехословакия VII. Государственное устройство Чехословакии. 1. Акты, прокламировавшие образовать государства. Днем возникновения Чехословацкой республики считается, согласно чехословацкому законодательству, 28-ое октября 1918 г. (празднуется ежегодно, как государственный праздник) — день, когда Чехословацкий национальный комитет захватил в свои руки власть в Праге и издал первый закон «об установлении самостоятельного чехословацкого государства». Но, с одной стороны, существование чехословацкого государства было предварительно признано союзниками (Антантой) еще до 28 октября 1918 г., а с другой стороны, еще долгое время после этого дня не вся территория нынешней Чехословакии находилась в руках пражского правительства.

Сначала Антанта признала воюющей стороной чехословацкие заграничные армии, собранные из военнопленных и эмигрантов, находившихся в странах союзных держав (Россия — 5 мая 1917 г., Франция — 19 декабря 1917 г., Италия — 21 апреля 1918 г.). Позже союзные державы признали Чехословацкий национальный совет, образовавшийся под руководством Масарика в мае 1916 г. в Париже, «высшим органом, представляющим интересы всего чехословацкого народа, и основой будущего чехословацкого правительства» (Франция признала 29 июня 1918 г., Великобритания — 9 августа, Северо-Американские Соединенные Штаты — 2 сентября, Италия — 3 сентября, Япония — 9 сентября 1918 г.). Наконец, Франция (15 октября 1918 г.) и Италия (21 октября 1918 г.) официально признали временное чехословацкое правительство (Масарик — Бенеш — Штефаник), образовавшееся в Париже 26 сентября 1918 г. и тотчас же заключившее несколько международных конвенций (например, с Францией 28 сентября 1918 г.). Собственно говоря, чехословацкое правительство косвенно было признано также и Австро-Венгрией перед самым концом ее существования, когда она 27 сентября 1918 г. в ответе на ноту Северо-Американских Соединенных Штатов от 18 сентября 1918 г. безоговорочно признала права чохословаков, чем и дала толчок к выступлению национального комитета 28 октября 1918 г. в Праге.

Окончательное признание Чехословакии союзными державами состоялось 10 сентября 1919 г. в Сен-Жермен-ан-Ле заключением договора между пятью великими державами (С.-А. Соединенными Штатами, Британской империей, Францией, Италией и Японией) и Чехословакией (т. е. одновременно с мирным договором Антанты с Австрией). В этом договоре подтверждается признание Чехословакии самостоятельным государством, но на новое государство налагается ряд обязательств, касающихся национальных меньшинств (почему договор и был назван «миноритетным договором»), а также касающихся положения Подкарпатской Руси (Прикарпатии). Чехословакия обязывалась предоставить всем гражданам, без различия языка, расы и религии, одинаковые политические и гражданские права, соответствующую возможность получать образование на родном языке, как и соответствующую долю сумм, ассигнованных на воспитание, церковь и социальное обеспечение; далее, в случае объявления чехословацкого языка государственным языком, Чехословакия обязывалась предоставить своим гражданам, говорящим на ином языке, соответствующую возможность пользоваться родным языком в сношениях с судебными и другими учреждениями. Положение «южно-карпатских русинов» регулируется «миноритетным договором» следующим образом: на территории, ими населенной, будет основан самостоятельный сейм, которому будет принадлежать законодательная власть в вопросах, касающихся языка, обучения, религии, местного самоуправления и в других вопросах, которые будут установлены чехословацким законодательством; губернатор этой области будет назначаться чехословацким президентом и носить ответственность перед прикарпатским сеймом; кроме того, область имеет соответствующее число представителей в законодательных органах республики. Чиновники должны по возможности набираться из местного населения. Упомянутые обязательства об охране национальных меньшинств Прикарпатии категорически объявлены в договоре международными обязательствами, за соблюдение которых ручается Лига Наций — они могут быть изменены только с согласия большинства в Совете Лиги Наций, каждый член которого имеет право указать на совершившееся или готовящееся нарушение их. Разногласия, возникшие по этому вопросу между Чехословакией и каким-либо членом Совета, носят международный характер и подлежат решению постоянного международного трибунала.

Побежденные державы признали «полную независимость Чехословакии, включая автономную область русинов на юг от Карпат»: Германия — в Версальском мирном договоре (28 июня 1919 г.), Австрия — в Сен-Жерменском (10 сентября 1919 г.), Венгрия — в Трианонском (4 июня 1920 г.). В этих договорах Чехословакия фигурирует уже как самостоятельная договаривающаяся сторона, существование которой уже не является вопросом; позже, при переговорах о репарациях, репарационная комиссия в Париже пришла к решению, что Чехословакия находилась в состоянии войны с Германией только с 28 октября 1918 г. Вышеуказанные мирные договоры установили границы Чехословакии с Германией, Австрией и Венгрией (Германия должна была уступить Чехословакии Глучинский район, а Австрия — Вальчицкий и Виторасский районы). Границы между государствами, образованными за счет распада бывшей Австро-Венгрии (в том числе и границы Чехословакии с Польшей и Румынией), были установлены договором в Севре, заключенным 10 августа 1920 г. между 5 великими державами, с одной стороны, и Польшей, Румынией, Югославией и Чехословакией — с другой. Еще до этого (28 июня 1920 г.) конференция послов великих держав разделила между Чехословакией и Польшей спорные Твшинский, Оравский и Спишский районы.

Кроме перечисленных международных актов, признающих независимость Чехословакии, определяющих ее границы и налагающих на нее ряд обязательств в отношении внутренней политики, имеются еще некоторые государственные национально-революционные акты, в которых руководство чехословацкого национально-революционного движения принимает на себя ряд обязательств, касающихся характера будущего чехословацкого государства и взаимоотношений между чехами и национальными меньшинствами, населяющими Чехословакию.

Сюда относится, прежде всего, «Провозглашение независимости чехословацкого народа» (известное под названием «Вашингтонская декларация»), изданное временным Чехословакии правительством 18 октября 1918 г. в Париже и Вашингтоне. В этом акте временное правительство, ссылаясь на декларацию «Генерального сейма чешских областей» от 6 января 1918 г. в Праге, объявлявшей о воле чешского народа стать государственно самостоятельным, как на доказательство гармонии, существующей между этим правительством и революционным движением внутри страны, — отвергает все попытки федерализовать Австро-Венгрию, считая их неискренними. Акт этот отстаивает историческое (в отношении исторических областей) и естественное (в отношении Словакии) право чехословаков на самостоятельность, провозглашает свержение Габсбургов и присоединяется к идеалам современной демократии. Главные принципы чехословацкой конституции изложены в этой декларации следующим образом:

«Чехословацкое государство будет республикой. Стремясь к прогрессу, оно обеспечит полную свободу совести, вероисповедания и науки, литературы и искусства, слова, печати, собраний и петиций. Церковь будет отделена от государства. Наша демократия будет опираться на всеобщее и тайное голосование. Женщины будут уравнены в правах с мужчинами в политическом, социальном и культурном отношениях. Права национальных меньшинств будут охраняться пропорциональным представительством; национальные меньшинства будут пользоваться равными правами. Правление будет иметь парламентарную форму и будет контролироваться широким правом законодателей инициативы и референдума. Постоянная армия будет заменена милицией. Чехословацкий народ проведет глубокие социальные и экономические реформы; помещичьи земли будут выкуплены и заселены местным населением; дворянские привилегии будут отменены. Наш народ примет на себя часть довоенного государственного долга Австро-Венгрии; военные долги мы оставим тем, кто их сделал. В своей иностранной политике чехословацкий народ понесет свою долю ответственности за реорганизацию восточной Европы. Чехословакия полностью принимает демократический и социальный принцип и соглашается с доктриной, что договоры всякого рода должны заключаться открыто и честно, без тайной дипломатии.

Наша конституция позаботится о введении действенной, разумной и справедливой администрации, которая устранит все особые привилегии и воспрепятствует классовому законодательству».

