Федерация

Федерация. Под именем федерации нельзя разуметь соединения государств вообще. Поэтому под понятие федерации нельзя подвести ни персональную унию (см. XLII, 367), ни реальную унию, ни союз государств, для которого существует обозначение «конфедерации». Не подходит под понятие федерации соединение нескольких государств, среди которых одно занимает место господствующего, а остальные находятся к нему в состоянии подчиненности, причем такое государство-диктатор, гегемон или сюзерен, не совпадает по своему населению и территории с общим государством, включающим в свой состав и все остальные. В последнем случае государственная связь устанавливается в порядке подчинения одному из государств, входящих в состав объединения. Таково было положение Афин и Спарты в древнегреческих союзах, таково было отношение между отдельными землями старой австро-венгерской монархии — с одной стороны, Австрией и Венгрией, с другой; по тому же типу сложились в свое время отношения между царской Россией и Финляндией, а в настоящее время Англией и ее доминионами в составе Британской империи. Ни старую Австро-Венгрию, ни современную Великобританию поэтому нельзя назвать федерациями. Подлежит сомнению и федеративный характер Германской империи до революции 1919 г., т. к. из входивших в состав Германии монархических и республиканских государств Пруссия занимала бесспорное положение гегемона по отношению к другим членам империи, а к связям федеративным здесь в значительной степени примешивались отношения вассальные. К последнему обстоятельству присоединился еще тот факт, особенно отмеченный О. Майером, что в отличие от всех прочих федераций мира старая Германия обладала монархическим суверенитетом, который еще усиливал характер вассальной зависимости государств-членов от Пруссии. Таким образом, с нашей точки зрения федерация является лишь такое соединение государств, где отдельные государства путем заключения особого акта образуют из своих территорий и населения союзное сложное или общее государство и передают ему определенную часть компетенций своих высших органов таким образом, что выделенные высшему и союзному государству полномочия охватывают собой наиболее существенные и важные признаки верховной власти, но вместе с тем государства-члены обеспечивают за собой на равных началах участие в осуществлении верховной власти союза и ограничивают компетенцию последнего кругом предметов, оставляющим за государствами-членами свободу действия в остальной области законодательства, суда и управления. Федерация  с такой точки зрения, очевидно, вполне совпадает с понятием союзного государства.

В господствующей теории, в силу громадного преобладания правовой идеологии, понятие федерации строилось исключительно юридически. Это вполне объясняется тем, что государствоведение в буржуазных странах капиталистического мира преследует те же самые цели, которые мы находим и вообще в государственной теории этих стран. Юридический метод здесь господствует именно потому, что он не только дает необходимые организационные формы, но в значительной степени прикрывает экономическую подпочву и соотношение классов, которые на ней вырастают. С другой стороны, при существующем господстве империалистской политики, умолчание даже о политической сущности федерации, обладающей громадным значением для примирения международных конфликтов, отнимает известное политическое орудие у тех классов и партийных групп, которые сейчас действительно стремятся к объединению человечества и созданию всемирной федерации. Отметим поэтому не только юридическую, но также экономическую и политическую стороны федеративного устройства.

