Горное законодательство

Горное законодательство, совокупность узаконений, нормирующих горную промышленность. Горное законодательство имеет своей задачей: 1) определить, кому принадлежит право распоряжения недрами земли, и регулировать отношения разрабатывающего недра земли к владельцу ее поверхности и к соседним горнопромышленникам (горно-земельное право); 2) установить правила для обеспечения общественной безопасности и интересов народного хозяйства при добывании ископаемых и соответствующие органы (горно-полицейское право) и 3) нормировать финансовые отношения государства к горной промышленности (горно-финансовое право).

А) Горно-земельное право. Недра земли могут принадлежать землевладельцу (принцип акцессии), или могут поступать в свободное распоряжение каждого желающего для производства горного промысла (принцип горной свободы). В последнем случае, до отдачи их кому-либо в разработку, недра земли могут принадлежать или государству (горная регалия, например, в Австрии), или землевладельцу (горная собственность  — во Франции, Бельгии, Голландии), или быть res nullius (Испания и испано-американские государства). До последнего времени было распространено убеждение, что отделение права на ископаемые от собственности на землю возникло только в средние в века и при том на германской почве. Но более новые исследования источников, говорит Арндт, показали, что уже в финикийскую и римскую эпоху в Англии, при римском владычестве в Испании, в Лаврионе и в Пангее горное право было конструировано почти так же, как в XII и XIII вв. Восходящие к первобытным эпохам горные обычаи в Корнваллисе, Девоншире и Дербишире во всех существенных пунктах сходны с позднейшим горным правом Фрейберга, Иглау, Хемница и Гослара; подобное же право было перенесено испанцами в Перу и Мексику. Сущность этих горных прав заключалась в признании, что собственником минеральных богатств является не землевладелец, а государь или государство. Последнее использовало свое реальное право или путем собственной разработки подземных богатств, или посредством предоставления права разработки их отдельным лицам за очень высокие сборы. Стремление извлечь возможно больший доход из своего регального права побудило правительства к объявлению начала горной свободы (см.). Вызванный первоначально чисто фискальными соображениями, этот принцип позднее, при развитии горной промышленности, утверждался в законодательствах, подкрепляясь и требованиями народнохозяйственного преуспеяния. Влияние либеральных течений экономической политики, поведших к отмене множества прежних регалий (см.), отразилось отчасти и на судьбе горного законодательства: горные промыслы постепенно освобождаются от административной опеки, горные подати понижаются, устанавливается право собственника земли на ее недра — ограниченное (Франция и др.) или даже и полное (Россия). В настоящее время горное законодательство культурных государств представляют два типа: принцип акцессии выражен в законодательствах Англии и Североамериканских Соединенных Штатов, принцип горной свободы в праве французском, бельгийском, австрийском, прусском, саксонском и др. В России по отношению к частным землям применяется принцип акцессии, по отношению к землям казенным, войсковым области Войска Донского и всем — Царства Польского — принцип горной свободы. В Англии остатки прежней горной регалии выражаются в исключительном праве короны на золото и серебро, хотя бы оно находилось и в землях частных владельцев (за отсутствием рудников этого рода в Англии право это имеет значение только в колониях); все остальные ископаемые принадлежат собственнику земли, который или разрабатывает их сам, или сдает добычу их в аренду, или даже может создать из недр своей земли вообще, или из определенного вида их, отдельный вид недвижимой собственности, являющийся предметом купли и продажи. В Североамериканских Соединенных Штатах, усвоивших начала английского законодательства, собственность на землю