О положении словаков в самостоятельном чехословацком государстве велись вначале 1918 г. переговоры между Масариком и американскими словаками, окончившиеся соглашением в Питтсбурге (30 мая 1918 г.). По этому соглашению, Словакия должна была иметь собственное управление, свой областной сейм и собственный суд; словацкий язык объявлялся официальным — в школах, в учреждениях и в общественной жизни. Детали должны регулироваться переговорами между чехами и словаками. Местные словаки высказали свою точку зрения только во время переворота в заявлении Словацкого национального совета (образовавшегося в середине октября 1918 г.), принятом 30 октября 1918 г. на заседании в Турчанском св. Мартине. В этой т. н. «Мартинской декларации» Словацкий национальный совет присоединился к принципам Вильсона о самоопределении наций и к его ноте от 18 октября 1918 г. и объявил словацкий народ частью единого, в отношении языка, культуры и политики чехословацкого народа. Именно эта неясная декларация, самый текст которой позже оспаривался, послужила основанием для включения Словакии в Чехословакию.

Прикарпатия была присоединена к Чехословакии в результате переговоров, которые велись во второй половине октября 1918 г. между Масариком и американскими эмигрантами из Прикарпатии в лице Жатковича. На основе этих переговоров, русинский национальный совет в Скрантоне (Пенсильвания — С.-А. Соединенные Штаты) постановил, что «подкарпатские русины» присоединяются к Чехословакии как государство с широкими автономными правами на федеративных началах, с условием, что в состав Прикарпатии войдут и венгерские области с большинством русинского населения. Голосование, проведенное между русинскими эмигрантами в Америке, дало следующие результаты: 67% голосов — за Чехословакию, 28% — за Украину, 1% — за Россию, 1% — за Венгрию, 1% — за восточную Галицию, 2% — за полную самостоятельность. В самой же Прикарпатии образовались после распада Австро-Венгрии 3 национальных совета с разной ориентацией: чехословацкой — в Прешове, венгерской — в Ужгороде и украинской — в Хусте; 8 мая 1919 г. все эти национальные советы объединились, и на заседании этого единого национального совета в Ужгороде удалось провести решение о присоединении Прикарпатии к Чехословакии при условии, что Прикарпатия будет независимым государством в рамках Чехословакии и что об этом будет заключен формальный договор.

Вопрос об отношении к немцам совсем не подвергся государственно-юридическому регулированию. Немецкая Австрия, образовавшаяся после распада Австро-Венгрии из альпийских немецких областей, претендовала на всю ту часть исторических областей, которая была населена немцами; законом 22 ноября 1918 г. она разделила эту территорию (населенную немцами) на две провинции: «Немецкую Богемию» (Deutsch-Böhmen, север и северо-запад Чехии) с главным городом Либерец (по-немецки — Рейхенберг) и «Судетскую Землю» (Sudetenland — северная Моравия и западная Силезия) с главным городом Опава (по-немецки — Троппау). Немецкие районы южной Чехии и южной Моравии, как и немецкие островки, например города Йглава, Брно, Зноймо и др., должны были стать частью немецко-австрийских провинций — Верхней и Нижней Австрии. Промышленный район Моравской Остравы должен был, согласно этому закону, образовать нейтральную полосу под общим управлением Чехословакии, немецкой Австрии и Польши. Еще до этого (29 и 30 октября 1918 г.) были созданы областные сеймы и областные правительства немецкой Богемии и Судетской Земли. Но пражское правительство не вступило ни в какие переговоры с немецкой Австрией относительно этих районов, считая их по «историческому праву» принадлежащими к чехословацкому государству и даже отказалось вести переговоры с прямыми представителями этих районов (4 ноября 1918 г.), постепенно оккупировало их войсками, так что вышеупомянутые сеймы и правительства были вынуждены удалиться за границу. Лишь в Сен-Жерменском договоре Австрия отказалась от всяких претензий на эти немецкие районы, соответственным образом изменила свою конституцию, а затем формально распустила и областные правительства, фактически уже не существовавшие.

Для иллюстрации кратко остановимся сейчас на том, как эти акты были проведены в жизнь позднейшим чехословацким законодательством. Обязательными, в юридическом значении этого слова, чехословацкое законодательство считает из всех приведенных актов только первый закон Национального комитета (28 октября 1918 г.) и мирные договоры. Официальная теория полагает, что Питтсбургское соглашение и Мартинская декларация оказались потерявшими значение после того, как словаки приняли участие в «революционном» национальном собрании и в разработке и утверждении конституции. Равным образом соглашение с подкарпатскими русинами считается потерявшим значение, вследствие постановлений «миноритетного договора» и чехословацкой конституции, в которую эти постановления были включены. Из дальнейшего будет видно, как выполнялись находящиеся под «международной охраной» обязательства этого договора в отношении Прикарпатии. Что касается остального содержания «миноритетного договора», то и оно почти целиком включено в чехословацкую конституцию. Но конкретное содержание этих постановлений определяет, однако, ряд законов о способе их проведения и административная практика и делает это таким образом, что говорить о равноправии меньшинств не приходится. Наконец, Вашингтонская декларация считается лишь «морально обязательной», и чехословацкое законодательство спокойно нарушает ее не только путем обходного применения и истолкования законов, но и прямо формально (например отделение церкви от государства не было осуществлено, милиция не была введена, военные долги платились, австрийский бюрократический аппарат управления не только не был демократизирован, но был даже усилен, и т. д.).

2. Государственное устройство до принятия окончательной конституции. В промежутке между 28 октября 1918 г. и созывом первого выборного парламента 26 мая 1920 г. система государственного устройства в Чехословакии была, собственно говоря, системой национальной диктатуры. В органах законодательной и исполнительной власти и, особенно в разработке основ конституции принимали в то время главное участие только чехи и словаки (причем влияние чехов было, конечно, преобладающим); остальные нации (главным образом, немцы) были тогда, просто устранены от всякого участия в строительстве государства. Диктатура находилась в руках не выборного органа, составленного из представителей политических партий по назначению их исполнительных комитетов. Таким органом являлся сначала Национальный комитет, а позже, после издания временной конституции (13 ноября 1918 г.) — т. н. революционное национальное собрание.

Чехословацкий национальный комитет был образован еще во время войны  (13-го июля 1917 г.) как объединенный орган чешских политических партий для общего руководства чешской политикой. Он состоял из 30 членов — представителей отдельных партий (по назначению их исполнительных комитетов) пропорционально числу голосов, полученных этими партиями при последних австрийских парламентских выборах (в 1911 г.). В момент образования чехословацкой республики были в комитет кооптированы некоторые представители словацких политических партий. Национальный комитет захватил власть 28 октября и издал первый чехословацкий закон, объявляющий комитет единственным органом, выражающим единодушную волю народа. Согласно этому закону, были оставлены в силе все старые австро-венгерские предписания, все прежние австро-венгерские учреждения обязывались подчиняться комитету, а определение формы государственного устройства Чехословакии было предоставлено «Национальному собранию в согласии с Национальным советом в Париже» (После возвращения Масарика в Прагу — 21 декабря 1918 г. — парижское чехословацкое правительство фактически слилось с правительством, избранным на основе временной конституции). До издания временной конституции вся законодательная и исполнительная власть находилась в руках Национального комитета, опиравшегося при этом на местные национальные комитеты, созданные во время распада Австро-Венгрии в чешских областях по тому же принципу, как и центральный национальный комитет, т. е. путем назначения представителей от местных исполнительных комитетов чешских политических партий. По мере того как чехословацкие войска занимали области, населенные национальными меньшинствами, там образовывались административные комиссии, составленные в большинстве случаев из местных чехов или лиц, присланных из центра.

Этот ранний период был ликвидирован временной конституцией, изданной Национальным комитетом 13 ноября 1918 г. Согласно этой конституции, число членов Национального комитета было увеличено до 256, а позже (11 марта 1919 г.) до 270, причем они по-прежнему назначались исполнительными комитетами партии, пропорционально числу голосов, полученному при выборах 1911 г. Этот орган, которому принадлежала законодательная власть, назывался «Национальным собранием». Во главе государства стоял выборный президент, имеющий ограниченное право veto по отношению к решениям Национального собрания. Исполнительная власть передавалась правительству, состоявшему из 17 членов, избираемых Национальным собранием и перед ним ответственных. На первом своем заседании (14 ноября 1918 г.) Национальное собрание провозгласило свержение Габсбургов, одновременно объявило Чехословакию республикой и избрало председателя парижского временного чехословацкого правительства, профессор Масарика, президентом республики. Одновременно были ликвидированы местные национальные комитеты, которые кое-где присваивали себе верховную власть или же обнаруживали слишком революционные тенденции. Этим самым была восстановлена в неограниченной мере власть окружных начальников. С момента образования Национального собрания до выборов первого парламента государственное развитие Чехословакии имело видимую парламентскую форму, но по существу оно проходило как национальная диктатура и т. н. «революционное» или «учредительное» национальное собрание не было выборным органом. Этот же невыборный орган разработал и издал важнейшие государственно-организационные законы (конституцию, избирательный закон, закон об армии, меры финансовые и валютные) и провел ряд необходимейших мер, продиктованных боязнью буржуазии перед угрозой социальной революции (8-часовой рабочий день, пособия безработным, улучшение социального страхования, аграрная реформа, заводские комитеты и участие в прибылях горной промышленности и т. д.). Деятельность этого органа прекратилась только тогда, когда собралось Национальное собрание, избранное на основе им созданной конституции.

