Финансы местные

Финансы местные (ср. город, XVI, 42/79; земское хозяйство, XXI, прил.; Союз ССР, — финансы, XLI2), финансы органов местного самоуправления, противоставляемых центральным органам государственной власти и непосредственно подчиненным им местным органам управления. Самоуправление отличается от децентрализованного местного управления отсутствием иерархической зависимости от центральной власти и связью с местным населением, которая большей частью выражается в выборном характере органов самоуправления. Они избираются всем населением, определенными группами имущих классов или, наоборот, только трудовыми классами населения (Советская Россия).

Деятельность местных органов самоуправления есть государственная, деятельность: государственная власть является источником их полномочий, которыми она наделяет их для осуществления определенных задач управления. Современная «государственная» теория самоуправления отказывается от разграничения по существу сферы деятельности государства и местных органов; в деятельности последних есть элементы общегосударственного значения и чисто местного интереса, большей частью неразрывно связанные между собой. Распределение функций между центральной властью и местными органами происходит по принципу целесообразности; на местные органы возлагаются те задачи, которые они могут лучше и экономнее осуществить благодаря знанию местных условий и тесной связи с местными жителями.

Поэтому, существующее в некоторых законодательствах разграничение «собственных» (eigene) и «препорученных» (übertragene) задач местного управления основано, по нашему мнению, на неправильном представлении о сущности самоуправления и должно быть отвергнуто.

Другое дело — деление на обязательные и необязательные функции и расходы: государственная власть может быть особенно заинтересована в осуществлении местными органами определенных задач, а с другой стороны, не уверена в том, что местные органы добровольно исполнят их в надлежащем объеме; в таком случае закон включает эти задачи или расходы в число обязательных.

К числу обязательных расходов местных органов должны быть отнесены: а) платежи по долгам, б) содержание учреждений, при основании которых органы самоуправления приняли на себя определенные обязательства, в) всякие другие возложенные на них общими или специальными законами расходы.

Большей частью обязательность расхода вызывается возложением на местные органы той или иной задачи управления. Но государство требует иногда от местных органов участия в содержании правительственных учреждений; подобная финансовая помощь государству со стороны менее мощных местных союзов большей частью нецелесообразна и постепенно исчезает.

В дореволюционной России к обязательным расходам относилось, главным образом, содержание правительственных учреждений, не подведомственных земствам и городам, например, полиции, пожарных команд, затем постойная повинность (содержание казарм), подводная (для чиновников, военных) и пр. Эти обязательные расходы вызывали основательные жалобы и требования отмены со стороны земских и особенно городских органов. Но дело было не в «государственном» характере этого расхода, а в неподведомственности местным органам содержимых ими учреждений: с передачей полиции (милиции), пожарного дела и пр. в ведение местных органов обязательные расходы на содержание их должны были лечь на местный бюджет (возникал лишь другой вопрос — о недостаточности местных средств и о пособиях).

В западных государствах мы тоже встречаем категорию обязательных и необязательных расходов: во Франции на общины возлагались расходы по мобилизации, а на многие города по закону 1873 г. и содержание казарм, содержание помещений для мирных съездов, полиции, арестных домов, составление избирательных и податных списков, но самые главные обязательные расходы — содержание дорог, низшее народное образование и общественное призрение, которое получает все большее значение в финансах департаментов и общин. В Пруссии и других германских государствах к обязательным задачам общин относятся полицейские функции, общественное призрение, дорожное дело, пожарное, статистика, постойная повинность и пр., а также во время войны — содержание семейств призывных. Особенно обременены обязательными расходами местные союзы в Австрии и Италии, где финансовые затруднения побуждала государственную власть сваливать на них все новые расходы.

Однако, быстрый рост культурных и экономических нужд и функций самоуправления во всех странах влечет за собой со второй половины XIX века постепенное вытеснение обязательных расходов необязательными.

В государствах континентальной Европы все задачи квотного самоуправления возлагаются на территориальные союзы — общину и стоящие над ней «промежуточные» союзы — провинцию или департамент, округ (или кантон) — с неопределенной компетенцией. Лишь в качестве исключения существовали особые союзы для отдельных задач управления, как, например, школьные общины в Германии, большей частью совпадавшие с территориальной общиной. Но с 80-х годов наблюдается тенденция к объединению территориальных союзов для осуществления специальных задач, общих нескольким из них, в «целевые союзы»: таковы Zweckverbände в Германии, образуемые для строительных, санитарных и пр. задач, Syndicats communaux во Франции, Бельгии и пр.

Родиной таких целевых союзов была Англия, где реформа общественного призрения 40-ых годов объединила приходы в «юнионы» для организации помощи бедным и взимания poor rate. Кроме юнионов в Англии издавна существуют самые разнообразные специальные союзы: для санитарных задач были созданы (санитарные) городские и сельские округа. Да и те территориальные союзы, как графства, города, которые возникли исторически, а не в силу возложения на них законом определенных функций, имеют в Англии точно определенный законом круг деятельности — в этом основная особенность английского местного управления. Что касается специальных органов, мы замечаем в Англии все большее сосредоточение отдельных функций управления в руках территориальных союзов — графства, города и округа, сближающее английскую систему с континентальной.

В частности давно ждет реформы устаревшая система общественного призрения, осужденная еще до войны (анкетной комиссией); взимание сбора для бедных уже отнимают от приходских надзирателей (overseers) и «попечительных советов» (boards of guardians); в будущем, невидимому, исчезнут и эти органы и самые «юнионы»: общественное призрение сосредоточится в городских и окружных сонетах, как сосредоточилось ужо народное образование, народное здравие и пр.