I. Федерации и экономические предпосылки. С хозяйственной стороны вряд ли можно причислить к составу федерации далее те более или менее равноправные соединения государств, которые мы находим в древности. Под видом таких союзов там скрывались обыкновенно вассальные отношения, построенные целиком на более или менее прикрытой эксплуатации колоний со стороны той или иной метрополии. В основе таких союзов если мы и находим известную потребность общей защиты, то она, по общему правилу, есть лишь незначительная дань государствам-вассалам со стороны метрополии, которая зато подвергает своих подзащитных колоссальным поборам и пользуется их богатствами для развития своей собственной торговли. Экономические предпосылки федерации мы находим лишь там, где государства-члены не только объединяют всю свою территорию в один таможенный союз, но и связывают свою экономическую деятельность таким образом, что внутри союза организуют общее хозяйство, создают разделение труда — поставку сырья обрабатывающим, промышленным центрам (хлеб, железо, уголь), объединяют организацию и управление транспорта внутри и во вне и регулируют внутреннюю и внешнюю торговлю. Поэтому среди предметов ведения союзного или сложного государства мы находим в качестве общих и шаблонных пунктов: 1) о регулировании торговли внешней и внутренней, 2) об установлении общей монетной единицы, 3) о внешних займах, 4) о банковом деле, 5) о путях сообщения и 6) о таможенной политике. К этим положениям по мере объединения союзного хозяйства естественно присоединяются и новые пункты, которые отвечают потребности в большем единстве не только обмена, но и производства. Так, по новой федеральной конституции Германии в числе предметов, отнесенных к компетенции союза, мы находим также промышленность и горное дело, мореплавание и рыбную ловлю, земельное право, жилищное дело, рабочее законодательство, профессиональное представительство, попечение о материнстве и младенчестве, здравоохранение, ветеринарное дело и защиту растений от болезней и вредителей, регулирование предметов питания и потребления, страховое дело, даже право экспроприации и обобществления естественных богатств и хозяйственных предприятий, так же как добывание, производство, распределение и расценку экономических благ, предназначаемых для общественного хозяйства. Надо, впрочем, отметить, что хозяйственный характер имеют в значительной степени в буржуазных федерациях и различные индивидуальные права так называемых свобод, гарантируемые союзной властью, т. к. именно эти свободы обеспечивают свойственную буржуазному обществу систему свободы собственности, промысла и торговли, лежащей в основе всего частнокапиталистического оборота. Простое сравнение компетенции союзных органов таких стран, как Америка, с одной стороны, и современный Германский союз, с другой, показывают нам степень концентрации хозяйственного интереса, лежащего в основе федерации. Если же мы обратимся к новой форме федерации, возникшей в пределах бывшей России в качестве Союза советских социалистических республик, то увидим, что здесь, ввиду социалистического объединения хозяйства, предметы ведения Союза еще значительно расширены: но только в союзную компетенцию включено установление общих начал землеустройства и землепользования  равно пользования недрами, лесами и водами территории Союза, но в равной степени объединенное направление народного хозяйства со включением в этот состав управления национализированными областями промышленности и внешней торговли и, что еще важнее, единый бюджет Союза, охватывающий собой все бюджеты входящих в состав федерации республик. В тех случаях, когда федеративные государства оказываются входящими в состав еще более широкого объединения, как это мы находим, например, в составе Великобританской империи, политико-юридическое соотношение между федерации и ее членами, с одной стороны, и между нею и высшим объединением складываются точно так же в точном соответствии экономическим предпосылкам. Так, по мере того, как односторонняя эксплуатация Англией ее доминионов постепенно ослабляется, благодаря возрастанию силы отдельных колоний и увеличению их веса на международном рынке, мы видим и образование некоторых особых органов, которые в лучшем случае могут привести к превращению Великобритании в федеративное объединение, по крайней мере, таких ее составных частей, как Англия, Шотландия и Ирландия, с одной стороны, и Австралия, Новая Зеландия, Канада, Южная Африка, с другой. Как известно, развитие автономии английских колоний произошло в период торжества принципа свободной торговли, когда чисто экономическая связь между колониями, поставляющими сырье, и метрополией, обладавшей монопольным владением промышленным производством, представлялась вполне достаточной. Впоследствии, с изменением принципа свободной торговли, явилось сильное стремление к созданию «Greater Britain» — союзного государства, которое должно было охватить Англию и все ее колонии. Такое единение получило особое развитие во время последней империалистской войны, однако никакой британской федерации не получилось, т. к. сами колонии в широких размерах перешли к развитию собственной промышленности. В настоящее время экономическое положение мирового рынка привело лишь к созданию особых имперских конференций, состоящих из секции политической и экономической и образованных из представителей ответственных правительств колониальных федераций. Таким образом, членами конференции признаны исключительно представляющие свои кабинеты премьер-министры и специально уполномоченные лица; установлено равноправие участников, так что правительство метрополии получило так же один голос, как каждый из представителей доминионов; назначен регулярный срок для созыва конференции через каждые четыре года; что же касается частных вопросов и подготовки материала для собрания конференций, то они переданы особым вспомогательным совещаниям. Только на время империалистской войны был создан имперский военный кабинет в составе британского кабинета вместе с премьерами доминионов. После войны этот кабинет был упразднен. В результате, несмотря на равенство прав таких конференций и далее предложения перейти к созданию общеимперского парламента, все же федерации здесь еще не создана ввиду отсутствия тесной экономической связи, т. к. некоторые доминионы определенно тяготеют экономически к Соединенным Штатам.