3. Чехословацкая конституция. Если считать конституцией совокупность правовых норм, конституирующих государство (конституция в материальном смысле), то чехословацкой конституцией является ряд разных законов, в первую очередь «конституционная хартия» 1920 г. Однако, из этого ряда законов только некоторые носят формальное название «конституционных», т. е. таких, для принятия или изменения которых требуются, в отличие от «обыкновенных» законов, некоторые особые условия. Этой конституцией в формальном смысле являются следующие законы: конституционная хартия и некоторые пункты вводного закона (закон №121 ¹), от 29 февраля 1920 г.), закон о языках (№ 122, от 29. II. 1920 г.), закон о представительстве сибирских легионеров в палате депутатов (№ 234, от 9. IV. 1920 г.), закон, дополняющий и изменяющий действующее постановление о получении и лишении гражданства и права приписки к общине в ЧСР (№ 236, от 9. IV. 1920 г.), закон об охране личной свободы, о неприкосновенности жилища и частной переписки (№ 293, от 9. IV. 1920 г.), закон о подписании законов и постановлений (№ 294, от 9. IV. 1920 г.) и, наконец, закон о предоставлении чехословацкого гражданства определенным категориям лиц (№ 152, от 1. IV. 1926 г.). Эти «конституционные» законы могут быть дополнены или изменены на основании опять-таки «конституционных» законов. Конституционный закон считается действительным, если он принят в обеих палатах Национального собрания большинством голосов (3/5 числа членов каждой палаты). Народное голосование (референдум) в проекте конституционного закона не допускается. Вопрос о том, не идет ли какой-либо «обыкновенный» закон (или закон, принятый прикарпатским сеймом) в разрез с каким-либо «конституционным» законом, должен разрешаться специальным конституционным судом, состоящим из 7 членов (2 делегируются наивысшим административным судом, 2 — наивысшим судом и 3 — в их числе председатель — назначаются президентом республики). Подробно состав и функции конституционного суда определяются специальным («обыкновенным») законом (от 9. III. 1920 г.) . Состав конституционного суда устанавливается сроком на 10 лет. Конституционный суд решает вопрос о действительности «обыкновенных» законов не по собственной инициативе, а по предложению наивысшего суда, наивысшего административного суда, избирательного суда, палаты депутатов, сената и сейма Прикарпатской Руси. Подобное предложение может быть внесено не позже 3 лет со времени опубликования соответствующего закона.

¹⁾ Номер означает статью  собрания законов и постановлений чехословацкого государства.

Ниже приводим краткое содержание чехословацкой конституции, причем мы, конечно, не ограничиваемся «конституционными» законами в формальном смысле, а включаем и другие («обыкновенные») законы, развивающие более подробно основы конституционных законов.

Конституционная хартия, принятая 29 февраля 1920 г., была провозглашена и вошла в силу 6 марта 1920 г. Вводный закон состоит из 10 статей, а сама конституционная хартия состоит из 134 статей и разбита на 6 разделов. Вступительная часть, по американскому образцу, состоит из заявления, что чехословацкий народ хочет вступить в семью наций как образованный, миролюбивый, демократический и прогрессивный член.

Согласно конституционной хартии, чехословацкое государство является демократической республикой. «Народ является единственным источником власти в чехословацкой республике», гласит первый параграф конституционной хартии. Территория Чехословакии составляет единое и неделимое целое, неотъемлемой частью которого является автономная Прикарпатская Русь.¹⁾

1) Профессор Вейр в «Системе чехословацкого государственного права», в разрез с утверждением конституции, высказывает взгляд, что, в связи с особым положением Прикарпатской Руси, Чехословакия является союзным государством.

В этом месте (§ 3) конституция цитирует «миноритетный договор», почти полностью приводя из него постановления, касающиеся «территории южно-карпатских русинов» (уже указанные выше). Но в течение всех 10 лет существования Чехословакии эти постановления чехословацкой конституции, находящиеся под «международной охраной», оставались только на бумаге, ибо чехословацкое правительство даже ни одного шага не сделало для проведения в жизнь автономии Прикарпатии. До сих пор нет закона, определяющего границы Прикарпатии со Словакией (хотя фактически ряд округов с украинским большинством был присоединен к Словакии). Вместо торжественно обещанной автономии было введено «временное» управление, даже не путем закона, а путем простого протокольного решения совета министров от 7 ноября 1919 г. (не опубликованного даже в своде законов), которым введен т. н. «генеральный статут» Подкарпатской Руси. Этот статут впоследствии был дополнен правительственным распоряжением (на этот раз опубликованным) от 26 апреля 1920 г. (в первоначальном тексте «статута» было обещано, что выборы в прикарпатский сейм будут проведены не позже, чем через 90 дней после выборов в чехословацкое Национальное собрание). Согласно генеральному статуту, во главе Прикарпатии стоит «временный губернатор», назначаемый президентом республики до созыва прикарпатского сейма. Его заместителем является вице-губернатор. Совещательным органом при губернаторе является губернский совет, который в непубличных заседаниях рассматривает вопросы, предлагаемые ему правительством, губернатором или вице-губернатором. Совещательный орган составлен следующим образом: председателем и товарищ председателем являются губернатор и вице-губернатор, 4 члена назначаются центральным чехословацким правительством, 10 членов избираются старостами общин (за каждого члена должно быть подано больше голосов всех старост); кроме того, в этом совете имеют право голоса и 3 чиновника, назначаемые вице-губернатором. Чехословацкое правительство имеет право в любое время распустить совет, постановления которого, впрочем, не являются для правительства обязательными, или исключить отдельных его членов, не исполняющих своих обязанностей. Центральным органом управления Прикарпатией является т. н. «гражданское управление», и заведующие отдельными ведомствами этого управления находятся на положении, напоминающем положение министров. Их прямым начальником является вице-губернатор, находящийся, таким образом, на положении премьера, а положение губернатора подобно положению президента — полная аналогия с управлением Чехословакии, с той только разницей, что все эти «автономные» органы (губернатор, вице-губернатор и гражданское управление) полностью подчинены чехословацкому правительству. В последнее время была сделана новая попытка заменить обещанную конституцию новой организацией управления, согласно закону 1927 г. о реформе управления, о чем будет речь впереди.

В сущности, не существует закона, устанавливающего официальное название государства — «Чехословакия». В конституционной хартии оно называется «Чехословацкая республика»; в собрании законов — «Чехословацкое государство»; в мирных договорах — «Чехословакия» («La Tchéco- Slovaquie»). Столицей государства является Прага. Национальные цвета — белый, красный и синий.

Чехословацкая конституционная хартия приняла обычное для буржуазных государств деление государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Конституционная хартия построена в соответствии с этим делением и приспособляет к нему свою систематику: после общего, первого раздела, следуют разделы 2-ой — законодательная власть, 3-ий — правительственная и исполнительная власть, 4-ый — судебная власть. По образцу других республиканских конституций прибавлен 5-ый раздел о правах, свободах и обязанностях граждан. И, наконец, специфическими чехословацкими условиями и международными обязательствами («миноритетный договор») объясняется наличие последнего, 6-го раздела — об охране национальных, религиозных и расовых меньшинств.

Законодательная власть для всей Чехословакии принадлежит Национальному собранию, за двумя исключениями: 1) в компетенцию сейма Прикарпатской Руси входит издание законов, касающихся вопросов воспитания, религии, языка, местного самоуправления и других вопросов, решение которых, может быть передано на его обсуждение общегосударственным чехословацким законодательством (как указано выше, этот сейм до сих пор не существует); 2) в том случае, когда Национальное собрание отклоняет правительственный проект «обыкновенного» закона (это исключение не касается конституционных законов), правительство может по своему усмотрению передать на решение народным голосованием (референдумом) вопроса о превращении этого проекта в закон.  (Следовательно, референдум может иметь место в очень ограниченных случаях. Согласно конституции, проведение референдума должно было бы определяться специальным законом, но до сих пор такого закона нет, и в Чехословакии не было еще ни одного случая референдума).