охватывает и недра земли, но общественные горнопромышленные земли продаются исключительно первому занявшему участок и начавшему разрабатывать на нем ископаемые (горная свобода), причем относительно жильных залежей горнопромышленнику дается право следовать за жилой вне границ отвода, под землями соседей. В государствах второй группы землевладелец не имеет права распоряжаться большинством ископаемых, находящихся в его земле, и распоряжается ими государство, которое предоставляет их тому, кто хочет их разрабатывать, обыкновенно на основании особых, установленных для этого, правил. В государствах, усвоивших германский и испанский тип горного законодательства, горная собственность учреждается в пользу первого заявителя, т. е. подавшего просьбу об отводе ему данного месторождения; во Франции, Голландии, Греции и Турции выбор лица, которому будет сдано право разработки, находится в зависимости от усмотрения администрации, которое в Бельгии несколько ограничивается тем, что и землевладелец, и первый открыватель имеют некоторые преимущества пред другими заявителями. Во Франции изъяты из распоряжения собственника земли, т. н. mines, рудники, к которым относятся все металлические руды (руды железные только в жилах и пластах), сера, каменный уголь, горные смолы, квасцы, сернокислые соли с металлическим основанием, каменная соль и соляные источники; рудники могут разрабатываться только при условии получения от правительства концессии, выдача которой зависит от усмотрения государственного совета, причем ни землевладелец, ни первый открыватель не пользуются никаким преимуществом; разработка копей и каменоломен находится в распоряжении землевладельца. Вознаграждение владельца земли за недра ее устанавливается в концессии, т. е. по усмотрению правительства, обыкновенно на практике в ничтожных размерах (по несколько сантимов в год с гектара поверхности отвода); за землю, занятую под работы по разведке или добыванию ископаемых, горнопромышленник обязан уплачивать землевладельцу вознаграждение в размере двойного чистого с нее дохода, а в случае дальнейшей непригодности ее для сельского хозяйства, обязан приобрести ее в собственность, причем цена определяется в двойном размере стоимости, какую участок имел до начала работ. В Австрии закон 1854 г., удерживая за казной право исключительного добывания соли, устанавливает горную свободу и право первого открывателя по отношению к металлам, сере, квасцам, графиту, горным смолам и всякого рода минеральному углю. В Пруссии закон 1865 г. установил горную свободу и право первого открывателя по отношению к золоту, серебру, ртути, железу (кроме дерновых руд), свинцу, меди, олову, цинку, кобальту, никелю, мышьяку, марганцу, сурьме, сере, квасцам и купоросным рудам, минеральному углю, графиту, каменной соли и соляным источникам. За недра земли землевладелец в Пруссии и Австрии вознаграждения не получает, за занятую горными работами поверхность земли получает или по свободному соглашению, или по административному (в случае недовольства — судебному) определению в размере потери дохода от сокращения площади владения. В большинстве германских государств приняты начала прусского горного права. В Саксонии каменный уголь остается в распоряжении землевладельца; то же в виде исключения установлено и прусским законом 1869 г. для провинций Саксонии и части Бранденбургской и Силезской провинций; в этих местностях землевладельцу предоставлено право учредить для добычи угля в своей земле отдельный от поверхности вид недвижимой собственности, совершенно аналогичный тому, какое учреждает правительство на недра, изъятые из распоряжения собственника; землевладельцы нескольких смежных участков могут составить из совокупности своих недр общую недвижимую собственность (так называемую консолидацию), продолжая раздельно владеть поверхностью своих участков. В Испании и Португалии ископаемые находятся в распоряжении государства и могут разрабатываться только на основании концессии.