II. С политической стороны необходимо отметить в федеративном строе следующие моменты:

а) Прежде всего, внешнеполитическую сторону, состоящую в прекращении международных столкновений между федерированными государствами и объединении сил военной защиты, которые поэтому не только выигрывают в своем росте, но также в централизации общего руководства. Поэтому одним из непременных пунктов компетенции центрального правительства федерации является организация управления военной мощью и руководство ею во время войны. Такое объединение влечет за собой неизбежно единство внешней политики, опирающейся, с одной стороны, на указанные выше экономические предпосылки, а с другой - на необходимость единой международной политики, преследующей цели самосохранения страны.

б) Следующим моментом являются политические свойства демократии, которая тем действительнее, чем ближе народные массы к управлению государством и, следовательно, чем меньше те основные единицы, которые заключают в себе самоуправляющийся народ. Близость власти к населению есть основной принцип демократии, которая иначе не в состоянии осуществить ни нужного контроля масс, ни ответственности выборных администраторов, законодателей и судей, ни обеспечить сколько-нибудь широкого участия в дело правления. Поэтому в древности, когда, с одной стороны, отсутствовали быстрые и легкие пути сообщения, а с другой, не была еще изобретена система представительства, демократия была возможна лишь в пределах весьма небольших республик. Когда же там при ходили к образованию сколько-нибудь широких федераций, как то было в эпоху ахейского и этолийского союза, то тирания одной части союза над другой устранялась лишь при помощи такого приема, что собрание союза собиралось поочередно в разных союзных городах, причем в этом собрании имели право участвовать все свободные граждане союза. На самом деле, конечно, при физической невозможности съезда всех граждан, подавляющую массу собрания образовывали свободные граждане того города, где происходило очередное собрание. Нельзя не видеть, что такая система не могла обеспечить равномерного и постоянного влияния всех граждан союза на его дела. В конце концов, здесь гегемония одного города каждые четыре года сменялась гегемонией другого, что меньше всего могло удовлетворить интересы всего союза. Новые пути сообщения и система представительства значительно расширили рамки демократии, хотя, по мнению большинства политических мыслителей, идеальной формой демократии осталась небольшая организация (как некоторые кантоны Швейцарии), где общее собрание всех граждан могло бы решать все дела. Только федерация дает выход из указанных затруднений, так как она путем сочетания государств— членов с их автономным и в известных пределах независимым управлением и союзным государством, действующим в строго определенных границах, дает возможность более близкого осуществления демократии в наиболее важном для массы кругу дел, а с другой стороны, выделяет центру, путем представительства и при помощи контроля так называемого общественного мнения, лишь некоторые предметы ведомства, допускающие демократический контроль и в некотором удалении от основной массы избирателей. Ввиду сказанного, демократия при расширении ее пределов неизбежно стремится к федерации, а вместе с тем федерация получает нормальное развитие лишь при наличии демократически-республиканского образа правления. Только демократическая республика может с политической стороны обеспечить самодеятельность государств-членов и в состоянии гарантировать федерацию от вырождения центральной или федеративной власти и превращения ее в центр унитарного деспотического правительства. Вот почему федерация монархических государств, как, например, Германская империя до 1919 года, возможна лишь при помощи нарушения основного начала федерации, — равенства ее государств-членов, и под гегемонией одного из наиболее сильных государств с его монархическим главой. Однако, извращение демократии в капиталистических государствах благодаря диктатуре буржуазии, а в частности финансового капитала, естественно привело и к такому же извращению федерации Центростремительные силы получили чрезвычайное преобладание. За внешней демократической формой образовалось деспотическое господство реакционных и фашистских партий, связанных с хищнической политикой империализма, и в результате даже та самодеятельность масс, которая вначале кое-где проявлялась в республиках государств-штатов, подверглась вытеснению и подавлению. И если в Австралии еще временами мы встречаемся с правительством, опирающимся на рабочие массы и крестьянство, то в Америке буржуазная плутократия целиком подчинила себе трудящихся и превратила их в голосующее стадо. Сама американская федерация в силу этого получила значительное приближение к формам унитарного государства. При возникновении демократии трудящихся в виде Советской республики естественно возник вопрос и о федерации, так как государство Советов возникло на обширной территории бывшей Российской империи. Здесь еще раз подтвердилась мысль о необходимой связи между демократией и федерацией, причем союзный принцип достиг чрезвычайного развития, и по типу федерации сложились отношения даже между советскими местными единицами (см. Союз С.С.Р. конституция). Однако, в республиках Советов федерация получила новое развитие в виде особой организации самодеятельности различных племен и национальностей.