Национальное собрание состоит из двух палат: палаты депутатов (300 членов, выбираются на 6 лет) и сената (150 членов, выбираются на 8 лет). Выборы в обе палаты производятся всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием по очень последовательно проведенному принципу пропорциональности. Избирательным правом пользуются в Чехословакии граждане обоего пола. Активное избирательное право имеют лица не моложе 21 года — при выборах в палату депутатов, и не моложе 26 лет — при выборах в сенат; пассивным избирательным правом пользуются лица не моложе 30 лет — при выборах в палату депутатов, и не моложе 45 лет — при выборах в сенат. Подробная разработка избирательного права содержится в двух избирательных уставах, представляющих собой «обыкновенные», т. е. не формально конституционные законы (закон № 123 от 29. II. 1920 г. — для палаты, № 124 от 29. II 1920 г. — для сената, а к ним новеллы № 205, 206 от 15 октября 1925 г.), затем в законе о постоянных избирательных списках. Для получения активного избирательного права требуется трехмесячное проживание в какой-либо общине Чехословакии; для получения пассивного избирательного права требуется, кроме этого, трехлетнее гражданство в Чехословакии — при выборах в палату депутатов, и 10 летнее гражданство в Чехословакии — при выборах в сенат. Выборы (как в Национальное собрание, так и во все другие выборные учреждения) производятся на основании избирательных списков (закон № 663 от 19.ХІ. 1919 г. и XI 44 от 23 1. 1920 г.). Внесение в избирательные списки является необходимым формальным условием для фактического использования избирательного права. Не вносятся в списки и, следовательно, лишаются избирательного права: а) лица, ограниченные в правах, b) лица, обанкротившиеся, с) лица, осужденные уголовным судом за такое преступление, которое влечет за собой лишение избирательного права в общины, т. е. лица, осужденные на основании закона № 131 от 15/ХІ 1867 г. за преступления, кроме политических: за кражу, растраты, за оказание сопротивления властям при опечатывании имущества, за нарушение закона об охране свободы выборов и собраний, за ростовщичество и спекуляцию, если данный проступок совершен из низких и нечестных побуждений и если лишение избирательного права вынесено судом; восстановление в избирательных правах происходит через 3 года после отбытия наказания — при преступлениях, а при правонарушениях — через год после отбытия наказания; d) лица, осужденные к принудительным работам. Солдаты и жандармы были лишены избирательного права по закону № 56 от 8/ІV 1927 г., причем активного и пассивного избирательного права лишены жандармские чины и кадровые офицеры и ротмистры, находящиеся на действительной службе; только активного избирательного права лишены лица, призванные на временные военные упражнения и призванные в войска по мобилизации, в случае войны. Участие в выборах является для лиц, не лишенных избирательного права, обязательным; лицо,   уклонившееся от участия в выборах без уважительных на то причин, предусмотренных законом, подлежит административным взысканиям.

Как уже упомянуто выше, выборы производятся на основании избирательных списков, одинаково действительных для всякого рода выборов (в общинные, окружные и областные органы управления и в палаты). Избирательные списки составляются для каждой общины отдельно и ведутся специальными местными избирательными комиссиями, в составе старосты общины, как председателя, и 4-8 членов. Комиссия назначается сроком на 3 года местными государственными властями с таким расчетом, чтобы в ней были по возможности представлены все политические партии, имеющие организации в данной общине. Два раза в течение года (15 июня и 15 декабря) выборные списки в течение 14 дней выставляются в публичном месте, и каждый гражданин имеет к ним свободный доступ. В течение двух недель можно подать жалобу на неправильность в списках, которая рассматривается специальной комиссией, организованной при органе государственной власти в округе; комиссия эта (называется рекламационной) состоит из начальника округа, в качестве председателя, и 8—12 членов, назначаемых по тому же принципу, как и члены местных избирательных комиссий. Решение комиссии может быть обжаловано в избирательный суд. Всякого рода выборы производятся всегда на основаниях тех избирательных списков, которые в последний раз обнародованы.

Выборы назначаются министром внутренних дел и оповещаются особым объявлением с указанием дня выборов, но этот день должен обязательно приходиться на воскресенье. В 16-ти дневный срок со дня объявления выборов политические партии должны подать свои кандидатские списки в избирательную комиссию данного выборного округа. Список кандидатов должен быть подписан, по крайней мере, 100 избирателями. В каждом избирательном округе, которых имеется всего 22 — при выборах в палату депутатов и 13 — при выборах   в сенат, подается особый список кандидатов. Списки кандидатов, проверенные сначала окружной, а потом центральной избирательной комиссией, печатаются правительственными органами и передаются избирателям в форме избирательных листков. Расходы несут наполовину государство и соответствующая политическая партия.

Сами выборы проводятся под руководством районных избирательных комиссий. Вычеркивать или менять что-либо на кандидатском листке запрещается (система неподвижных кандидатских списков). Окончательные результаты выборов определяются троекратным подсчетом голосов. При первом подсчете делится (в каждом выборном округе) общее число действительных голосов на число мандатов, и полученный избирательный коэффициент служит мерилом для определения числа мандатов каждой партии (система Гагенбаха). Число голосов, поданных за партию, делится на избирательный коэффициент. Кандидаты считаются избранными в том же порядке, в каком они помещены на списках. Второй и третий подсчет производятся уже в рамках всего государства. При втором подсчете избирательный коэффициент получается от деления суммы остатков голосов, полученных всеми партиями,, на число еще не распределенных мандатов, затем каждая партия получает столько мандатов, сколько раз коэффициент заключается в ее остатке (при условии, что при первом счете она получила хотя бы один мандат). Для этого второго подсчета партии должны подать новые списки из лиц, не избранных при первом подсчете. Если и после второго подсчета еще не все мандаты распределены, производится третий подсчет, при котором голоса всех партий, не получивших ни одного мандата в каком-либо избирательном округе, разделяются между партиями, принимавшими участие во втором подсчете, причем это деление производится по двум группам: а) партии, в списках, которых большинство кандидатов принадлежит к одной или нескольким национальным меньшинствам; в) остальные партии. Это постановление, принятое только в 1925 г., явно благоприятствует крупным партиям за счет мелких. Чехословацкие избирательные уставы не предусматривают дополнительных выборов: если во время функционального периода между выборами в палату или сенат освобождается место депутата или сенатора, то оно замещается следующим по порядку неизбранным кандидатом по списку соответствующей партии.

Результаты выборов (как в Национальное собрание, так и в общинные, окружные и областные самоуправления) контролируются специальным избирательным судом (закон № 125 от 29/ІІ 1920 г. и новеллы № 145 от 30/V 1924 г.). Избирательный суд состоит из председателя, которым всегда является председатель наивысшего административного суда, и 12 членов, избираемых палатой депутатов (на все время ее полномочий) из представителей партий по принципу пропорциональности. Избирательный суд имеет следующие функции: 1) разбирает жалобы отдельных граждан относительно решений рекламационной комиссии; 2) ex-officio проверяет правильность выборов; 3) разбирает жалобы партий и кандидатов на неправильность выборов; 4) решает вопросы о лишении мандата на основании заявлений председателя соответствующей палаты или жалобы политической партии; 5) по предложению председателя соответствующей палаты выносит решение в случае нарушений предписаний закона о недопустимости совмещения со званием депутата определенных должностей или занятий.

Важнейшей функцией избирательного суда в политическом отношении является лишение мандата, если данное лицо за низкий и бесчестный проступок исключается из партии, по списку которой оно было избрано. Такие случаи уже имели место несколько раз, когда некоторые члены партий пошли против политики своих партий, были из них исключены и вслед за этим лишены мандатов. Впервые эта мера была применена в 1923 г, к 4-м депутатам, членам национал-социалистической партии (тогда — правительственной), которые отказались голосовать за закон об охране республики, направленный, главным образом, против коммунистов.