Результаты горного закона 1865 г. в Пруссии оказались в некоторых отношениях не вполне благоприятными: обнаружилась спекуляция и злоупотребления заявками и отводами. Некоторые крупные компании сосредоточили огромные площади в своей собственности, что создало им почти монопольное положение, особенно опасное относительно таких важных ископаемых, как каменный уголь, соль и калийные, магнезиальные и борные соли. Эти последние расположены над пластами каменной соли в северогерманской низменности и представляются единственными в свете, между тем их значение, как искусственного средства удобрения, громадно. Грозила опасность, что вооруженные усовершенствованными способами разведок сильные общества бурения и некоторые синдикаты завладеют в короткое время даром всеми остающимися свободными горными богатствами. В области каменноугольной промышленности обнаружилось, что сильная конкуренция, как взаимная между германскими промышленниками, так и иностранного угля, имела своим последствием хищническую разработку копей, при которой эксплуатировались только наиболее мощные пласты, а слабые забрасывались в ущерб интересам будущих поколений. Уже это обстоятельство вызывало указания на необходимость взять в тех или иных пределах добывание каменного угля и солей в руки государства. Указывалось на важность для государства получить влияние на образование цен, особенно каменного угля, и обеспечивать собственным производством покрытие спроса на него со стороны казенных железных дорог и флота. Все это движение имело пока своим результатом закон 1905 г., приостановивший на два года принятие новых заявок на каменный уголь и соли, и закон 1907 г., предоставивший разведку и приобретение каменного угля, каменной и иных солей исключительно государству. Для солей при этом была установлена домениальная система, т. е., государство может передавать свое право разведок и добывания частным лицам за вознаграждение и на сроки; относительно же каменного угля постановлено, что государство в течение трех лет имеет приобрести, сверх находящихся в его эксплуатации и собственности отводов, еще 250 отводов высшего размера, а потом должно будет передавать свое право на разведку и добычу угля частным лицам.

