Франция. Конституция Франции

Конституция Франции

Действующая во Франции конституция 1875 г. носит на себе все следы своего происхождения. По счету она является двенадцатой со времени Великой французской революции. Она отличается от предшествующих тем, что представляет собою лишь какой-то конституционный обрывок, который может быть с одинаковым удобством вдвинут как в монархическую, так и в республиканскую конституцию. И это понятно. Она вырабатывалась на кровавом пепелище Парижской Коммуны и первоначально должна была оформить монархический режим. После многих лет разработки в Национальном Собрании она была принята большинством одного только голоса. Лишь впоследствии к этим конституционным лоскутьям была приставлена республиканская голова. Так возникли знаменитые конституционные законы: «Об организации публичных властей» (25 февр. 1875 г.), «Об организации сената» (24 февр. 1875 г.) и, наконец, «О взаимных отношениях публичных властей» (16 июля 1875 г.). К этим законам в августе и ноябре того же года были присоединены так называемые органические законы — о выборах сенаторов и о выборе депутатов, членов палаты депутатов. Таким образом, в этой конституции не имеется тех существенных составных частей основного закона, которые определяют собой как форму правления, так и важнейшие принципы республиканского, а тем более демократического государственного устройства: ни положений о так называемом народном суверенитете, являющемся основой всякой демократии, ни статей об учредительной власти народа, определяющей собой форму издания и пересмотра конституции, ни упоминания о правах и обязанностях граждан, или о правах человека и гражданина, ни закона о судебной власти, ни каких-либо положений об общей организаций местных властей. Современные государствоведы пробуют дополнить существующую конституцию различными заимствованиями из обильной коллекции прежних республиканских конституций. На этом основании и во французских школах введено изучение старых конституций, в особенности же Декларации прав человека и гражданина 26 авг. 1789 г. Если мы сопоставим теорию и практику французского государственного права, то получим следующую довольно пеструю картину. Прежде всего, воскрешается ст. 3 упомянутой Декларации: «Начало всякого суверенитета пребывает, по существу, в нации. Никакая совокупность лиц, никакое отдельное лицо не могут осуществлять власть, которая бы определенно не исходила от нации». Однако, это положение сейчас имеет весьма своеобразный смысл, так как «нация» французской республики сейчас не обладает никакими формами для непосредственного осуществления народного суверенитета. В этом смысле приходится притягивать на помощь ст. 2 разд. III конституции 1791 г.: «Народ, от которого единственно исходят все власти, может их осуществлять лишь посредством делегации». Такая формулировка может быть действительно приемлемой для Третьей республики, где «нация» или «народ» целиком заменены буржуазным классом, осуществляющим свою диктатуру через народное представительство. Французские ученые стремятся, однако, затушевать этот факт в целях создания приличной демократической идеологии и поэтому утверждают до сих пор, что, будто бы, французский народ нигде определенно не отказался от своей верховной учредительной власти и в случае необходимости может опять выступить в качестве верховного господина страны. Такое утверждение не имеет никаких оправданий. Как известно, учредительную власть народа признавал конституционный проект жирондистов 1793 г., где вместе с тем мы находим определенное положение о народных конвентах, даны организационные формы для  «усовершенствования и исправления конституций». Подобным же образом требует созыва «Национального конвента» и конституция 1793 г., которая в ст. 115-117 определяет порядок пересмотра конституции или изменения некоторых ее статей. Даже менее всего демократическая конституция III года (1795 г.) республики установила определенный порядок пересмотра конституций, причем и здесь действуют первичные собрания и особое собрание для пересмотра конституции. Даже конституция Луи Наполеона предусматривала особый порядок всенародного голосования или плебисцита, при помощи коего миллионы избирателей могли отвергать или утверждать конституционные поправки. Ничего подобного мы не находим в пресловутых конституционных законах Третьей республики. Здесь «народ» или «нацию» с ее всенародным голосованием целиком заменяет «Национальное собрание», созданное из сената и палаты депутатов, причем, что весьма характерно, именно бюро сената принимает на себя функции бюро Национального собрания. Как очевидно, «нация» здесь передоверила свою учредительную власть законодательному корпусу, и совершенно нельзя усмотреть, каким путем суверенный «народ» мог бы отнять у Национального собрания его полномочия и перенести их на непосредственное голосование всех избирателей. Факты целиком оправдывают наше утверждение. Частичные пересмотры конституции и «органических» законов производились несколько раз (в 1884 и 1886 гг.), а в последнее время в 1919, 1922 и 1926 гг., однако ни разу в этих случаях ни о каких народных конвентах или плебисцитах не было и речи. Подобным же образом дело обстоит и с правами «человека и гражданина». Никакого реального значения эти права, установленные в эпоху Великой французской революции, сейчас не имеют. Их декларативный характер весьма способствует такому чисто идеологическому значению. Все социальное законодательство Франции прошло помимо этих прав. Ни положения о пенсиях по социальному страхованию, ни новые положения о разделении государства и церкви, ни законы об обязательном обучении, ни даже такие акты, как закон о свободе печати 1881 г. или закон об устройстве собраний в закрытых помещениях 1907 г., в конституцию не введены. Даже права на народное представительство входят в состав не конституционных, но «органических» законов, проходящих общий законодательный путь. И если под давлением особых событий в 1919 г. было введено пропорциональное избирательное право и была принята резолюция о предоставлении избирательного права женщинам, то последнее пожелание, несмотря ни на какие права «человека и гражданина», до сих пор не осуществлено.