Согласно конституции, депутаты парламента пользуются иммунитетом, т. е. не могут быть преследуемы за свое голосование или за произнесенные в парламенте речи, затем не могут быть арестованы или переданы суду, полицейским или дисциплинарным преследованиям без разрешения соответствующей палаты; если депутаты захвачены на месте преступления и арестованы, палата должна позже утвердить арест. Иммунитет не распространяется только на деятельность депутата в качестве ответственного редактора печатного органа. Чехословацкий парламент славится тем, что на практике весьма часто выдает оппозиционных депутатов суду (в числе других были в 1927 г. выданы суду — а позже и осуждены — 4 депутата-коммуниста за бурную обструкцию при введении аграрных пошлин). В чехословацкой конституции специально оговорено недопущение императивных мандатов: члены Национального собрания не имеют права принимать наказов от кого бы то ни было. В явном противоречии с духом (если не с буквой) этого постановления избирательный суд систематически лишает мандатов тех депутатов, которые нарушили дисциплину своей парламентской фракции (вышеприведенный пример). Депутаты Национального собрания не имеют права ходатайствовать перед общественными учреждениями за частные интересы частных лиц (это постановление, однако, постоянно нарушается). Закон 18 июня 1924 г. перечисляет занятия и функции, носители которых не могут быть избираемы (сюда относится, например, участие в руководстве или управлении предприятиями, приносящими прибыль и стоящими в определенном отношении к государству); эта т. н. «несовместимость» подлежит компетенции особых комиссий при соответствующей палате или избирательного суда.

Национальное собрание собирается ежегодно в двух очередных сессиях (весенней и осенней), созываемых президентом республики. Президент республики обязан созвать палату, если этого требует больше половины депутатов данной палаты, а если со времени последней очередной сессии прошло больше 4-х месяцев, — то для созыва палаты достаточно требование только 2/5 числа депутатов. Президент республики назначает закрытие и отсрочку сессий палаты и может распустить палату, если до окончания его (президента) правомочий осталось больше 6 месяцев. Новые выборы должны состояться в течение первых 60 дней после роспуска. Решение каждой палаты действительно, если присутствовало не менее 1/3 всех депутатов; предложение считается принятым, если за него голосовало ½  присутствующих депутатов.

Законопроект может быть внесен в парламент правительством или отдельным депутатом (в последнем случае проект должен быть подписан 20 членами палаты депутатов или 10 сенаторами). Каждый проект обсуждается предварительно в соответствующей комиссии палаты (причем проекты отдельных лиц еще до этого проходят через инициативную комиссию) и только после того, в сопровождении доклада комиссии палаты, поступает на обсуждение палаты, где подвергается двойному чтению и голосованию (первый раз по отдельным пунктам, а второй — в целом). Проект приобретает силу закона только после принятия его обеими палатами; в случае разногласия между палатами, достаточно утверждения проекта палатой депутатов, но только в том случае, если за него голосовало больше половины всего состава палаты; если после этого ¾  состава членов сената снова отклоняет законопроект, тогда для ее принятия необходимо, чтоб за него голосовало в палате депутатов 8/5 всего состава палаты депутатов.

Закон, принятый Национальным собранием, публикуется за подписями президента республики, председателя совет министров и соответствующего министра. В силу предоставленного ему суспенсивного вето, президент республики имеет право в течение месяца вернуть Национальному собранию закон для пересмотра. Но если обе палаты, каждая большинством голосов своего состава, настаивают на его принятии, то закон публикует и входит в силу без согласия президента республики. Если же в этом случае возвращения закона для пересмотра существует разногласие между палатами, то достаточно чтобы 3/5 состава палаты депутатов настаивало на законе, и он входит в силу. Формальным условием действительности закона является его соответствующее опубликование в собрании законов и распоряжений чехословацкого государства (законы от 13 марта 1919 г. и 20 декабря 1921 г.). Подлинным текстом закона является всегда текст, опубликованный на чешском или на словацком языках; кроме того, выходит еще официальный перевод собрания законов на немецком, польском и венгерском языках и будет издаваться еще на языке, который будет установлен сеймом Прикарпатской Руси (законы, изданные этим сеймом, должны выйти особым собранием). Если в самом законе не указано других сроков, то он вступает в силу через тридцать дней после опубликования.

В определенных случаях законодательную функцию может выполнять «Постоянный комитет»  Национального собрания (§ 54 конституции), состоящий из 24 членов, избираемых палатами на 1 год (палата депутатов делегирует 16 депутатов, а сенат — 8 сенаторов, все партии пропорционально представлены в «постоянном комитете»). Комитет этот проводит необходимые мероприятия, требующие в иных случаях закона, действуя во время роспуска, отсрочки или окончания сессий одной или обеих палат и в промежутке между окончанием полномочий действующей палаты и открытием вновь избранной палаты. Постоянный комитет имеет ту же компетенцию, что и Национальное собрание, за исключением того, что он не имеет права выбирать президента республики и его заместителя, менять «конституционные» законы и компетенцию властей, налагать на население новые финансовые обязательства постоянного характера и давать свое согласие на объявление войны. Его распоряжения, публикуемые за подписью президента республики и членов правительства в собрании законов, имеют временно силу закона, но должны быть впоследствии утверждены Национальным собранием в течение первых двух месяцев после его созыва; в противном случае они теряют свою силу.

Исполнительной властью являются, согласно конституции, президент республики, правительство и ведомства, составляющие аппарат государственного управления. Президент республики избирается сроком на 7 лет Национальным собранием на совместном заседании обеих палат при обязательном присутствии свыше половины всего состава обеих палат. Избранным считается кандидат, собравший не меньше 3/5 голосов всех присутствующих. Если эти условия не достигаются после двукратного голосования, происходит относительная баллотировка между двумя кандидатами, получившими наибольшее число голосов. Президентом может стать каждый гражданин не моложе 35 лет, имеющий активное избирательное право в палату депутатов. Больше двух раз подряд никто не может быть избран президентом республики (это ограничение не распространяется на первого президента — Масарика). В том случае, когда президент более шести месяцев болен или не может заниматься, правительство может постановить, чтоб Национальное собрание подобным же способом избрало заместителя президента (подробный порядок избрания президента изложен в «обыкновенном» законе 9 марта 1920 г.). Президент республики не несет политической ответственности за исполнение своей функции. Он может быть предан суду только за государственную измену, если жалоба исходит от палаты депутатов, причем судит его сенат. За его выступления отвечает правительство, соответствующий член которого обязан скрепить своей подписью каждый правительственный акт президента. В число функций президента республики входит следующее: он представляет государство в сношениях с за границей, заключает и ратифицирует международные договоры (согласие Национального собрания требуется для торговых договоров, договоров, обременяющих государство или граждан, в частности для военных договоров и договоров, изменяющих государственные границы; последние принимаются в форме «конституционного» закона); далее, президент принимает и утверждает иностранных послов; вводит военное положение; объявляет войны (с предварительного согласия Национального собрания) и вносит на утверждение Национального собрания заключенные мирные договоры; созывает, откладывает или распускает парламент; имеет право суспенсивного «вето» по отношению к законам (о чем упомянуто уже выше); обращается к Национальному собранию со своими посланиями; назначает и увольняет с поста министров; назначает судей и чиновников; занимает пост главнокомандующего; имеет право объявлять амнистию или аболицию.

Правительство (назначаемое и увольняемое президентом республики) конструировано как коллегия в совет министров с премьер-министром в качестве председателя. Обязательному решению на заседании совета министров подлежат в особенности: правительственные проекты, вносимые в Национальное собрание, правительственные распоряжения, вопросы политического характера и назначение низших судей и чиновников. Всякое распоряжение правительства должно быть обосновано определенным законом и должно оставаться в его рамках. Судьи имеют право выносить суждения о действительности распоряжений правительства. Распоряжения могут исходить только от имени всего правительства в целом, но не от отдельных министров. Для действительности решений совета министров требуется присутствие на заседании председателя или его заместителя и свыше половины членов кабинета. Правительство в целом, как и отдельные министры, несет политическую ответственность только перед палатой депутатов, которая может им выразить недоверие простым большинством, но при наличии кворума из абсолютного большинства состава палаты. В случае, когда палата депутатов выразит недоверие правительству по собственной инициативе или отвергнув требование правительства о доверии, то правительство обязано подать президенту республики заявление об отставке кабинета. Члены обеих палат имеют право контролировать деятельность исполнительной власти путем запроса и интерпелляций. Каждая интерпелляция должна быть подписана не менее, чем 20 депутатами для палаты или не менее, чем 10 сенаторами для сената, а запрашиваемый министр обязан в течение двух месяцев ответить на нее либо прямо отказаться от ответа. За нарушение законов при исполнении своих обязанностей председатель и члены совета министров подлежат судебной ответственности: судит их сенат, если жалоба исходит от палаты депутатов (причем жалоба действительна, если на заседании присутствовало не менее 2/3 членов, а за жалобу голосовало не менее 2/3 присутствующих). Министерства являются центральными и высшими учреждениями своего ведомства. Они организованы на началах личной ответственности: за всю их официальную деятельность отвечает глава — министр. Кроме канцелярии премьер-министра, в настоящее время существуют следующие министерства: внутренних дел, иностранных дел, национальной обороны, финансов, народного образования, юстиции, торговли, земледелия, общественных работ, железных дорог, почты, социального обеспечения, здравоохранения и временные министерства — снабжения и унификации законодательства. Кроме того, на положении центральных учреждений находятся земельный институт, проводящий аграрную реформу, и государственный статистический институт (оба прямо подчинены премьер-министру) и, наконец, высший институт государственно-финансового контроля, не зависящий, согласно закону 1918 г., от министерств, а ответственный только перед Национальным собранием и контролирующий все стороны государственного хозяйства, особенно бюджета, о чем ежегодно подает отчет Национальному собранию.