В дореволюционной России задачи земств и городов, перечисленные в Земском   Городовом положении, были весьма разнообразны, классификация обязательных и необязательных расходов страдала бессистемностью, причем первые вызывали жалобы, главным образом, в городах, где они достигали в 1913 г. 17% смет. Особенно тяжело ложились расходы на содержание полиции (только в 1913 г. принятые на себя в половинной доле казной) и на предоставление помещений для войск. Главным элементом городских смет в большинстве городов были народное образование и народное здравие, но в крупных городах на первый план выдвигались расходы на городское благоустройство, в частности — на городские предприятия (в столицах в 1909 г. 29% сметы). Городские бюджеты очень быстро росли перед войной (с 1910-го по 1913 г. с 216 до 297 млн. руб.), но этот рост объяснялся, главным образом, муниципализацией и развитием городских предприятий в крупных городах. В общем же бюджеты городов были весьма скромными (в 1913 г. всего 86 городов из 963 с бюджетом свыше 1 млн. руб.), и нужды благоустройства далеко не были удовлетворены.

Расходы земств тоже делались на обязательные и необязательные, но трудно определить критерии, которыми руководился законодатель при отнесения расходов к той или иной категории.

Обязательные расходы падали преимущественно на уездные земства (05%), тогда как губернские земства брали на себя инициативу новых начинаний в области народного здравоохранения, внешкольного дела, содействия сельскому хозяйству и проч. На первом месте (31% в 1914 г.) в венских сметах стояли расходы по народному образованию, особенно быстро возраставшие в связи с пособиями от казны, за ними следовали: расходы на медицину (24%), на дорожное дело (6%), агрономию; поразительно ничтожную роль играло в сметах земств и городов общественное призрение, в противоположность Англии. Общая сумма земских смет тоже быстро возрастала, достигнув в 1914 г. 292 млн. для 84 губерний (против 131,3 млн. в 1907 г.) и 336 1/3 млн. для 40 земских губерний.

Формальный порядок местного хозяйства. Составление смет местных союзов, порядок утверждения и исполнения их подлежит руководству и контролю центральной власти, степень которого может быть весьма различна. В Германии местные союзы пользуются наибольшей автономией — их сметы не подлежат утверждению административной власти; наоборот, во Франции требуется утверждение (règlement) префекта и даже иногда президента (сметы свыше 3 млн. фр.), в Англии право местных органов взимать налоги обусловлено разрешенном судебных властей. В дореволюционной России требовалось утверждению земских и городских смет губернаторами, а это вело к постоянному вмешательству их в жизнь органов самоуправления и вызывало недовольство местных деятелей. Закон и инструкция устанавливали порядок составления смет и обязательную форму их (классификацию), но недостаточно четко. Лишь в законе Временного Правительства от 29-го сентября 1917 г. установлены были точные правила.

В некоторых странах сохранилось деление местных смет на обыкновенные и чрезвычайные расходы, которое сводится к выделению расходов, покрываемых из займов (Англия), во Франции расходы делятся на постоянные и временные, случайные; указанное деление излишне и часто заменяет сметы. У нас в земских и городских сметах его не было. Больший смысл имеет выделение коммерческих предприятий в особые сметы и внесение в общую смету лишь сальдо этих смет (Германия, Италия); оно лучше выявляет коммерческие результаты коммунальных предприятий.

Для покрытия случайных и неожиданных расходов может служить запасный фонд: поэтому полезно вносить и сметы определенные (в %%) отчисления в этот фонд; в наших прежних земских сметах они были обязательными (2—5%).

Кассовое дело может находиться в руках самих местных органов (германские общины, русские города) или в руках органов финансовой администрации (сборщиков податей во Франции, казначейств — касс округов в Германии), или, наконец, поручаться центральному эмиссионному банку, как это делают местные союзы в Англии. Счетоводство ведется еще во многих странах для административных расходов и для доходов по системе простой бухгалтерии, за исключением коммерческих предприятий, но двойная бухгалтерия вытесняет простую и в общем счетоводстве.

Контроль под финансами местных органов может быть: 1) автономный, 2) блюстительный со стороны административных органов и 3) смешанный. В Германии местные органы не подлежат контролю администрации, во Франции счетный контроль производится органами государственного контроля, в Англии тоже центральная власть подвергает отчетность местных органов детальному контролю особых чиновников—«аудиторов». Что касается контроля по существу расходов — суждения об их целесообразности (compto moral), он везде лежит, прежде всего, на самих распорядительных органах местных союзов; государственная власть вмешивается в эту сторону лишь в случае субсидирования ею или кредитования тех или иных отраслей местного управления.

У нас правительство, вмешиваясь без нужды в деятельность земств и городов, контроля их смет не производило, а собственный контроль был большей частью поставлен неудовлетворительно.

Местные налоги. Общая часть. Главную часть местных доходных бюджетов составляют, как и в государственных бюджетах, налоги. В установлении и взимании налогов местные союзы подлежат регулирующему воздействию верховной власти: они нигде не пользуются полной «податной автономией»; в интересах всего государства закон устанавливает ограничения их компетенции в различной степени: 1) он может определить формы и размер обложения, не оставляя совсем места самоуправлению местных органов; таково большинство французских специальных сантимов, размер которых для каждой потребности строго фиксирован, 2) государство может предуказывать форму обложения, ограничивая размер лишь известным максимумом, как, например,   итальянские и французские (общие) надбавочные сантимы, прежние земские и городские надбавки к промысловому налогу. Максимум может быть абсолютным и относительным, превышение которого допускается с разрешения власти (прусские налоги по реформе 1893 г.), 3) закон может ограничиться указанием формы обложения, не стесняя местных союзов в размерах его (Австрия), 4) наконец, он может определить лишь круг доступных местным органам податных форм, предоставлял им свободу выбора их. Как видно, ограничения податной автономии могут быть качественные (в выборе формы) и количественные (в установлении размера). Должно ли ограничиться первым, как предлагает итальянский ученый Конильяни, предоставляя местным органам полную свободу в определении размера ставок? Мы думаем, что высокие местные надбавки или ставки местных налогов могут оказаться более опасными и для фиска, и для народного хозяйства, чем та или иная неудачно выбранная форма обложения; те же соображения, которые выдвигаются в пользу качественных ограничений, применимы и к количественным, хотя, конечно, при разнородности объектов обложения государственного и местного органам самоуправления могут быть предоставлены более широкие рамки в размере ставок.