Но вопрос об огосударствлении некоторых отраслей горной промышленности возник не только в Пруссии, а и в других местах. Так, в Североамериканских Соединенных Штатах раздаются голоса, требующие перехода каменноугольных копей в руки государства, по австрийскому проекту 1909 г. предполагалось все разведки и добычи каменного угля на будущее время сделать исключительным правом государства; в колонии Виктория (Австралия) постановлено прекратить выдачу концессий на разработку каменного угля и новые предприятия этого рода вести на счет казны. В Саксонии в 1908 г. был издан закон, удерживающий за государством разведку и добычу минералов, содержащих радий. Если к этим фактам прибавить, что все соли являются исключительной собственностью государства в Австро-Венгрии, в Саксонии, с недавнего времени также в Ангальте, Бадене, Брауншвейге и других государствах, в Италии, Турции, Восточной Румелии, Боснии и Герцеговине, то сам собой напрашивается вывод, что намечается новое направление в развитии горного законодательства, знаменующее отчасти возврат к прежним регальным началам, но с ограничением принципа горной свободы в сторону более энергичного вмешательства государства с собственной хозяйственной деятельностью в сферу горной промышленности.

В России начало систематического горного законодательства восходит к Петру Великому, издавшему 10 декабря 1719 г. свой знаменитый указ, известный под именем Берг-Привилегии. Провозгласив горное дело регалией в словах: «нам одним, яко монарху, принадлежат рудокопные заводы», этот замечательнейший памятник русского горного законодательства, как называет его Штоф, следуя примеру лучших в то время европейских законов, установил и горную свободу: «дабы Божие благословение под землей втуне не оставалось... соизволяется всем и каждому во всех местах, как на собственных, так и на чужих землях, искать, плавить, варить и чистить всякие металлы и минералы». Горная регалия выражалась во взимании горной подати или десятины (1/10 доля от прибытка) и в преимущественном праве государства на покупку — jus praeemptionis — золота, серебра, меди и селитры, по ценам, устанавливаемым берг-коллегией; это право было отменено в 1727 г. и вновь установлено Берг-регламентом 3-го марта 1739 г., расширившим горную свободу и отменившим горную десятину. Фактически горная свобода осуществлялась, главным образом, только на казенных землях на Урале. Крутой поворот в этом отношении сделан законодательством Екатерины II, манифестом 28 июня 1782 г., признавшим горное право исключительной принадлежностью собственников земли. Поиски и добывание ископаемых сделались возможными только с согласия собственника, что распространялось и на земли казенные. «Если для частного землевладельца, говорит Штоф, оценивая значение этого закона, отмена обязанности предоставлять недра своей земли постороннему лицу могла казаться удобством, то для государства, как владельца обширных очень мало населенных и богатых ископаемыми казенных земель, отсутствие точно определенных законом условий отдачи их для горного дела, развитие которого было крайне необходимо в государственных интересах, — могло явиться только значительным неудобством. На этом основании следовавшие за манифестом 1782 г. горно-законодательные меры понемногу возвращаются по отношению к казенным землям к началам Берг-Привилегии». Горное Положение 13 июля 1806 г. уже признало за всяким желающим право искать руды в землях казенных. Ныне действующее законодательство по отношению к частным землям признает принцип акцессии: «право полной частной собственности, гласит ст. 193 Горного Устава, в имуществах недвижимых объемлет не одну поверхность земли, но и самое ее недро; и потому оное простирается на все сокровенные минералы и на все металлы, из них происходящие». Горная свобода существует только в отношении свободных бесспорных казенных земель, кроме покрытых ценным лесом, или представляющих особые удобства для производства казенного горного промысла, причем министру торговли и промышленности принадлежат, однако, весьма широкие права по разрешению и контролю производства; министерство составляет расписание земель, где производство разведок и добыча ископаемых не допускается вовсе, на каких землях открытые частными лицами месторождения могут быть обращаемы в казенную разработку, с уплатой открывателю вознаграждения, определяет размер залога в обеспечение соблюдения при эксплуатации установленных законом правил и проч. (ст. 256 и сл.). Горная свобода на казенных землях простирается на: 1) металлы и металлические руды (кроме россыпей и коренных месторождений золота и платины); 2) ископаемые угли, горючие слайды и смолы (кроме нефти и янтаря); 3) графит; 4) серу и серный колчедан; 5) огнеупорные глины и камни; 6) квасцовый камень и 7) асбест. Дозволительное на разведку свидетельство выдается местным управлением казенными землями, в месячный срок по поступлении просьбы на трех или двухлетний срок, о чем немедленно извещается местное горное управление. Разведочный сбор взимается со второго или третьего года в размере 30 руб. в год с разведочной площади (в месторождениях коренных 4 кв. версты, в месторождениях болотных и озерных — отведенное для разведок болото или озеро; ст. ст. 281-5). Просьба об отводе земли для разработки найденного ископаемого подается не позже данного для разведок срока горному управлению, которое составляет акт отвода; все действия управления, в частности командировка окружного инженера и маркшейдера для осмотра на месте должны быть кончены на счет просителя в течение года. Отводится от одной до четырех площадей (в месторождениях коренных не более 4 кв. верст). Приступить к подготовительным работам обязательно в течение года, а к действительной разработке в течение трех лет. За отведенные земли платится, независимо от платы за вырубаемый лес по таксе, особая оброчная плата за пользование поверхностью почвы (средний годовой доход казны с отведенной земли за последние три года и не менее одного рубля, а в отводах болотных и озерных по 1 коп. с десятины), которая не может быть увеличена ранее 10 лет. Особые правила установлены для золотопромышленности и нефтяных промыслов. На особом положении находятся губернии Царства Польского, в котором в 1870 г. установлена горная свобода относительно цинковых, железных и свинцовых руд и ископаемых углей (ст. 336 Горного Устава). Собственник земли не вправе отказать постороннему в разрешении производить на его земле разведки этих ископаемых, но отвод площадей в чужих землях для добычи ископаемых — без согласия собственников (а в майоратах даже и с согласия) производится не иначе, как с особого каждый раз Высочайшего разрешения, порядком, установленным для принудительного отчуждения недвижимых имуществ на государственную или общественную пользу. Горнопромышленник обязан вознаградить собственника земли как за поверхность, занятую под разведку, для устройства и разработки отвода, так и за недра отведенной площади. Вознаграждение за занятые участки поверхности, при отсутствии соглашения, определяется в размере двойного чистого дохода с этих участков, за недра земли — в размере: по углю и цинковой руде — 1%, а по прочим ископаемым — ½% со всего добываемого количества ископаемого. Особые правила установлены для некоторых ископаемых — золота, каменного угля в некоторых местностях, нефти, янтаря, драгоценных камней, для области Войска Донского и пр.