Судопроизводство во всех инстанциях, согласно принципу разделения власти, провозглашено конституцией отделенным от управления. Все же некоторые правонарушения наказываются административным порядком нотацией или финансовыми учреждениями. Судопроизводство находится в ведении государственных судов, организация, компетенция и процессуальные нормы которых устанавливаются законом. Суды делятся на гражданские и уголовные; кроме того, существуют еще для лиц, находящихся на военной службе, военно-уголовные суды, правомочия которых могут быть распространены (во время войны) и на других граждан. В случаях, перечисленных в «обыкновенном» законе «о чрезвычайных мерах» от 14 апреля 1920 г., т. е. «во время войны или когда в стране развиваются события, особо угрожающие единству государства, его республиканскому строю, конституции, общественному спокойствию и порядку», могут быть по уголовным делам введены на ограниченное время исключительные суды, а суд присяжных может быть временно отменен. По сравнению с другими государственными чиновниками, судьи находятся на особом положении: согласно конституции, они в своих судебных решениях ни от кого не зависят. Они назначаются на постоянные места, и их перевод без их согласия на другое место, перевод на пенсию или их смещение может быть произведен только при введении новой организации судов или в результате дисциплинарного взыскания. При разборе определенного дела (юридического) судьи имеют право проверить соответствует ли законам то или иное правительственное распоряжение, а в отношении законов они имеют право только выяснять, были ли они надлежащим образом опубликованы. Центральными судами в Чехословакии являются: 1) Наивысший суд в Брно (по гражданским и уголовным делам), 2) Наивысший административный суд в Праге (суд этот, согласно дословному выражению конституции, «обеспечивает гражданам судебную защиту от административных учреждений», т. е. в него поступают жалобы на решения или действия  какого-либо административного ведомства, в нем разбираются обжалования по административным изысканиям, жалобы о нарушении политических прав граждан, конфликты между разными административными учреждениями об их компетенции); 3) Государственный суд в Брно (основанный согласно закону об охране республики от 1923 г.); ею ведению подлежат некоторые особенно тяжкие государственные преступления, как заговор на безопасность республики, государственная измена, выдача государственной тайны, покушение на жизнь президента, министров и других государственных деятелей и т. д.). Об избирательном и конституционных судах было сказано выше.

Подданство в Чехословакии единое. Иностранец не может быть одновременно подданным Чехословакии. Детали о подданстве в Чехословакии изложены в конституционном законе от 9 апреля 1920 г., в котором, на основе мирных договоров, регулируются весьма запутанные в вопросе о подданстве отношения, возникшие в Чехословакии после распада австро-венгерской монархии, причем постановления мирных договоров были этим законом таким образом истолкованы, что тысячи граждан, главным образом в Словакии и Прикарпатии, оказались без какого-нибудь определенного подданства. Поэтому пришлось издать новый конституционный закон о подданстве жителей Словакии и Прикарпатии (1 июля 1926 г.), который, однако, и на этот раз не разрешил всесторонне этого затруднения, так что тысячи жителей Словакии и Прикарпатии и по сие время еще в этом вопросе обречены на произвол административных властей. В принципе до сих пор действуют старые правила о подданстве: в исторических областях — гражданский кодекс 1811 г., а в Словакии и Прикарпатии — закон 1879 г., согласно которым подданство приобретается прямым принятием в подданство, рождением (к законным детям переходит подданство отца), выходом замуж (жена следует за мужем), а в Словакии и Прикарпатии еще натурализацией, т. е. продолжительным проживанием с соблюдением известных условий (уплата налогов и т. д.). Принадлежность к определенной общине называется приписным правом: каждый подданный обязательно должен быть приписан к какой-нибудь общине на территории Чехословакии (ряд старых австрийских и венгерских законов). Приписное право является основанием для права постоянного проживания в соответствующей общине и для получения помощи бедным.

Иностранцы в принципе находятся на одинаковом положении с гражданами, пользуются в принципе той же охраной. В частности это относится к гражданскому праву при условии взаимности со стороны соответствующей страны. Иностранцы лишены известных прав и функций, принадлежащих исключительно гражданам: например, не пользуются избирательным правом в Национальное собрание, земские, областные, окружные и общинные самоуправления; не могут занимать общественных и государственных должностей; не могут быть нотариусами и адвокатами; и некоторые другие занятия им недоступны. С другой стороны, на иностранцев не распространяется обязательная военная служба.

По образцу других демократических конституций, чехословацкая содержит обычный для этих конституций так называемый «каталог свобод» в разделе, озаглавленном: «Права, свободы и обязанности граждан». Прежде всего, декларируется равенство: все жители (не только граждане) Чехословакии пользуются на территории Чехословакии полной и неограниченной охраной жизни и личной свободы, независимо от происхождения, гражданства, языка, расы или вероисповедания. Уклонения допустимы только в случаях, оговоренных международным правом. Родовые, половые и профессиональные привилегии не признаются. Еще до издания конституции, сейчас же после образования чехословацкой республики были отменены дворянство, ордена и титулы (закон 10 декабря 1918 г.). Были оставлены лишь академические титулы и титулы, обозначающие чин или профессию: однако, закон 10 апреля 1920 г. снова вводит ордена (в виде «белого льва», пока только для иностранцев, но подготовляется уже введение орденов и для чехословацких граждан). Равноправие женщин проведено только в отношении политических прав, в частности избирательного права. В гражданском законодательстве, в частности — в брачном и семейном законодательствах, сохранилось прежнее, подчиненное положение женщины. Что касается равноправия национальных меньшинств, то последний раздел конституционной хартии, как уже было выше указано, подробно развивает этот принцип на основании мирных договоров. Но специальный закон обеспечивает, вопреки принципу равенства, провозглашенному конституцией, привилегированное положение чехословацкому языку. О неприкосновенности личности, жилища и частной переписки конституционная хартия упоминает лишь, когда объявляет, что они могут быть ограничены только на основании закона. Этим законом является «конституционный» закон (от 9 апреля 1920 г.) об охране неприкосновенности личности, жилища и частной переписки, согласно которому никто не может быть арестован, заключен в тюрьму или выслан из пределов республики, кроме случаев, предусмотренных законом (т. е., кроме случаев, перечисленных в ряде «обыкновенных» законов, например, в уголовно-процессуальном кодексе; обыски, обычно на основании судебного распоряжения, допускаются только в случаях, оговоренных законом; частную корреспонденцию можно вскрывать только на основании распоряжения судьи. Нарушение неприкосновенности личности или жилища со стороны государственных чиновников наказуемо. Имущественная свобода обеспечена провозглашением в конституции права каждого гражданина в любом месте Чехословакии приобретать недвижимость и любым занятием зарабатывать средства к существованию. «Частная собственность может быть ограничена только законом. Отчуждение имущества допускается только на основании закона и за вознаграждение, если законом не предусмотрено или не будет предусмотрено, что вознаграждение не должно быть выдано». Налоговые обложения всякого рода допускаются только на основании закона.