Спрашивается, желательна ли тикая обособленность местного обложения? В финансовой литературе и в законодательных собраниях часто встречается лозунг: разделение государственных и местных доходов. Но под этим словом «разделение» кроется весьма разнообразное содержание: местные союзы могут взимать особые от государственных налоги, но из одних и тех же источников, или могут черпать средства из других источников, чем государство.

Первое «разделение» доходов — формальное: оно противопоставляет самостоятельные налоги надбавочным, раскладочным и отчислениям.

Самой примитивной и вредной формой совместного использования одного и того же источника дохода государством и местными союзами является раскладка государственных сборов (и сборов высших союзов) пропорционально оценкам, производимым низшими местными органами. Такие раскладки до сих пор практикуются в большинстве американских штатов в отношении поимущественного налога, ухудшая этот и без того устаревший и неравномерный налог; та же система практиковалась большей частью у нас земствами при обложении городских недвижимостей. Вред ее заключается в том, что местные органы стремятся к понижению своих оценок в целях уменьшения приходящихся на долю каждого государственных сборов. Против этого зла мало помогали и «эквализационные» комиссии, создававшиеся отдельными штатами для выравнивания местных оценок.

Немногим лучше другая система — раскладов пропорционально общей сумме бюджета каждого местного союза. Ею заменили в некоторых штатах первую, и профессор Селигман рекомендует ее, как значительное улучшение против нынешних раскладок, так как при ней отпадает стимул к пониженным оценкам. Однако, являясь меньшим злом, чем первая система, раскладки пропорционально сумме бюджета наказывают то местные союзы, которые полнее удовлетворяют возложенные на них задачи и сильнее напрягают свои податные ресурсы, заставляя их больше платить и государству. Они, правда, побуждают их к сокращению расходов, но ведь не всякое сокращение расходов полезно. Итак, оба вида раскладок следует признать нерациональными.

Противоположный им характер носят надбавочные сборы, взимаемые местными союзами в %% к окладам государственных налогов: тут не государство пользуется местными оценками и окладами, определяя по ним размер своих сборов, а местные органы основывают свои сборы на государственных: оценки централизованы, нет взаимной погони за понижением их. Система эта отличается простотой и дешевизной: не требуется особых местных оценок, ясен объект обложения; каждый местный союз, знал сумму поступлений приходящихся на него государственных сборов, делит на нее потребную для  покрытия своего бюджета сумму и получает отношение надбавок к основному окладу (principal); это отношение выражается в процентах основного оклада (например, число сантимов на франк). Надбавочная система господствует во Франции, где она встречала до войны одобрение большинства писавших о ней (Леруа-Волье, Дюбуа и др.), в Италии, Австрии и до 1893 г. в Германии. Против нее, однако, в ряде стран раздавались серьезные жалобы, особенно в Австрии. Австрийский экономист Билинский выдвинул против нее следующие обвинения: 1) она ограничивает самостоятельность местных органов в выборе средств, 2) возлагает весь odium обложения на государство, 3) уменьшает серьезность обсуждения местными органами вопроса об увеличении налогов благодаря легкости установления надбавок, 4) ведет к неравномерности обложения отдельных категорий плательщиков и 5) связывает и государство, и местные союзы при реформах. Те же нападки слышались у нас (профессор Лебедев) и в Италии.

Нужно сказать, однако, что не все они одинаково серьезны. Сумма надбавок обычно показывается и окладных листах, и каждый плательщик может определить, сколько он платит государству и сколько местному союзу; бремя предстоящих надбавок легко определяется путем помножения их на поступления одного надбавочного сантима и вряд ли ускользает от внимания местных органов; «легкомыслие» возможно и при повышении ставок самостоятельных местных сборов, точно так же, как и неравномерное обложение разных категорий плательщиков. И при разделении источников обложения государство часто ревниво оберегает собственные, ограничивая общины в выборе источников. Вообще, нельзя судить о надбавочной и «автономной» системе вне времени и пространства: при одних условиях выгоднее первая, при других — вторая. В Пруссии правительство ратовало в 70-х годах за надбавки, а в 90-х настаивало на «разделении источников» (Микель); большинство участников известной анкеты о местном обложении в Германии высказались в пользу надбавок к подоходному налогу, но за самостоятельные общинные сборы о недвижимости, так как они позволяют разнообразить формы обложения сообразно местным условиям — степени развития экономической жизни и конъюнктуре. Общего ответа насчет преимуществ той и другой системы дать нельзя.

Еще большие споры вызвал вопрос о разграничении источников государственного и местного обложения. Сторонники такого разграничения мотивируют его отличием по существу деятельности местных союзов, направленных на удовлетворение экономических потребностей населения, от деятельности государства; отсюда измеримость оказываемых ими услуг (в удовлетворении «местных польз и нужд») и большая применимость в местном обложении принципа «услуги и возмездия». Последнему отвечают реальные налоги в большей мере, чем подоходный. Поэтому местную систему следует строить на реальных налогах; государство должно отдать их всецело местным союзам, сохранив за собой подоходный. Это мнение, господствовавшее в немецкой и нашей литературе, основано на неверных посылках: 1) большинство задач органов самоуправления (народное образование, здравие, общественное призрение) вовсе не экономического характера, и услуги их так же мало поддаются измерению, как и государственные; 2) нет никакого соответствия между реальными налогами и получаемыми плательщиками выгодами: эти выгоды могут быть учтены специальными сборами, отчасти налогом на прирост ценности недвижимости, пошлинами, но ни поземельными, ни промысловыми налогами (единственное обстоятельство, создающее несколько большее соответствие их получаемым плательщиками выгодам сравнительно с подоходным налогом заключается в отсутствии вычета долгов).

