Дипломатическое представительство

Дипломатическое представительство. Современное культурное государство не может жить изолированно от других государств. Многообразные интересы общекультурные и экономические связывают его с другими государствами и требуют его участия в международном общении. Чем культурнее народ, тем шире, развитее и многостороннее его общение с другими народами. Сознание необходимости этого общения возникает и развивается с развитием культуры народа. Отсюда необходимость для культурного государства иметь в других государствах своих доверенных агентов, которые являлись бы там в качестве представителей интересов своего отечества в его отношениях и сношениях с этими государствами. Управление иностранными делами государства, т. е. сношениями его с другими государствами, и делами, касающимися отношений его к ним и к их подданным, находится обычно в руках особого ведомства — министерства иностранных дел. Под руководством этого учреждения действуют специальные агенты государств, уполномоченные для непосредственных от имени отечества сношений с правительством иностранного государства, при котором они аккредитованы (т. е. назначены состоять), и для представительства и охраны интересов родного государства и его подданных. В настоящее время агенты эти бывают постоянные и временные. Постоянные: 1) послы, дипломатические агенты в широком смысле, представляющие — в пределах данных им полномочий — суверенную международную личность пославшего их государства во всех его международных отношениях, облеченные т. н. дипломатическим характером, 2) консулы, не облеченные дипломатическим характером, так как они представляют государство только в его торгово-политических, экономических и общекультурных интересах, и 3) агенты недипломатические, назначаемые с каким-либо специальным постоянным поручением, например, агенты военные и морские, агенты торговые (от министерства торговли и промышленности), агенты финансовые (от министерства финансов). Агенты временные: 1) облеченные дипломатическим характером, представляющие суверенную личность своего государства по особым специальным поводам со специальным поручением и полномочиями (например, чрезвычайные послы для присутствования на коронации, уполномоченные на конгрессах и конференциях) и 2) агенты не дипломатические, назначаемые для разрешения какого-либо специального вопроса международного характера (например, для разграничения) или с каким-либо временным специальным поручением (например, комиссары на международных выставках). Соответственно цели их назначения и свойству их полномочий, агенты, не облеченные дипломатическим характером, пользуются в государстве, куда они назначены, только преимуществами, необходимыми для беспрепятственного выполнения возложенного на них поручения: неприкосновенностью личности и служебных бумаг (например, военные агенты), между тем как агенты, облеченные дипломатическим характером, пользуются особыми, чрезвычайными преимуществами. Совокупность юридических норм, определяющих права и обязанности дипломатических представительств, как представителей государств в международном общении, образует т. н. посольское право.

Институт постоянных посольств, сравнительно, нового происхождения. Древние народы не сознавали необходимости постоянного правильного международного общения. Вооруженные столкновения и торговые сношения давали иногда случайный повод к отправлению для определенной, временной цели взаимных посольств, а общий и взаимный интерес успешного и беспрепятственного осуществления ими возложенного на них поручения явился основанием для международного признания принципа личной неприкосновенности посланника; с этою целью он, при отсутствии международного права (см.), ставился под единственную международно признававшуюся религиозную охрану богов (римское посольское «право» — jus feciale — есть совокупность правил и обрядностей, а не юридических норм). Возникновение института дипломатических агентов, как постоянного организованного учреждения, относится лишь к XV в. Родина его — Венеция. Процесс объединения европейских государств, развитие абсолютизма с его завоевательной династической политикой и учреждение постоянных армий значительно способствовали развитию и упрочению института постоянного дипломатического представительства государств: дипломатические агенты нужны были правительствам, прежде всего, как политические шпионы, чтобы следить друг у друга за вооружениями, политическими замыслами и т. п. К XVII в. институт постоянных посольств окончательно вошел во всеобщее употребление у всех европейских государств, исключая Россию, а развитие культурного и экономического общения между культурными народами постепенно повлияло и на изменение первоначального характера дипломатических агентов. Культурная и религиозная обособленность Московского государства в XV—XVII в., его недоверие и принципиальная враждебность к иностранцам объясняют, почему оно не назначало и не соглашалось принимать постоянных посольств, — все русские посольства и западные посольства в Московском государстве носили временный, случайный характер. Первые русские постоянные посольства на Западе и в Турции учреждены были Петром Великим, а в азиатских государствах — Персии, Китае, Японии — лишь в XIX в.