Научные исследования и опубликование их результатов,  как и искусство, свободны пока они не нарушают уголовных законов. Обучение в государственных и общественных школах должно быть так поставлено, «чтобы оно не противоречило результатам научных исследований». Частное обучение подлежит государственному надзору. Проявление убеждений свободно «в рамках закона». Свобода печати, союзов и собраний провозглашена конституцией. Предварительная цензура «в принципе» не допускается. Последующая цензура, однако, существует, и пресса, вообще, подчинена действию старого австрийского закона от 1862 г. Союзы, как и собрания, регулируются старым австрийским законом 1867 г., а в Словакии и Прикарпатии — даже старыми правительственными распоряжениями, действовавшими в Венгрии; союз может быть распущен, если он нарушил уголовный закон или общественное спокойствие и порядок. «При исключительных обстоятельствах» (война, внутренняя опасность) правительство может (на основании «обыкновенного» закона от 14 апреля 1920 г.) временно отменить свободу личности, жилищ, печати, союзов и собраний, как и тайну частной переписки, при чем для этого достаточно правительственное распоряжение, подписанное президентом республики и долженствующее получить дополнительное утверждение Национального собрания или «Постоянного комитета». Свобода вероисповедания объявлена конституцией в том смысле, что никто не может быть принужден — прямо или косвенно — к участию в каком-либо религиозном акте. Все жители Чехословакии имеют право публично и в частной обстановке исповедовать любую религию и выполнять ее предписания, если только последние не находятся в противоречии с требованиями нравственности и общественного порядка. По закону 23 апреля 1925 г., дети, причисляются к вероисповедованию родителей, но последние имеют право определять вероисповедание своих детей до 16-летнего возраста по своему усмотрению (или причислить их к разряду неверующих). От 16 лет каждый гражданин сам определяет свое вероисповедание или отказывается от всякого вероисповедания. Но в остальном, что касается отношения государства к церкви, в Чехословакии, по существу, осталось старое австрийское положение, в частности до сих пор церковь не отделена от государства, и оно продолжает содержать церкви, влияет на ее внутренние дела и сохранило в своих школах необязательное обучение закону божьему. Надо заметить, что даже представители официальной чехословацкой юридической науки не питают никаких иллюзий относительно вышеуказанного «каталога свобод» «в пределах закона».

4. Административное управление Чехословакии. Чехословакия унаследовала от Австро-Венгрии две совершенно различные системы организации административною управления. В исторических областях, принадлежавших раньше Австрии, господствовал административный дуализм (т. н. «двойная административная линия»): с одной стороны, управление находилось в руках государственных учреждений, бюрократически организованных, а с другой — в руках автономных корпораций (общин, округов, областей) с выборным представительством (общинные и окружные самоуправления, областные сеймы), причем государственные органы имели решительный перевес над автономными. В Словакии и в Прикарпатии, принадлежавших бывшей Венгрии, управление находилось в принципе в руках автономных корпораций (комитатов, т. е. округов, и городских муниципалитетов), а именно в лице чиновников, избираемых на собраниях сословий: лишь в исключительных случаях были введены в некоторых специальных областях государственные управления (например, в горком деле). В самоуправлении, как в Австрии, так и в Венгрии, принимали участие исключительно привилегированные слои населения (в Венгрии преимущественно дворянство, а в Австрии — цензовая буржуазия).

Разница в обеих системах возникла вследствие различного исторического развития. В средние века общественное управление, как в чешском, так и в венгерском государствах, было основано на принципе сословного самоуправления. Из стародавнего дворцового или жупного устройства в XIII в. развилось в Чехии весьма совершенное краевое и городское устройство, которое стало специфической организацией средневекового государственного чешского права и которое впоследствии привилось и в Моравии. Наибольший расцвет краевого и городского самоуправления, в котором принимали участие 3 привилегированных сословия (владетельное дворянство, рыцарское и городское), откосится к периоду между XV и XVII вв. Но Габсбурги, воссевшие на чешский трон в 1526 г., всячески старались включить чешское государство в единое австрийское государство. Однако, этим стремлениям открылся свободный путь только после победы Габсбургов над войском чешских сословий при Белой Горе у Праги в 1620 г. Стремясь сломить могущество дворянства, Габсбурги систематически ограничивали краевое самоуправление; во второй половине XVIII в., в эпоху «просвещенного абсолютизма», краевое устройство стало чисто централизованным государственным организмом, в котором краевые начальники фигурировали уже не как предводители дворянства своего края, а как государственные чиновники. После незавершенной буржуазной революции 1848 г. краевое устройство исчезло, и позднейшие попытки вернуть его к жизни не увенчались успехом. (Незадолго до мировой войны и во время самой войны подобные попытки делались со стороны немецкой буржуазии, желавшей противопоставить претензиям чехов на свое государство разделение Чехии по национальному принципу на отдельные края). Из непрерывной борьбы между централистическими тенденциями (представленными немецкой либеральной буржуазией) и федералистическими (славяне и дворянство), потрясавшей Австрию с 1848 г. до самого ее конца, именно и создалась как компромисс упомянутая система «двух линий», т. е. одновременное существование двух административных систем: государственные учреждения, — с одной стороны, и автономные органы — с другой. В противоположность этому в Венгрии дворянству, несмотря на все централистические тенденции Габсбургов, удалось отстоять прежнюю систему управления. Средневековый тип венгерского управления до 1848 г. сохранился в своих существенных чертах и после этого года, приспособившись лишь к новый условиям.

Ясно, что в новом чехословацком государстве реформа общественно-административного управления была более чем необходима. Необходимо было, прежде всего, устранить огромную разницу между западной и восточной частями государства, затем необходимо было устранить ряд исторических пережитков, упростить и удешевить аппарат управления. Реформа эта, согласно обещаниям,  данным при образовании чехословацкой республики (вашингтонская декларация)  должна была привести к «демократизации» общественного управления, чехословацкая конституция (1920) намечает программу этой реформы следующим образом: «В низшие государственные административные учреждения должны быть по возможности введены представители народа. Защита прав и интересов граждан в административных учреждениях должна быть действительно обеспечена (административное судопроизводство)». Первым шагом в этом направлении была реформа избирательного права в общинные самоуправления, закон 7 февраля 1919 г. вводит всеобщее, равное, прямое и тайное голосование, пропорциональное представительство и неподвижные списки кандидатов — совершенно почти аналогично избирательному праву в Национальном собрании, введенному позже (см. выше). Одновременно (т. е. законом от того же 7. II. 1919 г.) были проведены необходимейшие исправления в областных законах, регулирующих устройство общин и сплошь перешедших се времен 60-х годов. Но уже в 1921 г. самоуправлению общин был нанесен удар введением закона, который в вопросе о распоряжении средствами общин давал решающие правомочия финансовым комиссиям, состоящим только наполовину из лиц, избираемых общинами самоуправления. Следующей крупной реформой был закон 29 февраля 1920 г. об организации жупных и окружных учреждений в Чехословакии (сокращенно называемый «жупный закон»), которым имелось ввиду провести демократизацию и упрощение управления. Жупный закон отменял старое историческое деление на области и вводил деление Чехословакии на 21 почти равных по размерам административных единиц» названных в память о старейшем административном делении Чехии — «жупами». (На одну жупу должно было приходиться в среднем 5 000 кв. км и ½  миллиона жителей — следовательно, она представляла собой единицу, подобную французским департамента или прусским «Regierungsbezirke»). Этот правильный в основе своей замысел, а именно: создать приблизительно равные и по своим размерам технически наиболее выгодные административные единицы, — был извращен тем, что при определении границ жуп «революционное Национальное собрание»  (бывшее, о чем не следует забывать, собранием представителей одной только господствующей нации) пользовалось так называемой «национальной геометрией» и выкраивало жупы таким образом, чтобы националные меньшинства были по возможности включены в жупы с чешским или словацким большинством. Несмотря на это, нельзя было избегнуть того, чтобы 2 жупы оказались почти исключительно немецкими: Карловарская (по-немецки Карлсбадская) и Чешсколипская. Жупы должны были делиться на округа, причем в основу этого деления было положено прежнее деление на политические округа.