Другой более серьезный довод в пользу реальных или, точнее, против подоходного местного налога заключается в территориальной неравномерности последнего, в несовпадении места жительства плательщика с местом нахождения источника его дохода: собственники недвижимости и даже заводчики часто живут во в тех городах и общинах, где находятся их земли, фабрики, заводы, и при обложении подоходными налогами (по месту жительства) наиболее нуждающиеся общины, в которых живут рабочие, лишаются возможности обложить находящиеся в их пределах объекты; отсюда крайняя неравномерность обложения, сказавшаяся в Голландии, Германии и отмеченная в литературе (Зейтеманом, Гензелем и др.).

Затем прожиточный минимум и прогрессия в государственном подоходном налоге часто слишком высоки для мелких сельских общин, что обнаружилось во Франции при введении шедулярных подоходных налогов. Поэтому Конильяни, Гензель, Алли, Брасоо и большинство исследователей рекомендуют сохранение в местной податной системе реальных налогов.

Приведенные соображения вряд ли реабилитируют реальное обложение, но следует признать, что строить местное обложение исключительно на надбавках к подоходному налогу нельзя: нужно предоставить местным органам возможность создать особые выравнительные фонды и т. п.

Со времени войны получили большое распространение в Европе отчисления от государственных налогов в пользу местных союзов (Германия, Франция), встречавшиеся, впрочем, и в прежних местных финансах. Они представляют собой вид дотаций (мы останавливаемся на них ниже) и страдают свойственным последним недостатком — несоответствием действительным потребностям дотируемых союзов. Поэтому и во Франции, и в Германии наблюдается тенденция к замене их (хотя бы частично) надбавками или самостоятельными налогами.

Местные налоги в важнейших западных государствах. Наиболее обособленную от государственной систему местных налогов имеет Англия: ядром ее послужил взимаемый с конца XVII века налог в пользу бедных (poor rate), объектом которого служит «видимая собственность», т. е. почти исключительно недвижимость; плательщиком является «занимающее ее лицо, т. е. большей частью арендатор, а основанием обложения служит чистая доходность (rateable value), определяемая приходскими «надзирателями» (overseers) под руководством «попечительных советов» юнионов. По мере роста задач местного управления (санитарных, дорожных, школьных расходов) новые сборы нагромождались на poor rate, чрезвычайно усложняя местную податную систему и вызывая серьезную борьбу за их распределение: собственники недвижимости жаловались, что торгово-промышленный и денежный капитал не несут бремени местных расходов, наниматели требовали возложения на собственников хотя бы половины сборов; с 80-ых годов началось сильное движение в пользу обложения быстро возраставшей земельной ренты в городах. Но лэндлорды оказали сильное сопротивление, и идея эта так и не осуществилась. Даже введенные Ллойд-Джорджем в 1910 г. государственные земельные налоги (на прирост ценности земли, на рудники, незастроенные участки и reversion) отменены были в 1920 г. вследствие ничтожности поступлений. При господстве консерваторов нельзя ожидать серьезных изменений в системе и распределении бремени местных сборов. Но правительство провело реформу, значительно упрощающую их (путем соединения в два сбора — poor rate и general district rate) и объединяющую оценки в руках городских и окружных советов (вместо надзирателей за бедными); между местными и государственными оценочными органами устанавливается тесная связь.

Французская система покоится на «надбавочных сантимах» к государственным реальным налогам, к которым присоединяются, главным образом в городах, привратные акцизы (октруа) и розные мелкие оборы (taxes).

Октруа взимались при ввозе в города спиртных напитков, продуктов питания (кроме хлеба, муки, соли, фруктов), топлива и строительных материалов. Но в 1897 г. октруа на пиво, вино и сидр («гигиенические напитки») были понижены, а кое-где совсем отменены, взамен чего городам предоставлено было право взимать разные сборы, в том числе налог на земли по капитальной ценности ее; а в 1918 г. правительство отменило октруа на алкоголь, установив взамен их отчисления в пользу общин из питейного акциза. В 1924 г. октруа взимаются в 1113 общинах и дали 552 млн. фр., из которых 105,7 млн. или 19,16%, поглотили издержки взимания (ср. XXX, 562/3).

Реформа государственных прямых налогов разорвала связь государственного и местного обложения: не решаясь установить надбавки к подоходным налогам (ввиду прожиточного минимума и территориальной неравномерности), правительство сохранило старые оклады отмененных реальных налогов в качестве основания надбавок (priucipaux fictifs). Понятно, что местные органы не могут долго оставаться с таким неподвижным основанием обложения - реформа настоятельно необходима, но направление ее еще не вполне определилось. По-видимому, большинство склоняется к созданию самостоятельных общинных сборов с недвижимости, квартирного и промыслового с пониженным прожиточным минимумом или без него (Жиро, Брассо, Алли).

Созданные из отчислений от питейных акцизов (1918) и от налога на оборот (1920) общие фонды (fonds communs), распределяемые по количеству населения или потребления, оказались очень нецелесообразным источником дохода, для одних общин недостаточным, для других — неожиданным подарком. Их неудовлетворительность всеми сознается, хотя совсем отказаться от них, как и от октруа, нельзя; необходимо только изменить критерий их распределения.

В связи с предполагаемым сокращением октруа и общих фондов в комиссии по реформе местных финансов проектируется расширение числа самостоятельных сборов (taxes) и в том числе налогов на землю по капитальной ценности (по примеру Парижа), на прирост ценности земли, на рост ценности торговых и иных предприятий.