Право посольства делится на активное и пассивное. Активным называется право государства, как члена международного общения, назначать своих представителей при других государствах с правами и преимуществами, признаваемыми культурными государствами за дипломатическими агентами; пассивное право посольства есть право государства принимать к себе представителей иностранных держав с обязанностью признавать за ними установленные международной практикой права и преимущества. Активное право посольств принадлежит stricto jure только государствам независимым, пользующимся полным суверенитетом. Полунезависимые и состоящие под протекторатом государства пользуются им иногда на практике в пределах своей автономии ради своих автономных международных интересов. То же относится и к пассивному праву посольства. Государство может отказаться принять в качестве дипломатического агента другого государства известное, определенное лицо, а именно: 1) своего подданного — ввиду несовместимости прав и привилегий посольского звания с правами государства относительно своего подданного; 2) лицо, опозоренное судом или 3) заведомо враждебно относящееся к государству, куда его желают назначить, или занимающее такое социальное положение, которое делает принятие его «неудобным» для местной власти. Обыкновенно государство назначает одного постоянного дипломатического агента в другом государстве; несколько уполномоченных назначаются иногда для представительства на международном конгрессе. Государство может аккредитовать одного представителя при нескольких государствах. Начало дипломатической миссии, т. е. момент, с которого данное лицо должно быть рассматриваемо в качестве дипломатического агента, определяется юридически не моментом его назначения (это акт внутренне-государственный), а моментом его признания правительством, выражающегося вручением посланником в торжественной аудиенции государю или главе правительства верительной (кредитивной) грамоты, полученной им от   своего государя или правительства. Но на практике посланнику предоставляются все права и преимущества его звания обыкновенно с момента сообщения государству, при котором он аккредитуется, о его назначении и отъезде. Оканчивается дипломатическая миссия или фактически — смертью дипломатического агента, или юридически — отозванием его, истечением срока его полномочий, исполнением возложенного на него специального поручения, отказом местного правительства продолжать с ним сношения, разрывом дипломатических сношений между государствами, пославшим и принявшим его, войной между ними, смертью или изгнанием государя или главы правительства, при котором он аккредитован. Во всяком случае он пользуется своими привилегиями до выезда из пределов государства. В старые времена (ХVII—XVIII вв.) очень часто бывали случаи взаимных споров между дипломатическими агентами, аккредитованными при каком-либо дворе о праве первенства или председания на придворных церемониях и т. п., споров, которые отражались и на отношениях между самими государствами. Для прекращения этих споров Венский конгресс 1815 г. установил 3 ранга дипломатических агентов: 1) чрезвычайные и полномочные послы (ambassadeur, Botschafter), к ним приравнены папские нунции и легаты; 2) чрезвычайные посланники и полномочные министры (еnvоуé extraordinaire, ministre plenipotentiaire, Gesandter); папские интернунции и 3) поверенные в делах (chargé d’affaires, Geschäftsträger). Ахенский конгресс 1818 г. установил еще промежуточный между 2-м и 3-м ранг министров-резидентов (ministre résident, Minister resident). Юридического значения эти ранги не имеют: все дипломатические агенты всех рангов обладают безусловно одинаковыми правами, привилегиями и функциями, и вся разница между ними в их почетных церемониальных правах. Только агенты первого ранга, послы, легаты и нунции, почитаются представителями не только своего государства, но и личности главы государства. Первенство (старшинство) агентов каждого класса между собой определяется по времени официального извещения ими о своем прибытии правительства, при коем они аккредитованы. Иностранные дипломатические агенты, состоящие при данном правительстве, образуют т. н. дипломатический корпус; во главе его стоит в качестве старейшего (декана, doyen) старший по рангу посол. Не будучи корпорацией или юридическим лицом, дипломатический корпус выступает иногда коллективно, когда дело касается интересов всего международного союза держав и когда державы желают подчеркнуть свою солидарность по какому-либо вопросу.