в) Соотношение между федерацией и национальным началом неоднократно было освещаемо в литературе и в речах политических деятелей. Заслуживает упоминания, что в начале 30-х годов прошлого столетия еще лорд Доргэм предлагал разрешить национальный вопрос в пределах Британской империи при помощи федеративного устройства. Эту же мысль поддерживал несколько позже Джордж Грей. И действительно, поскольку Австро-Венгрия, благодаря отсутствию федерации, не смогла разрешить национального вопроса, а Швейцария именно при помощи федерации примирила три основных нации — французскую, немецкую, итальянскую, — постольку же в Советском союзе федеративное устройство оказалось превосходным средством для обеспечения отдельным национальностям полных прав самоопределения. Нет никакого сомнения в том, что при дальнейшем росте советской демократии и социалистического строя именно федерация становится средством к полному разрешению национального вопроса.

г) Государственная организация современных федераций покоится на том начале, что граждане государств-членов после объединения этих последних в союзное государство получают также, как территория, двойной характер: с одной стороны, они остаются по-прежнему гражданами государства-члена в пределах его границ, с другой же — они входят в состав граждан всего сложного или союзного государства. На этом основании они создают и двойную систему органов государственной власти: во-первых, это — система учреждений государства-члена, во-вторых — общего или союзного государства, т. е. федерации государств-членов. При образовании органов союза граждане государства-члена в свою очередь выступают в двояком виде: с одной стороны, они сливаются вместе со всеми другими гражданами союза в единое гражданство союзного государства и в этом качестве путем выборов сообразно различию конституций то выбирают одно федеративное законодательное собрание, то, в дополнение к нему, и представителя федеративной исполнительной власти, т. е. президента союза. С другой стороны, в пределах своих государств-членов граждане союза создают чаще всего при посредстве своих отдельных законодательных собраний особую палату в составе центрального законодательного органа, которая является союзным представительством отдельных государств-членов на началах равенства между ними. Как очевидно, источником власти, как органов государств-членов, так и самой федерации является одно и то же население, которое путем акта выборов создает двухэтажную надстройку — органов государства-члена и федерации. Образованные таким образом центральные органы в свою очередь образуют свои самостоятельные учреждения на территории отдельных государств-членов, осуществляя выделенную для федерации компетенцию. Ввиду сказанного, мы имеем, таким образом, наряду с системой государственных учреждений государства-члена параллельную и высшую, объединяющую целое, систему федеральных учреждений, из которых одни служат представительством союза, а другие — государств-членов. При социалистическом строе федерация советских национальностей создана по тому же образцу, с тем лишь отличием, что здесь, ввиду чрезвычайно широкого развития федеративного начала, каждая высшая территориальная единица образуется по тому же самому принципу, как и федеральные органы, а поэтому нет и той двойственности, которую мы замечаем в федерации буржуазного типа, и съезды советов автономных областей тем же способом создают высшие съезды союзных республик, как эти последние — высшие органы союза. Лишь в последнее время (по конституции 23 года) введено специальное представительство и автономных областей и национальных республик в особом союзном органе-совете национальностей. Ввиду таких особенностей в Советском союзе нет такого резкого различия между органами государства-члена и органами Союза, они находятся не в отношении параллелизма, а в органической связи и сливаются, в конце концов, в единую и общую систему советских органов, обладающих двойным значением — органов республики и союза вместе.