Италия, подобно Франции, базирует свое местное обложение на надбавках к прямым налогам, на октруа и на мелких самостоятельных сборах. Нуждаясь в средствах и ограждая свои источники доходов, государство сильно ограничило вскоре после объединения Италии надбавки к поземельному и подомовому налогам и воспретило их к налогу на движимое богатство, предоставив общинам развивать устарелый посемейный сбор, квартирный, разные мелкие сборы и октруа (dazio consumo). Последние достигли в городах с заставами (comum chiusi) значительной высоты, удорожая жизнь массы населения. Многочисленные проекты реформы ни к чему не приводили. После войны (за  1919 и 1921 г.) пришлось разрешить: а) надбавки к налогу на «движимое богатство» (а именно над В и С — торгово-промышленных доходов и заработков) и б) повышение надбавок к поземельному и подомовому налогам за пределы максимума. Но фашистское правительство снова ввело ограничения надбавок; отказавшись от октруа в пользу государства, оно всецело предоставило этот вредный сбор общинам, правда, ограничив его ставки; отменив местные семейный и квартирный налоги, оно разрешило взимать 20% надбавку к общеподоходному или заменять ее самостоятельным налогом на «потребляемый доход», определяемый по расходу (квартиру, экипажи, лошадь, прислугу и пр.); вместо патентного сбора с промыслов разрешен особый промысловый налог (с доходов свыше 1200 лир), наконец, разрешены специальные сборы за пользование дорогами и за произведенные улучшения (betterment). В общем, перечисленные реформы мало изменяют общую физиономию местной податной системы Италии.

В Германии местные налоги играли гораздо большую роль, чем во Франции и Италии, в связи с большим развитием коммунального хозяйства. Многие немецкие города имели уже к концу средних веков обширную систему налогов, главным образом косвенных (Ungeld); поимущественный налог (Schoss) успел дифференцироваться; наряду с ними взимались иногда и подушные сборы (Vorschoss), сборы с перехода имущества к иногородним, разные пошлины и пр. Абсолютная монархия XVII и XVIII вв. значительно урезала податную автономию городов, но в XIX в. коммунальные финансы снова быстро развиваются, особенно со второй половины его. Налоги на помол и убой и др. косвенные налоги стали уступать место прямым надбавочным. Этот процесс начался в Пруссии и Саксонии раньше, чем в южных государствах: надбавка к классному, а затем к подоходному быстро росли, опережая надбавки в реальным налогам. С 80-тих гг. по мере того, как налог занял в государственных финансах Пруссии центральную роль, рост местных надбавок к нему признан был нежелательным, и правительство решило ограничить их. Выражением этой тенденции была теория о разделении источников обложения. Знаменитая реформа 1893 г., инициатором которой был министр финансов Микель, построена на этом принципе: реальные налоги были всецело переданы общинам, а надбавки к подоходному ограничены. Но и после реформы подоходный налог сохранил главную роль в коммунальных финансах, надбавки к фиктивным окладам отмененных реальных налогов были ограничены, т. к. эти налоги были слишком первобытны и неравномерны. Закон поощрял общины к замене поземельного и подомового налога обложением по ценности, а промыслового классного налога новыми формами. Общины пошли по этому пути: налог по рыночной ценности (Wertsteuer) стал быстро распространяться, позволяя учесть рост ценности городских недвижимостей и в частности незастроенных участков (особый налог с них — Bauplatzsteuer — не привился). С XX в. получил широкое распространение налог на «незаслуженный прирост ценности недвижимостей (Wеrtznwachssteuer), взимавшийся при переходе их из рук в руки. Промысловые сборы, специальные оборы (Beiträgе), пошлины и пр. не имели серьезного значения — ядром бюджета оставались надбавки к подоходному налогу и реальное обложение недвижимостей.

После войны имперская реформа 1920 г. отняла у областей-государств подоходный  и поимущественный налог, лишив и общины надбавок к ним; взамен их области и общины стали получать отчисления от имперских налогов — подоходного, с корпораций, поимущественного, о приобретения земли, с оборота и пр. Пруссия и др. области стали снова взимать в свою пользу поземельно-подомовой налог (Crundsteuеr), промысловый и особый временный налог с наемной цены домов (Нauszinssteuer), уплачиваемый домовладельцем, но c правом причисления к квартирной плате. Общинам были предоставлены (прусский закон 1923 г. и др.) надбавки к указанным налогам. Им было предписано законом 1920 г. взимание налогов на увеселения.

Все эти реформы сначала, в период обесценения марки, очень печально отразились на коммунальных финансах. В настоящее время, с восстановлением твердой валюты, они страдают не столько от недостаточности доходных источников, сколько от случайности и неравномерности поступлений: система отчислений, не считающихся с расходами местных союзов, так же мало оправдала себя, как и во Франции. Требования большей автономии общин в области финансов и, в частности, права надбавок к подоходному налогу (вместо отчислений) слышатся все чаще и чаще в коммунальных кругах и литературе.

Наши земства и города в течение всего полувекового существования земского и городского самоуправления тоже страдали от ограничения их податной автономии (см. город, XVI, 67/71; XXI, 242). Главным источником их доходов было обложение недвижимости: земский оценочный сбор но был сначала ограничен законом (только закон 1900 г. о предельности земского обложения пытался остановить его рост), и ставки его с десятины росли, хотя дело оценок медленно подвигалось, а старые оценки были во много раз ниже действительности, в чем сказывался односторонний землевладельческий состав земств. Земства стирались возложить большую долю обложения на растущие в ценности городские недвижимости, что вызывало жалобы городов и тенденции их к выделению в самостоятельные земские единицы. Закон 1860 г. ограничил земства в обложении торговых и промышленных предприятий: земскому сбору подлежали только помещения; попытки земств обойти закон и учесть в обложении помещений доходность предприятий создавали постоянные конфликты с промышленниками. Те же трудности и судебные споры вызывало обложение рудников. Надбавки к основному промысловому налогу, ограниченные 10 и 15%, давали незначительные поступления. 