За отсутствием всенародного голосования центр тяжести государственного устройства Франции естественно перенесен на ее законодательный корпус. Парламент, таким образом, становится непосредственным носителем суверенитета. И это тем более, что в Третьей республике отсутствуют и те сдержки, которые обыкновенно устанавливаются при помощи конституционной гарантии основных прав граждан. Подобные ограничения встречаются и в прежних конституциях Франции. Так, еще в 1179 г. было провозглашено: «Законодательная власть не может издавать законов, которые нанесли бы ущерб или послужили препятствием к осуществлению естественных и гражданских прав» (раздел 1, § 3). Конституция Третьей республики совершенно свободна от ограничений, имеющихся в конституции Североамериканских Соединенных Штатов, где на страже личных прав, лежащих в основе классового строя, стоит твердая судебная защита в виде деятельности Федерального суда. Ограничения законодательной власти французского парламента построены на иных основаниях. Вряд ли здесь можно говорить об общем «недоверии к представительным учреждениям», которое присуще демократическим республикам. Если конституция Франции содержит известные ограничения, то они продиктованы совсем иными соображениями. Здесь идет речь о недоверии крупной буржуазии к представителям средней и мелкой буржуазии, которые могут, по бывшим уже примерам, повернуть государственный корабль слишком налево. Вот почему идеолог Третьей республики, Прево-Парадоль, и говорит в своей книге «О Новой Франции»: «Облеченное своего рода особою и всеобщею властью во внутренних и внешних делах народа, над составом и деятельностью исполнительной власти, это могущественное собрание должно быть само сдерживаемо двумя способами: 1) существованием другого собрания, содействие которого было бы необходимо для создания законов и которое могло бы выражать также и свое мнение по общей политике, и 2) неизбежным правом роспуска». Здесь обосновывается необходимость существования первой палаты, или сената, также как и сильной исполнительной власти. Герцог Де Брольи, один из отцов конституции, точно так же был озабочен усилением исполнительной власти, чтобы таким путем ослабить всемогущество народной палаты: «Истинной причиной, практическим основанием (предполагается, права роспуска) служит постоянная слабость или, лучше сказать, естественная боязливость со стороны исполнительной власти, которая старается обезоружить всякое сопротивление, вместо того, чтобы мужественно бороться с ним и победить его». «Ведь народная палата, продолжает он, есть очаг соперничества, претензий и карьеризма». И на самом деле, французская парламентарная демократия в своей весьма краткой конституции наибольшее число статей отдает обоснованию, с одной стороны, двухпалатной системы, а с другой — организации сильной исполнительной власти. На первом месте, однако, все же приходится поставить вторую, или народную, палату, которая именуется палатою депутатов. Связь же с избирателями устанавливается избирательными законами, которые исключают значительную часть французских граждан из общего корпуса избирателей. Во-первых, исключены женщины. Во-вторых, возрастной ценз установлен в 21 год для избирателей и в 25 лет для депутатов. В-третьих, имеется ряд ограничений по месту жительства и срокам пребывания. В-четвертых, исключается ряд лиц по их служебному положению (военные и т. д.). В общем, избиратели составляют около 28% населения. С 1919 г. установлена система пропорционального представительства, причем на каждых 75 тысяч жителей избирается один депутат. Если в избирательном округе остается излишек населения свыше 37 500 человек, то на этот излишек прибавляется еще один депутат. Округом считается каждый из французских 90 департаментов или областей. Если в округе больше 6 депутатов, то он может быть подразделен. Голоса подаются на каждом списке по кандидатам. Избранным считается всякий кандидат любого списка, получивший больше половины всех поданных голосов. Если таких кандидатов нет, или если они не заняли всех мест, то между ними производится пропорциональное разделение мест, причем дроби причитываются к самому сильному списку. Депутаты избираются на четыре года. Вследствие послевоенной убыли населения общее число их на выборах 1924 г. уменьшилось до 584 депутатов (довоенная цифра 626). Отношения между избирателями и депутатами отличаются особым характером. Так как здесь до последнего времени борьба шла не между классовыми группами, а между различными течениями крупной, средней и мелкой буржуазии, то не создалось и крупных классовых партий. Партийная организация отличается многочисленностью мелких делений, неопределенностью