Самый характер, свойства и цели международного института дипломатических агентов требуют, чтобы они были облечены особыми правами и преимуществами и, главным образом, пользовались полной свободой и независимостью действий в исполнении возлагаемых на них, нередко неприятных местному правительству, поручений к нему. Поэтому, с древнейших времен и даже у первобытных диких народов посланники пользуются особой охраной и особыми правами и преимуществами. В период династической политики абсолютных монархий права и привилегии дипломатических агентов были почти безграничны (так как дипломатический агент был представителем личности своего монарха) и являлись источником нескончаемых пререканий не только между самими посланниками, но и между государствами. В настоящее время права дипломатических агентов сводятся к их независимости и неприкосновенности и вытекающей отсюда неподсудности, уголовной и гражданской, местным судам и не подчиненности местным административным властям, обозначаемой обычно термином внеземельности, экстерриториальности. Гуго Гроций (см.) впервые сделал попытку теоретической юридической конструкции «священных прав» дипломатических агентов, причем построил ее на юридической фикции «внеземельности», по которой дипломатический агент, пребывая в чужой стране, рассматривается как бы продолжающим пребывание на отечественной территории, и поэтому изъемлется из-под действия законов и властей места его пребывания. Современная доктрина отвергает эту фикцию и необходимость ее, тем более, что она и неверна — дипломатические агенты обязаны не нарушать местных законов, — и юридически неудовлетворительна. Современная доктрина учит, что принцип т. н. внеземельности дипломатического агента непосредственно вытекает из суверенитета той государственной власти, которую он представляет при государстве, к которому аккредитован, а неприкосновенность его вытекает из требований самого международного общения культурных государств, которое должно гарантировать органам их постоянных сношений (дипломатическим агентам) положение, дающее им физическую и юридическую возможность для полного и беспрепятственного осуществления их предназначения. Этой целью привилегированного положения дипломатического агента определяется и объем его привилегий. Неприкосновенность дипломатического агента является общепризнанным началом международного права, как для мирного, так и для военного времени, и пользуется усиленной охраной в законодательствах всех народов (ср. Уложение о наказании, ст. 261). Она распространяется не только на личность дипломатического агента, но и на его жилище, экипаж, служебную переписку (ср. Учр. и Уст. тамож., ст. 880 и 948) и архив посольства. Исключение допускается в случае вмешательства дипломатического агента во внутренние дела государства, а тем более — в случае враждебных его действий против этого государства или его государственного порядка или правительства (участие в заговоре, в политической агитации). Но даже в этих случаях провинившийся дипломатический агент не подлежит местному суду, а лишь может быть удален из государства, которое не может быть лишено права самозащиты, а с другой стороны, дипломатический агент таким вмешательством нарушает прямую цель своей миссии. В случаях менее важных государства прибегают к другим способам: прекращению сношений с дипломатическим агентом и требованию его отозвания. Уголовная неподсудность дипломатических агентов местным судам за общие преступления признается и доктриной, и практикой, как последствие их неприкосновенности: они ответственны только перед своим правительством и судами своего отечества (ср. Устав уголовного судопроизводства, ст. 229 и Уложение о наказании, ст. 171). Гражданская неподсудность дипломатических агентов местным судам также вытекает из начала неприкосновенности и необходимой свободы действий посланника, но должна быть истолковываема в более ограничительном смысле, так как подчинение гражданским судам и их решениям принципиально мало затрагивает личную свободу и независимость лица (ср. Устав гражданского судопроизводства, ст. 225). Изъятия из принципа гражданской неподсудности: 1) если дипломатический агент местный подданный; 2) если он действует как частное лицо (душеприказчик, опекун); 3) если он участвует в коммерческом предприятии (по делам этого предприятия) и 4) при вещных исках, если он владеет недвижимой собственностью в стране места своего пребывания (он отвечает по искам на его недвижимость). Но и в этих случаях принудительное исполнение судебного решения не может иметь места, поскольку