Еще более были ограничены в праве обложения города, притом не только в обложении торговли и промышленности (10 и 15% надбавки к основному промысловому налогу), но даже городских недвижимостей (10% доходности или 1% ценности), а так как городские оценки были гораздо ниже действительности, оценочный сбор возрастал очень медленно. Крупные города стали искать выхода из затруднений в развитии доходных коммунальных предприятий, главным образом трамваев. С 1910 г. они получили право взимания попудного сбора, давшего значительные поступления в крупных железнодорожных  пунктах. Прочие многочисленные сборы, кроме трактирного, были малодоходны.

Реформа местных финансов была «на очереди» в течение всего думского периода, но не подвигалась вперед: отмена ограничений в обложении городами недвижимостей, расширение права надбавок к промысловому налогу, включая дополнительные, обложение казенных зданий и железнодорожных имуществ, предоставление новых источников обложения — все эти требования получили частичное удовлетворение в реформах Временного Правительства (закон 29 сентября 1917 г. о городском обложении и др.), не законченных и очень недолго просуществовавших.

Частнохозяйственные доходы. Они получаются от земель, капиталов и др. имуществ местных органов, и от предприятий общественного пользования. Капиталы большей частью имеют специальное назначение. Городские земли играют роль в коммунальном хозяйстве Германии, где многие города сохранили значительные земельные площади, но они служили и служат не столько для извлечения дохода, сколько для регулирования роста городов и строительной деятельности. У нас громадные земельные владения многих городов давали им ничтожный доход, но и не были использованы в целях планировки и строительства.

Муниципальные предприятия составляют в крупных городах многих стран важнейший источник дохода. Предприятия эти можно разделить на две категории: предприятия общественного пользования и прочие. Первая категория, к которой относятся трамваи, водопровод, электрические станции, газовые заводы, канализация, предполагают исключительное пользование теми улицами (или пространством под улицами), где проведены их рельсы, трубы, провода, иначе говоря, это — предприятия по существу своему монопольные. Поэтому, даже там, где они остаются в руках частных обществ, последние получают на них концессии на определенный срок или бессрочно (прежняя американская практика). За выдачу таких концессий («franchises»), обеспечивающих получающим их обществам монопольные (подчас быстро возраставшие) доходы, города выговаривают себе участие в валовом, а иногда и в чистом доходе указанных предприятий (доля в последнем большей частью прогрессирует в зависимости от уровня дивиденда). Доход от концессии составляет вместе с местным обложением ту выгоду, которую города получают от частных концессионных предприятий общественного пользования.

Крупные барыши концессионеров в связи с быстрым ростом городов и отрицательные стороны частных монополий вызвали в ряде стран движение в пользу муниципализации их, т. е. передачи в хозяйственное управление органов городского самоуправления. Это движение, получившее во Франции и Англии название «муниципального социализма», распространилось в Германии, Англии и других буржуазных странах и встретило сочувствие в муниципалитетах, весьма далеких от социализма. Меньше распространена муниципализация других, но монопольных предприятий, как, например, торговых (лавки), кредитных, хлебопекарен, прачечных и пр.; тут мотивом служила большой частью борьба с дороговизной (Италия), санитарные цели (прачечные) и тому подобные социально-политические задачи.

Муниципализация вызвала ожесточенную борьбу и полемику (см. социализация, XL, 294/385). В целях устранения политики, сочетания предпринимательской инициативы и коммерческого расчета с финансовыми выгодами городов и облегчения займов, многие предлагают компромиссную форму смешанных товариществ, появившуюся в Германии уже до войны, но она не устраняет противоречия между частными и общественными интересами: частный капитал или не идет в такие общества, или получает в них решающее значение в ущерб муниципалитетам. Поэтому последние годы выдвигаются три новые организационные формы: 1) проведенное Геком в Берлине (для управления газовым заводом) и оказавшееся очень удачным сочетание двух обществ—близнецов (Zwiilinggeseilschaftеn) с ограниченной ответственностью, из которых одно владеет предприятием, а другое эксплуатирует его; в первом общинное самоуправление сохраняет большинство акций и преобладающее влияние; второе состоит, главным образом, из частных капиталистов и свободно от политических влияний; в его ведении находится вся хозяйственная и техническая сторона дела. Связь между ними обеспечена договором и «личными униями» (председатель наблюдательного совета является членом правления в другом и т. д.). Общество, владеющее предприятием, сохраняет за собой установление тарифов, порядка отчислений, решение других важнейших вопросов. Эта оригинальная форма не является, конечно, панацеей и не может спасти предприятий, находящихся в тяжелом положении, но в ней меньше чувствуются недостатки муниципализировнных и частных предприятий.

2) Более близко к чисто муниципальным предприятиям примененное в Билефельде выделение последних на хозрасчет с самостоятельными бюджетами и кассой; система эта получила некоторое распространение, но провести во всей строгости принцип хозрасчета не везде удалось; к тому же она не устранила основного недостатка муниципальных предприятий — некоторой рутинности, бюрократизма. З) Поэтому некоторые предлагают выделение предприятий в коммунальные акционерные компании, общим собранием которых оставался бы коммунальный совет, но управление которых было бы независимым в назначении и увольнении служащих, тарифы устанавливались бы на коммерческих основаниях, в наблюдательных советах участвовали бы опытные сведущие люди.

Спор о сравнительной финансовой выгодности муниципальных и частных концессионных предприятий решить нелегко, так как сравнение предполагает равенство прочих условий, редко встречающееся. Средний коэффициент эксплуатации тех и других в Англии почти одинаков (в муниципальных даже несколько ниже). Чистая прибыль от муниципальных предприятий (за вычетом издержек эксплуатации, % погашения капитала, но без отчислений в возобновительный Фонд) в растущих городах быстро росла в Англии, Германии, России (трамваи). Американская комиссия, изучавшая вопрос в 1907 г., но высказалась определенно в пользу той или иной системы, но признала необходимость срочности, права выкупа и строгого регулирования концессионных предприятий, а для муниципальных предприятий — желательность выделения их из общего бюджета, широких полномочий директора, ответственного и несменяемого, исключения политических влияний и фаворитизма и легального приоритета их облигаций.