программ, их чрезвычайной неустойчивостью, а поэтому на первый план выступают местные, порою весьма мелкие интересы, связывающие депутата с различными группировками наиболее экономически сильных организаций, лиц и разных соединений своекорыстных, карьерных и прямо паразитарных величин. Конституция Третьей республики определенно запрещает получение депутатами императивных мандатов от своих избирателей. По общему принципу, депутаты считаются представителями всей страны. Но такое освобождение депутатов от политической зависимости со стороны их избирателей приводит лишь к установлению другой зависимости гораздо худшего сорта. В целях получения голосов во время   выборов кандидаты берут на себя тысячи самых мелких обязательств по отношению к избирателям и притом самого подчас неожиданного свойства. Одному обещается место в государственной монополии, другому — пенсия, третьему — желательное проведение железной дороги, четвертому — какая-нибудь субсидия или государственное разрешение на крупное экономическое предприятие и т. д. Львиную долю здесь занимают связи с крупными местными капиталистическими центрами и обещания им всяческой поддержки. Немалую роль играют и добрые отношения с местной администрацией, которой обещаются повышения, назначения и т. п. Депутат после выборов старается всеми силами осуществить свои обещания и с этой целью пользуется как отношениями внутрипартийными, так и связями с министрами и с административной машиной. При крайней неустойчивости партийных организаций здесь возможны различные способы давления на министров и бюрократию, причем первое место занимают, конечно, интересы наиболее влиятельных местных капиталистических группировок. Образование того или иного большинства и непрестанная смена министерств придают характер случайности и текучести законодательной работе, которая лишь в исключительно серьезные времена обнаруживает крепкую устойчивость буржуазной диктатуры. В таких случаях депутаты из мелких лавочников и торговцев должностями, субсидиями, монополиями и т. п. превращаются в голосующую армию властвующего класса. Сама законодательная работа отличается крупными дефектами, так как разноголосый и пестрый парламент легко обезображивает самые рациональные меры. Главной целью парламентских группировок является захват в свои руки кабинета министров и подчиненной ему бюрократической машины. Сила и независимость этой последней остается неприкосновенной, так как каждая партийная группировка надеется попользоваться ею или исключительно для себя, или в блоке с подобными же организациями. Все же вместе они служат крупной и отчасти мелкой и средней буржуазии. В настоящее время (1927 г.), ввиду укрепления позиции крупной буржуазии, уже поставлен на обсуждение палаты законопроект об отмене и того пропорционального избирательного права, которое существует сейчас. Организация сената совершенно определенно направлена к тому, чтобы создать в нем оплот наиболее реакционных и, в крайнем случае, консервативных элементов крупной буржуазии. И если для выборов в сенат не установлено имущественного ценза, то, с одной стороны, здесь повышен возрастной ценз до 40 лет, а с другой, сенаторы избираются хоть и теми же избирателями как и депутаты, но путем двух и трехстепенных выборов. Избирательные коллегии, по закону 1919 г., образуются для выборов сенаторов из следующих выборщиков: депутатов каждого департамента, членов генерального совета, членов окружных советов и делегатов от коммунальных советов. Все эти лица составляют особый избирательный съезд, на котором и выбираются простым большинством от одного до 12 сенаторов. Эти выборы совершаются через каждые три года для замещения одной трети всех мест, так что из 314 сенаторов избирается лишь 105, срок должности которых простирается на 9 лет. Таким путем обеспечивается более квалифицированный с буржуазной точки зрения подбор сенаторов, большая устойчивость и консервативность его состава, большая независимость от избирателей. В своей практической деятельности сенат действительно не раз сыграл роль законодательного тормоза, лишь с трудом уступающего даже буржуазно-радикальным и демократическим стремлениям. Будучи уравнен с палатой депутатов в законодательной области, сенат вместе с тем обладает и некоторыми особыми функциями. Так, ему принадлежат права верховного судилища для суда над высшими должностными лицами республики, над президентом и министрами, а также для произнесения приговоров по особо важным государственным преступлениям. Лишь в одном отношении палате депутатов принадлежит первенство: на ее рассмотрение вносятся финансовые законопроекты и лишь после этого поступают на рассмотрение сената.