д) Федерация и разделение властей. Самое устройство федерации приводит к разделению властей на федеральные и власти государства-члена, или, как принято обозначение последних в Советской федерации, — «республиканские». Это разделение может быть проведено, во-первых, по степени обязательности акта власти для определенного территориального округа и, во-вторых, по  объему тех предметов, которые принадлежат к компетенции той или другой власти. Согласно федеративному строю буржуазного типа постановления федеральной власти в рамках ее компетенции являются, безусловно, обязательными для всех граждан союза и осуществляются при посредстве специально федеративных органов. Власти государства-члена, или республиканские, ограничивают свое действие в рамках лишь своей территории, притом по всем тем предметам, которые не переданы союзу. Первоначальной считается компетенция республиканской власти, и она в том смысле может расширять свои пределы, что она подвергает регулированию все большие и большие области из числа предметов ведения, которые не резервированы за союзом. С другой стороны, союз обладает так называемой «компетенцией компетенции», т. е. правом расширять предметы своего круга ведомства за счет компетенции республик. Т. е., другими словами, граждане всего союза имеют право через свои законодательные органы переносить те или иные предметы из пределов компетенции государства-члена в компетенцию федерации. Столкновения между отдельными государствами и союзом и споры республик между собой по большинству союзных конституций подсудны разбирательству верховных судов союза, а в некоторых случаях — третейских судов, назначаемых исполнительной властью союза. Что касается Советской федерации, то здесь ввиду большего единства федерации компетенция распределяется не прямо на союзную и республиканскую, а дает еще некоторые предметы ведомства, которые разрешаются органами республик согласно общим директивам союзной власти. Разделение компетенции здесь, таким образом, дает не два, а три рода дел, что же касается органов союза, то они входят в состав республиканских правительств. Особенность Советской федерации еще в том, что здесь мы имеем не только федерацию государств-членов или входящих в состав федерации республик, но и федерацию федераций, т. е. своего рода трехэтажную постройку, где союзы отдельных национальных государств входят в состав высших объединяющих их союзов. Разделение власти здесь, следовательно, получает и в том отношении троякий характер, что власть составных членов союза отличается от власти над ним стоящей федерации, которая в свою очередь различается от власти высшей или центральной федерации Помимо такого разделения мы имеем в буржуазных странах еще обычное разделение властей, которое применяется в некоторых федерациях. Наиболее ярким примером здесь являются Соединенные Штаты Америки, где разделение властей дает четыре самостоятельных власти: во-первых, учредительную, которая осуществляется и в штатах, и в союзе непосредственно народом и его особыми органами. Эта власть — конституционных пересмотров и поправок. Во-вторых, власть законодательную, принадлежащую совместно законодательным собраниям и сенатам штатов, так же как конгрессу федерации. В-третьих, власть судебную, осуществляемую судами штатов и верховным судом федерации, причем последнему принадлежит право конституционного контроля законодательства штатов и федерации. Наконец, в четвертых, власть исполнительную, сосредоточенную в руках правительств штатов и президента союза. Федерации, не проводящие разделения властей, по общему правилу организуют парламентарную систему управления через кабинет министров, избираемый из числа партии, обладающей наибольшим числом голосов. При советском строе такое разделение властей — между законодательной, исполнительной и судебной, а вернее между правительственной и судебной — теряет свое значение, т. к. судебная власть с ее специальной задачей защиты частной собственности лишается здесь своего привилегированного положения, а суд переходит на положение обычных государственных органов. Ввиду этого, при социалистическом хозяйстве советов разделение властей заменяется распределением функций, которые в свою очередь допускают гармоническое и объединенное устройство на почве общих целей рабоче-крестьянского государства.