Коммунальный кредит. Он развивается с конца XIX века во всех странах, главным образом в городах в связи с ростом в них коммунальных предприятий, требующих значительных единовременных затрат и оборотных капиталов. Основные формы: облигационные займы и ссуды в кредитных учреждениях.

Первые составляют обычную форму кредита в больших городах, которые почти исключительно пользуются ей. Коммунальные займы в Германии заключаются большей частью через посредство банковских консорциумов; быстрый рост задолженности городов и конкуренция коммунальных займов с государственными побудили правительства (Пруссии и др. государств) к некоторым ограничениям и к регулированию их (закон 1891 и 1907 г. — требование точного плана погашения, не менее 1% в год, срок не более 39 лет, размер не менее ¼  млн.). Невыгодный эмиссионный курс объяснялся, главным образом, их раздробленностью, что повело к требованиям централизации кредита. После войны в связи с обесценением марки появились коммунальные займы в «ценностно-устойчивой валюте»  (wertbeständige): золотые займы саксонских городов, 6%-ный угольный заем Мангейма, ржаные (весьма неустойчивая валюта), электрические и пр. Ныне снова немецкие города вернулись к обычным формам, причем некоторые из них успешно реализуют займы за границей.

Во Франции городские займы заключаются путем публичной подписки, погашаются путем тиражей и часто (Париж, Лион, Губе) имеют форму выигрышных (весьма популярных) займов.

В Англии города могут заключать займы на строго определенные цели, на срок в 20—80 лет самостоятельно или чрез посредство особого государственного учреждения — Public works loans board, выпускающего займы для них от имени государства; такая централизация кредита благоприятно отражается на курсе займов. Для успешности коммунальных займов, особенно заграничных, необходимо ознакомление бирж с финансовым и экономическим положением городов; отсутствие таких проспектов ухудшало условия наших городских займов за границей; исключение составил последний заем Москвы.

Мелкие города и другие местные союзы, не имеющие возможности пользоваться облигационной формой кредита, прибегают к ссудам в кредитных учреждениях — государственных, частных (акционерных) и взаимных. Каждая из этих форм имеет свои преимущества и недостатки: взаимный кредит сохраняет должникам банковскую прибыль, акционерная форма привлекает крупные частные капиталы, государство предоставляет к услугам местных союзов относительно более выгодные условия государственного кредита и позволяет оказывать льготы беднейшим союзам. В Германии коммунальный кредит 2-го типа тоже получил чрезвычайное развитие, причем главными кредиторами являются банки, затем идут сберегательные кассы, страховые общества и ипотечные банки, ссужающие общины из свободных наличных средств, наконец, правительственные ссудные кассы и земские банки (Landеsbanken), созданные с целью оказания ссуд местным союзам и выпускающие за их счет обязательства от своего имени. Ссуды в общинных сберегательных кассах опасны тем, что активы последних (вклады) краткосрочны и что община является одновременно поручителем своей кассы по вкладам и ее должником. Во время войны и после нее получило широкое распространение сосредоточение средств многочисленных мелких сберегательных касс в провинциальных и областных «жиро-централах», образовавших недавно общегерманский союз к успешно конкурирующих уже с банками; они придают большую устойчивость и расширяют размеры кредита сберегательных касс.

Во Франции главным кредитором местных органов является Credit fonder, в Англии — вышеупомянутый Publio works loans board, а в Бельгии — а) Главная сберегательная и пенсионная касса, выдающая краткосрочные ссуды под залог процентных бумаг, ссуды на 5—10 лет — путем покупки общинных бонов, долгосрочные ссуды на 33—90 лет — путем покупки целиком облигационных займов или путем подписки на общинные займы, ссуды под обеспечение пособиями от казны, и б) Общество коммунального кредита, созданное в 1860 г.; это — акционерное общество, акционерами которого могут быть только общины; оно выпускает от своего имени займы и выдаст ссуды (5% удерживается в резервный фонд) под обеспечение дотациями от казны. Т. о. акционерная форма общества скрывает взаимный характер кредита. Бельгия — страна, где коммунальный кредит получил наиболее интересную и целесообразную организацию.

В России споры в начале 2-го десятилетия XX в. о наиболее подходящей форме коммунального кредита (взаимного, акционерного или государственного) закончились разрешением акционерным и ипотечным банкам ссужать земства и города и созданием правительственной кассы городского и земского кредита в 1912 г., которая не успела развить до войны значительной деятельности. Превращение ее осенью 1917 г. в государственный Банк городского и земского кредита с более широкими правами осталось безрезультатным, а лавина городских и земских займов военного времени с гарантией правительства потонула в последовавшем общем банкротстве.

Пособия государства местным союзам представляют неизбежный результат децентрализации управления и расходов и централизации важнейших видов доходов (косвенных и подоходного налога). Они делятся на два вида: дотации, но соразмеряемые с расходами, и субвенции, выдаваемые на определенные цели в виде доли расхода местных союзов или фиксированной суммы на (штатную) единицу расхода (ученика, школу, больничную койку и т. п.).

Дотации, к которым следует причислить и отчисление определенного процента от поступлений государственных налогов, могут быть пропорциональными поступлениям данного налога в той или иной местности, но могут и образовать т. н. «общие фонды», большей частью распределяемые на основании грубых внешних критериев: количества населения, площади, суммы поступлений налогов или всего бюджета. Но можно при их распределении учитывать и платежеспособность каждой местности, устанавливая долю дотаций обратно пропорционально поступлениям налогов на одного жителя («демографический коэффициент»).