Б) Горно-полицейское право обнимает собой нормы, определяющие устройство и функции органов горного управления и устанавливающие совокупность мер по надзору государства за горной промышленностью. В странах с французским горным правом горная полиция предоставляется органам общего управления при содействии горных инженеров, в странах же с германским правом существуют особые горные учреждения. В качестве высшей инстанции в Пруссии является министр торговли и промышленности, в Австрии — министр земледелия. В Саксонии, Австрии и других странах управления казенными рудниками и частными горными промыслами совершенно обособлены друг от друга, и первое находится в ведении министра финансов (о России см. горное управление). Надзор государства за горной промышленностью имеет различные цели. Прежде всего, повсюду устанавливаются особые предписания, направленные на обеспечение тех или иных народнохозяйственных интересов, связанных с этой отраслью промышленности, и предупреждение хищнических приемов разработки ископаемых (по нашему праву, например, установление обязательного минимума добычи на отводе, обязательство «вести разработку по правилам горного искусства, не затрудняя — физически или экономически — дальнейшей разработки того же или соседнего месторождения», по проектам разработки, одобряемым окружными инспекторами и т. п., ст. 409—410 Устава Горного). Затем своеобразный характер горных работ, сопряженных с многочисленными и громадными опасностями, обусловливает необходимость особых правил и мероприятий по охране жизни, здоровья и нравственности рабочих и по обеспечению общественной безопасности. Выполнение этих полицейских предписаний часто сопряжено с чрезвычайно крупными издержками для предпринимателей и поэтому требует тщательного за собой контроля. По нашему горному уставу горнопромышленники обязаны своевременно уведомлять органы надзора о предполагаемом начале, возобновлении или прекращении подземных работ, а также о предвидимой при разработке опасности или о происшедшем уже несчастном случае. Подробное указание мероприятий и предосторожностей, принятие и соблюдение которых необходимо для безопасного ведения подземных работ, определяется инструкцией министра торговли и промышленности; эта инструкция, подлежащая предварительному обсуждению Горного ученого комитета, должна содержать в себе, между прочим, точные наставления о креплении выработок, о закладе выработанных пород пустой породой, о сигналах, о выходах из рудников, о спуске и подъеме рабочих и материалов, об употреблении взрывчатых веществ, паровых котлов и машин, об ограждении людей и животных от падения, о предотвращении пожаров и вредного действия скопляющихся в рудниках газов и воды, о вентиляции, об особых приемах при ведении работ вблизи железных и иных дорог и источников, как минеральных, так и снабжающих водой населенные места (ст. ст. 715—8). На разработках, признанных местным горным управлением, по их размерам, по числу рабочих и пр., значительными, ответственное за ведение работ лицо должно обладать необходимыми в горном искусстве познаниями, удостоверенными соответствующим дипломом. Те из значительных разработок, которые признаны опасными (по содержанию гремучего газа, способности угля к самовозгоранию, обильному притоку воды и т. п.), подчиняются особым мерам правительственного надзора, причем горное управление может потребовать от владельца опасной разработки, назначения ответственным лицом горного инженера (ст. ст. 724—30). Министр торговли и промышленности может издавать для опасных разработок особые правила ведения работ и обязанностей служащих и назначать для надзора за ними, а также и за всякой значительной разработкой, если на ней произошло, по вине ее администрации, крупное несчастие с рабочими, горных надсмотрщиков. Неисполнение горнопромышленником установленных для ведения горных работ правил и указаний органов надзора влечет за собой наложение штрафов и, в случае надобности, приостановку или полное закрытие разработки.

В) Горно-финансовое право обнимает собой совокупность норм, определяющих фискальные отношения государства к горным промыслам, способы извлечения государственного дохода из горного дела. Эти нормы могут вытекать или из принципа регальности подземных богатств (горные подати, jus ргаеemptionis: право первой купли ископаемых), или из права собственности государства на поверхность земли, употребляемой для горного дела (домениальный доход), или из собственного ведения казной горных промыслов.

Литература: Грамматчиков В., «Горное законодательство и горная администрация Англии, Франции, Бельгии, Австрии и Пруссии» (1870); Штоф А., «Сравнительный очерк горного законодательства в России и 3ападной Европе» (1882); его же, «Горное право» (1896); Струков В., «Курс горного права» (1901); Удинцев В., «Русское горноземельное право» (1909); Яновский А., «Основные начала горного законодательства и пересмотр его в России». «Русское экономическое обозрение» 1899; Кн. Абамелек-Лазарев, «Вопрос о недрах и развитие горной промышленности с 1808 по 1908 г.», изд. 2-е (1910); Вовчок, «Недра земли в России и их обобществление» (1908).

А. Свирщевский.