III. Юридическая сторона федерации до сих пор привлекала к себе наибольшее внимание. Основным вопросом была здесь принадлежность так называемого суверенитета, причем и само понятие суверенитета не нашло общего и бесспорного определения; с другой стороны, и связь государства с суверенитетом оказалась невыясненной. Шел долгий спор о том, кому принадлежит суверенитет - союзу или входящим в его состав республикам. По учению одних писателей (Кальгун, Зейдель), суверенитет принадлежит государствам-членам. По теории других, суверенитет принадлежит союзному государству (Стори, Маршал, Вебстер и др.). Токвиль в своей теории провозгласил идею разделенного суверенитета, причем, прежде всего, суверенитет принадлежит отдельным штатам, которые его делят и объединяют в суверенитет целого союза. Теорию Токвиля впоследствии разработал применительно к Германии Вайц. В последнее время Боргэс учил уже о едином народном суверенитете, который осуществляется при помощи двух правительств, с одной стороны — через правление центрального государства и, с другой — через  правительства отдельных государств, покоящихся на едином народном суверенитете. На самом деле в этих теориях мы находим смешение политических и юридических понятий и оправдание при помощи юридических формул в одном случае политического централизма, а в другом — самостоятельности и независимости государств-членов. Если юридическая точка зрения имеет смысл, то лишь в вопросе о правовом уравнении государств-членов в составе общего союза и установлении определенного неравенства между союзом и государством-членом сообразно объему власти, простирающейся то на всю территорию союза, хотя и в рамках более узкой компетенции, то на территорию отдельной республики, хотя и в объеме компетенции более широкой. Такие вопросы равенства и неравенства приобретают юридический смысл, поскольку идет речь о правах одних государств по отношению к другим в составе союза. С точки зрения подобных прав определяется право отдельных штатов на прием граждан союза, право на установление самостоятельного и отдельного бюджета, право на свое законодательство и управление, право протеста против постановлений федеральной власти, право на приобретение и отчуждение территории, так же, как право на вход и выход по отношению к союзу. Понятие суверенитета обыкновенно и служит для обозначения и суммирования таких прав. В новейшем по происхождению Советском союзе понятие суверенитета оказалось специально приуроченным к праву вхождения отдельных республик в Союз при помощи договора и выхода из Союза на основе самоопределения. Само понятие суверенитета в федерации, таким образом, совершенно потеряло свое прежнее значение и стало ни больше, ни меньше, как обозначением совокупности тех прав, которые присущи как союзному государству, так и государству-члену и его внешней и внутренней деятельности. Так произошло своего рода возвращение к первоначальному понятию суверенитета Бодена, где различались различные его «марки» или входящие в его состав и его образующие права. Этот суверенитет обыкновенно принадлежит, прежде всего, в полном объеме государствам-членам в момент заключения ими договора об образовании союзного государства. Такими суверенными государствами были первоначально и швейцарские кантоны, и американские штаты, и российские советские республики. После заключения договора обыкновенно суверенитет переносится на союз, который и получает большую часть прав суверенитета. Государства-члены, однако, часто сохраняют за собой некоторые из прав суверенитета, вроде, например, права международных сношений и представительства, финансового верховенства и т. н. Так что здесь можно говорить уже о разделенном суверенитете, или суверенитете, который осуществляется совместно союзом и государством-членом или каждым из них самостоятельно в известных пределах, но под общим контролем союза. Гораздо острее обстоит вопрос с правом выхода государств-членов из состава союза. В большинстве федераций такая возможность для государства-члена — вернуть себе полный суверенитет — признается лишь теоретически, но менее всего в федеративных конституциях. Лишь федерации Советов, чрезвычайно крепкая единством классового сознания трудящихся масс и социалистического хозяйства, провозгласила полную свободу своих составных частей, т. е. союзных республик, заключивших договор об образовании Союза, выхода из состава Союза и возвращения себе полной независимости. Специально в конституции Советской федерации такое право именуется «суверенитетом» советских государств-членов.

Общие выводы, которые мы можем сделать на основе имеющегося исторического материала, сводятся к тому, что мы имеем чрезвычайное разнообразие федераций, прежде всего, сообразно их хозяйственному положению и социальному составу. От мелкокрестьянских федераций швейцарского типа через крупные федерации капиталистических государств мы приходим к Советской федерации, являющейся в результате социальной революции. Мелкобуржуазная федерация дает пример большой косности и консерватизма и является лишь защитной надстройкой над небольшими демократиями старинного типа, среди которых сохранились и демократии непосредственные. Федерации  крупнокапиталистического типа дают постепенное развитие к объединению и централизации сообразно росту капитала и его превращениям от торгового через промышленный к финансовому и связанному с последним империализму. В последних федерация  под влиянием классового интереса буржуазии дает образование государств-членов в виде крупных демократических объединений, которые, благодаря гнету господствующего класса, теряют свой демократический характер. Лишь в федерации советского типа мы находим вовлечение в общую сеть федерации не только крупных, но весьма мелких демократий (областей и республик), но и постепенное распространение федераций на более обширные соединения, так что здесь вырастает впервые в истории федерации федерация, которая по своей форме способна к превращению, по мере победы пролетарского движения за ее пределами, к объединению советов всего мира в единую федерацию советских республик.

М. Рейснер.