В Англии дотационный фонд (local taxation account) был создан в 1888 и 1890 гг. Гошеном из части поступлений от налога с наследств, от лицензий и от акцизов на пиво и алкоголь. Эта реформа, проведенная в интересах земледельческого класса, создала большую путаницу в местных бюджетах, но дотационный фонд остался до сих пор. Во Франции дотации были мало развиты до войны (8% промыслового налога, 25% налогов на роскошь и ряд мелких фондов), но в 1918 и 1920 г. к ним присоединились крупные «общие фонды»: а) питейный в форме заменивших октруа отчислении от акцизов о алкоголя (250 фр. с гектолитра), вина, пива, и сидра (4,2 и ½  фр.), б) 10%-ного отчисления от налога на оборот и в) отчисления департаментам от налога на автомобили по 14 ½  фр. на 1 км дорог. В Германии дотации были распространены и до войны: в Пруссии они выдавались на дорожное дело и общественное призрение и распределялись так: одна треть по числу населения, 1/3 по площади и 1/3 по поступлениям налогов. Имперская реформа 1920 г. сделала отчисления от имперских налогов главным источником местных доходов. У нас в России дотации (земствам на дорожное дело, на оценочные работы) и отчисления городам (1/8 поступлений от налога с городских недвижимостей по закону 1913 г.) играли скромную роль в местных бюджетах.

Система дотаций и отчислений вызывает во всех странах, особенно ныне во Франции и Германии, всеобщие жалобы и нападки, так как дотации не соразмеряются с нуждами и расходами местных союзов, дают слишком мало или слишком много, побуждая к расточительности и разрушая в местных органах сознание финансовой ответственности. Поэтому везде раздаются требования частичной замены отчислений самостоятельными налогами или надбавками, а прочих дотаций — субвенциями. Дотационные «общие фонды» должны, однако, остаться (в известных ограниченных размерах) в качестве уравнительных фондов для помощи беднейшим местностям и союзам (часть поступлений подоходного, промыслового налогов и т. п.).

Субвенции получили широкое распространение в Англии (grants in aid), где они выдаются, главным образом, на народное образование, затем на санитарные цели, дорожное дело, полицию, и во Франции — субвенции на дорожное дело и общественное призрение (пенсии старикам и инвалидам, призрение детей). Распределение их происходит в форме определенной в %% доли участия государства и расходах департамента, а департамента — в расходах общин, обратно пропорциональной поступлениям одного надбавочного сантима к прямым налогам на одного жителя (демографический сантим) или на один квадратный км территории. Французская система чересчур схематична, доля в расходах слишком сильно колеблется от одной общины к другой, субвенции также иногда не вполне соответствуют размеру действительной потребности; но все-таки они представляют значительный шаг вперед по сравнению с дотациями, они облегчают контроль государства над местными расходами и позволяют производить или поощрять мероприятия, признаваемые особенно важными (всеобщее обучение, санитария, дороги), обеспечивая их осуществление в самых бедных местностях. Таково было значение субвенции в России на введение всеобщего обучения и на агрономические мероприятия. Хотя против них раздавались голоса у нас в земской среде, а ныне во Франции (Жиро), хотя систему субвенций обвиняют в чрезмерном вмешательстве государственной власти в дела органов самоуправления (и нарушении нормального распределения бюджета между отдельными предметами управления), но нам думается, что в известных пределах такое вмешательство и контроль в интересах целого, в интересах равномерного культурного и экономического развития страны полезно и необходимо.

Литература (кроме указанных в статьях: «Земское хозяйство», «Городское хозяйство», работ Кауфмана, Гензеля, Озерова, Цытовича и др.): Reitzenstein. Kommun. Finanzwesen, Hdb. d. Р. Oek. (Schönberg), III ч. — Lerov-Beaulieu. -  L'administration locale. — Wagner. Komm. Steuerfragen. — D. Gemeindefinanzen. Schr. d. Ver. f. S.-Pol. — Твердохлебов. Местные финансы, 1919. — Курчинский. Городские финансы, 1911. — Кулишер. Местное обложение в иностранных государствах. — Dubois. Les fin. communales; его же: Lе budget departmental. — Desbats. Le budget departmental. 1911. — Accollas. Les fin. comm. - Ginisty О предстоящей реформе во Франции: Bocquet, Bonnard (R. de sc. et lég. fin. 1924), Bouchard (Rev. pol. et parl. 1923), Girault (R. pol. et pari. 1922). — Bratsaud (La réf. des fin locales. 1923). — Foucquier. Manuel — des communes. — Lohmann. D. besonderen dir. Gemeindestcuem in Preussen. 1913. — Mulert Kom. Finanzen u. Reichssteuerrefom. Wlb. — Ditz. D. preuss. Staats- u. Gemeindestuern. — Кулишер. Ком. обл. в Германии. — D. Aufgaben d. deut. Gemeindеn.— Webb. Engl. local government. — Wright а. Honhouze. Loc. gov. and loc. taxation. — Cannan. History of local rates. — Konstum, Clarke, Graham и др. — Most in Komm. Jahrb. Kriegsband. — Lacava. Lе fin.  locale 2 т. — Caronna. I tri uti comm., 1900. — Conigliani. La fin. loc. 1903. — О нынешней реформе: Gangеmi, Flora и np. — Tivaroni. Compendio. 1923. — Repaci. Le fin. loc. 1925. — Giusti е Verrait. I bil. comm. 1925. — Seligman. Essays in taxation (изд. 1923). — Deutsches Kommunal. Kalendar. — Zt. f. Kommunalwirtschaft. — Municipal Journal. — Revue municipalе. — Bull, de stat. Situation financierе des communes. — Annual reports of the ministry of health. — Annual reports of the London С. С. — 1-t Report of the R. Com. on local government. 1925.

В. Твердохлебов.

Номер тома43
Номер (-а) страницы632
Просмотров: 13

Алфавитный рубрикатор

А Б В Г Д Е Ё
Ж З И I К Л М
Н О П Р С Т У
Ф Х Ц Ч Ш Щ Ъ
Ы Ь Э Ю Я