оно несовместимо с личной неприкосновенностью дипломатического агента и его жилища. Дипломатический  агент не имеет права самовольно, без особого разрешения своего правительства, отказаться от права своей неподсудности, потому что оно представляет собой не его субъективное право, а норму, установленную в интересах международного общения. Указанные права распространяются и на семью дипломатического агента (жену и детей) и на членов официального служебного персонала посольств: советников и атташе (т. е. прикомандированных военных и морских агентов и гражданских чиновников), секретарей, правителя канцелярии, переводчиков, священника, врача и посольских курьеров (ср. ст. 230 Устава Уголовного судопроизводства и ст. 225 Устава Гражданского судопроизводства). Как и относительно дипломатических агентов судебная практика держится принципа подсудности всех этих лиц отечественному суду, признавая их domicil (постоянное местожительство) в столице их отечества, а пребывание их за границей — временной служебной командировкой. Право неприкосновенности дипломатического агента распространяется и на его жилище. В прежние времена это право неприкосновенности жилища дипломатического агента понималось в очень широком смысле (посольский дом — иностранная территория); из строгого применения фикции внеземельности выводилось и безусловное право убежища, т. е. изъятие из-под местной юрисдикции всякого лица, даже местного подданного, укрывшегося от преследования местных властей и закона в здании иностранного посольства или в экипаже дипломатического агента. Злоупотребления правом убежища привели к тому, что в силу новейшей практики дипломатический агент обязан по требованию местных властей выдать скрывшегося в посольстве преступника; в противном случае, местные власти могут силой осуществить свое право относительно такого лица, но, конечно, с соблюдением личной неприкосновенности дипломатического агента. По нашим законам должник не может быть задержан в квартире дипломатического агента (Приложение VI к ст. 1400 Устава Гражданского судопроизводства). Право убежища осуществляется лишь для политических преступников во время смут, а также в восточных государствах. К второстепенным правам дипломатических агентов принадлежат: 1) право иметь свою домовую (тоже экстерриториальную) церковь; 2) освобождение от всяких личных налогов и повинностей, отчасти — от таможенных пошлин, от воинского постоя, от военно-конской повинности, от квартирного и подоходного налогов и т. п. (Ср. ст. 746, и. 2 и 823 Устава о Земельной повинности, ст. 5, п. 2 Положения о Государственном кварт. нал., ст. 880, 949 и 950 Учр. и Уст. Тамож.), но не от платежа налогов с недвижимой личной собственности агента и с промышленных или торговых предприятий, если он в них участвует; 3) дипломатическому агенту предоставляется осуществление прав т. н. добровольной юрисдикции (нотариальные функции) и совершение актов о состоянии (заключение брачных договоров) относительно соотечественников и в пределах его полномочий, поскольку это не противно местному законодательству. Обязанности дипломатического агента состоят во всесторонней охране прав и интересов своего государства и его подданных, в поддержании мирных отношений и предупреждении и разрешении несогласий между отечественным государством и тем, при котором он аккредитован, поскольку здесь возможна личная его инициатива, сообщение своему правительству точных сведений о политическом положении и политической жизни государства, при котором он аккредитован. Он оказывает защиту своим соотечественникам в случае нарушения их прав, но не иначе, как дипломатическим путем, т. е. чрез посредство местного министерства иностранных дел и, притом, только в случае действительного злоупотребления местных властей или явной несправедливости, сопряженной с нарушением законных прав соотечественника (например, отказа в правосудии), потому, что иностранец все-таки подчинен местным законам и не может претендовать на большую защиту своих прав, нежели местный подданный.

Литература: Krauske, «Entwickelung d. standigen Diplomatic» (1885); D. J. Hill, «History of D. in the intern. Development of Europe» (1905); Lehr, «Manuel des agents diplomatiques» (1888); Pradier-Fodéré, «Cours de droit diplomatique» (2 т., 1899); Kebedzy, «Die diplom. Privilegien» (1901); Vercamer, «Des franchises des agents dipl.» (1891); Odier, «Des privilèges et immunités des agents diplom.» (1890); Александренко, «О правах и преимуществах дипломатических агентов» («Юридический Вестник», 1891, № 10).

В. Уляницкий.