Разделение властей не принято в конституции Третьей республики, так как она представляет собой парламентарную демократию. Место такого «разделения» занимает известное противоположение и взаимозависимость между законодательной и исполнительной властью. «Законодательная власть осуществляется двумя собраниями: палатой депутатов и сенатом». Учредительная власть принадлежит по существу тем же двум органам, так как палаты своими резолюциями, принятыми порознь в каждой из них абсолютным большинством голосов, объявляют о необходимости пересмотра конституции и собираются в Национальное собрание для производства пересмотра. Объем этой власти ограничен лишь тем, что республиканская форма правления не может быть изменена, а следовательно и не может быть изменен и запрет избрания в президенты членов царствовавших во Франции домов. Привилегией законодательной власти остается и решение таких важных вопросов, как объявление войны и мира и принятие договоров, возлагающих на государство финансовое обязательство и относящихся к личному состоянию и к праву собственности французов за границей, или устанавливающих уступку, обмен или присоединение территорий. Но исполнительная власть играет очень большую роль в самой законодательной машине. Исполнительная власть здесь принимает характер положительного противовеса. Чтобы понять эту зависимость, необходимо выяснить, прежде всего, положение президента республики. Он избирается в Национальном собрании, объединяющем палату депутатов и сенат. По своему происхождению, таким образом, он лишен той связи с массами избирателей, которою обладает президент Соединенных Штатов Америки. Но с другой стороны, он избирается на большой срок — семь лет — и может быть переизбран. Его ответственность совершенно призрачна, так как установлена лишь ответственность в уголовном порядке, которая возбуждается палатою депутатов и разрешается сенатом. Президент обладает большими правами в отношении законодательного процесса. И если сенат и палата депутатов силою самого закона «собираются ежегодно во второй вторник января», то президент может созвать их и на более ранний срок. Он может созвать их и на экстренные сессии. Он может отсрочить заседание палат на время до одного месяца не более двух раз в течение одной сессии. Президент обладает правом инициативы законов, он обращается к палатам с особыми посланиями, он обладает правом отлагательного вето, причем палаты обязаны принять эти законы к новому рассмотрению. Наконец, и это самое важное, президент, с согласия сената, может и вовсе распустить палату до истечения срока ее полномочий. В таком случае должны произойти новые выборы в двухмесячный срок, и новая палата собирается в течение десяти дней, следующих за выборами. Что касается роли министров в законодательной работе, то она значительно меньше, чем роль английского кабинета, целиком берущего на себя законодательную инициативу. Министры избираются президентом из числа партии или партий, обладающих большинством в палате. Они солидарно ответственны перед палатой за общую политику правительства и индивидуально за свои личные действия. Благодаря конституционной поправке 1926 г. несколько усилены права правительства по отношению к палатам, так как образована особая автономная касса для заведывания бонами национальной обороны. Президент может председательствовать по своему желанию в совете министров. Как известно, во Франции установилась на практике не уголовная ответственность министров — по обвинению палаты перед сенатом — а чисто политическая; так что потеря большинства влечет за собой и неизбежную отставку. В области исполнительной полномочия президента и кабинета министров особенно значительны. Прежде всего, здесь мы имеем централизованную и широко развитую бюрократию, тесно связанную массой должностей с средней и мелкой буржуазией. До настоящего времени французская администрация значительно независима в своей деятельности, так как она подлежит ответственности не перед общими судами, а пред рядом административно-судебных инстанций, увенчанных, в конце концов, государственным советом. Вместе с тем общие суды Франции не принимают к своему разбирательству и дел о конституционности законов, что установлено благодаря разделению властей в Северной Америке. Это осложняется и тем, что в то время, как палатам принадлежит право амнистии, президент не только назначает судей по представлению министров, но и имеет право помилования (по их же представлению). После этого понятно, что административные распоряжения министерств, совета министров и указы президента, данные по представлению совета министров, не только образуют конкурирующее с законами регламентарное законодательство, но часто прямо восполняют те или иные пробелы общих законов. Громадная власть правительства и администрации приобретает, однако, характер настоящего самодержавия благодаря росту так называемой «колониальной империи». Из массы колоний в Африке и Азии лишь немногие — Алжир, Гвиана, Мартиника, Гваделупа, Реюньон, Французская Индия — управляются до известной степени по образцу французских департаментов. Все же остальные подлежат декретному законодательству исполнительной власти, которая в этой области совершенно не ограничена, а за подписью президента издаются настоящие колониальные законы.

Библиография: Duguit et Monnier, «Constitutions de la France». (Русский перевод Лемберк, «Законодательные акты Франции»). Prevost—Paradol, «La nouvelle France». Duc de Broglie, «Vues sur le Gouvernement de France». Общие курсы Esmein, Duguit, Hauriou; Гачек, «Общее государственное право». И. Дурденевский, «Иностранное конституционное право»; James Bryce, «Modern Democracies».  

М. Рейснер.