Участие граждан в управлении должно было быть достигнуто объединением в одной системе государственного управления и самоуправления: в жупах и округах должны были функционировать государственные управления, организованные бюрократически, как раньше в исторических областях, но наряду с ними должны были функционировать органы, избираемые гражданами (жупные думы и комитеты, окружные комитеты); далее, граждане вместе с чиновниками должны были принимать участие в административных судах (жупные и окружные сенаты). Избирательное право в эти выборные учреждения было тогда подобно выборам в Национальное собрание, всеобщим  равным, прямым и тайным, с пропорциональным представительством и неподвижными спискам кандидатов. Но уже тогда появилась тенденция извратить характер этих учреждений: в 35-членных жупных думах было пять чиновников, а в 8-членных жупных и окружных комитетах — 2 с правом решающего голоса: кроме того, в Словакии временно (до 1940 г.) треть членов органов самоуправления не должна была избираться, а должна была назначаться правительством. Фактически жупный закон провел объединение государственного управления с самоуправлением и устранение «двух административных линий» таким образом, что самоуправление было только видимостью, а в действительности существовала власть бюрократически организованного государственного управления. В отличие от бывших областных сеймов новые органы ни в какой мере не имел и законодательных функций; в их компетенцию входило только управление разными благотворительными учреждениями, разрешение некоторых вопросов, связанных с хозяйством и управлением их округа, издание инструкций к законам и правительственным распоряжениям и, наконец, совещательная деятельность при органах государственного управления. Все эти организации (думы и комитеты) даже не имели права выбирать из своей среды председателя: председателем являлся по своей функции чиновник, который в данный момент был начальником соответствующего органа государственного управления (жупного или окружного) и который назначался министерством внутренних дел и непосредственно ему подчинялся жупан или окружной начальник). Чиновники эти (должны были иметь по отношению к жупным думам или окружным комитетам огромную власть: например, жупан имел право приостановить любое решение жупной думы и передать дело на рассмотрение министерству внутренних дел; подобное же право имел окружной начальник в отношении решений окружного комитета, причем в этом случае дело препровождалось на окончательное разрешение жупана. Жупан и окружной начальник имели право смещать избранных членов учреждения, председателем которых они являлись, если таковые  «не выполняли своих обязанностей». Решение вопросов финансового и хозяйственного характера находилось собственно в руках чиновников: все решения о местных обложениях всякого рода, об отчуждении имущества, о займах подлежали утверждению министерства внутренних дел, не говоря уже том, что сами решения не могли быть приняты без согласия соответствующей финансовой комиссии — жупной или окружной. При этом надо принять во внимание, что только ½  членов финансовых комиссий избиралась соответствующим органом самоуправления, а остальные назначались министерством внутренних дел. Кроме того, большинство членов финансовых комиссий, не могли быть одновременно и членами жупной думы или окружного комитета.

Так как даже и в этой ограниченной форме «самоуправление граждан» показалось опасным для политического развития Чехословакии, этот принятый уже закон не был проведен в жизнь. Лишь в Словакии, где вследствие фактической отмены бывшего венгерского самоуправления состояние общественного управление оказалось непригодным, 1 января 1923 г. правительство ввело жупное устройство, так сказать «на пробу», имея здесь гарантии в виде 1/3 им назначаемых членов жупных дум. Кроме того, в Словакии одновременно с жупным устройством  не была осуществлена основная его часть, именно: административное судопроизводство с участием граждан (что было обещано конституцией).

Таким образом, реформа местного самоуправления в Чехословакии к концу 10-ти летнего существования республики привела к тому, что вместо обещанных унификации и упрощения управления существовали в Чехословакии, собственно говоря, три разные системы управления: старая, австрийская — в исторических областях; новая, чехословацкая — в Словакии; и старая, венгерская — в Прикарпатии. Кроме того, правительство в качестве временного устройства заменило областное и окружное самоуправление в исторических областях административными комиссиями, назначаемыми правительством. Этой путанице положил конец только закон от 14 июля 1927 г., который является коренной переработкой жупного закона. Только теперь в этом новом виде, в котором переработанный закон несет название «Закона об организации политического управления» — реформа осуществлена: в Словакии и Прикарпатии — 1 июля 1928 г., а в исторических областях — 1 декабря 1928 г. 2 декабря 1928 г. было произведены во всей Чехословакии (на основании этого закона) первые выборы в новые областные и окружные органы управления.

Изменения, произведенные новым законом, ведут, в общем и целом к тому, что в органах, «объединяющих» государственное управление с самоуправлением, элемент народного представительства еще более подчинен «бюрократическому элементу», чем в жупном законе (к тому же надо принять во внимание, что другим особым законом, изданным также в 1927 г., ограничивается свобода действия автономных корпораций в финансовых вопросах, подчиняя их в этом отношении всецело министерству финансов). В числе прочих изменений новый закон еще более расширяет права начальников, назначаемых правительством. Избирательное право также ухудшено: согласно жупному закону, в Словакии одна треть членов органов самоуправления назначалась правительством (причем эта мера считалась временной), между тем как по новому закону эта мера была утверждена как постоянная и распространена на всю Чехословакии; возрастной ценз для активного избирательного права был повышен с 21 до 24 лет, превысив таким образом возрастной ценз при выборах в палату депутатов; кроме того, срок проживания в данной местности повышен; лишение солдат и жандармов избирательного права, о котором упоминалось выше, относится, конечно, также и к этим выборам. Кроме указанных изменений, которые, безусловно, усилили и обострили тенденции, имевшиеся уже в первоначальном законе, было произведено еще одно чрезвычайно важное изменение, а именно: новый закон опять возвращается к старым, исторически изжитым формам административного деления на области. Отныне Чехословакии, согласно новому закону, делится на 4 административные единицы — области: Чехию, Мораво-Силезию, объединенных в одну область, Словакию и Прикарпатию. Далее, эти области делятся па округа, которых имеется в Чехии 103, в Мораво-Силезии 45, в Словакии 77, в Прикарпатии 12, в целом для Чехословакии — 237.

При каждой области имеется областная дума, а при каждом округе — окружная дума. Думы состоят на 2/3 из выборных членов, а на 1/3 из специалистов, назначаемых правительством; председателем каждой думы является по своей функции чиновник, который в настоящее время состоит по назначению правительства начальником соответствующей административной единицы (т. е. в области — областной президент, своего рода губернатор, а в округе — окружной начальник). Областные думы насчитывают в Чехии 120 членов (80 избираемых и 40 назначаемых), в Мораво-Силезии 60 чл. (40 избир. и 20 назн.), в Словакии 54 чл. (36 избир. и 18 назн.) и в Прикарпатии 18 чл. (12 избир. и 6 назн.).

Окружные думы насчитывают 18—36 членов (в зависимости от численности населения), из которых опять-таки 1/3 назначается правительством, а 2/3 избираются. Состав дум меняется каждые 6 лет, но правительство имеет право распустить их и раньше этого срока. Думы выбирают из своей среды по принципу пропорциональности областной или окружной комитеты. В Чехии, Мораво-Силезии и Словакии областные комитеты состоят из 12 действительных членов и 12 кандидатов, в Прикарпатии из 6 действительных членов и 6 кандидатов (и здесь 1/3 из числа членов, назначаемых правительством в думу); окружные комитеты насчитывают всюду 8 действительных членов и 8 кандидатов. Комитеты разрабатывают сметы бюджета и проекты для пленарных заседаний дум.

Возвращение к делению на «области», к этому старому пережитку, является реакционным не только самим своим фактом, но и технически вредным шагом, ибо «области» — административные единицы второй степени — оказываются совершенно различных размеров. Так, например, сама Чехия представляет собой слишком большую административную единицу 2-й ступени, превосходящую по площади и по численности населения кое-какие из самостоятельных европейских государств (Бельгия, Голландия). Но действительный смысл реформы, главным образом, заключается в том, что таким образом национальные стремления меньшинств, с одной стороны, стушевываются в больших административных единицах, а с другой стороны — можно их считать как бы удовлетворенными этой реформой. С введением областей вместо жуп исчезают столь опасные для теории чехословацкого национального государства две чисто немецкие жупы и создаются области только с чешским или словацким большинством. Несмотря на то, что новый закон мотивировался необходимостью сохранить прежние исторические формы, все же правительство не постеснялось тут же нарушить этот принцип, объединив Моравию с Силезией, так как в Силезии, взятой в отдельности, большинство населения состоит из немцев и поляков. Затем создание словацкой области выдается за удовлетворение национальных стремлений словаков, которым была обещана автономия в Питтсбургском договоре. Сначала делались попытки толковать «автономию», данную Прикарпатии законом 1927 г., как исполнение требований Сен-Жерменского договора и обещаний чехословацкой Конституции по вопросу о положении Прикарпатии; но разница между бесправной и бессильной 12-членной думой по закону 1927 г. и автономным сеймом, обещанным конституцией, столь велика, что поддерживать эту фикцию, даже официально, оказалось невозможно. Таким образом, и после проведения «административной реформы» автономия, обещанная Прикарпатии при столь торжественных обстоятельствах, снова осталась на бумаге.

В. Прохазка (V. Prochazka).

Перевод с рукописи.