Город (городское хозяйство)

Городское хозяйство (на Западе и в России). С точки зрения целей, преследуемых городским хозяйством, оно ничем не отличается от других видов принудительного общественного хозяйства: государственного и земского — областного или провинциального. Подобно им, оно призвано к удовлетворению определенного круга наличных потребностей и к созданию коллективными силами и коллективными средствами тех условий общежития, которые представляются необходимыми для того, чтобы человечество имело возможность наиболее уверенным, твердым и быстрым шагом идти в направлении, ведущем к наивысшим ступеням всестороннего физического, умственного и нравственного развития и материального благосостояния. Но к одной и той же цели можно стремиться в разных областях и разными путями. Если городское хозяйство не только по форме и по объему, но и по существу своего содержания является отличным от других, видом общественного хозяйства, то причиной тому служит, именно, особенный характер той области, в которой проявляется в данном случае направленная на достижение только что указанных целей коллективная хозяйственная деятельность. Это область, которая характеризуется понятием города.

Поскольку город является таковым, т. е. не внешним образом и не формально только, а по самому своему существу отличным от других видов и форм общежития, постольку в нем неизбежны также особые, только ему одному присущие, только в его обстановке способные возникнуть, нужды и потребности. Понятно также, что в специальных условиях городской обстановки и потребности вполне однородные с теми, которые существуют в других видах общежития и которые, следовательно, удовлетворяются другими видами общественного хозяйства, отливаются здесь в иные формы, получают иное выражение, иной характер, требуя от городского хозяйства других средств, способов и приемов для их удовлетворения.

Город — это пункт наибольшей плотности населения, обусловленной скоплением больших и разнородных по составу людских масс на сравнительно небольшой территории. Такое скопление является, прежде всего, источником целого ряда огромной важности отрицательных условий городской жизни, каковы, например, накопление отбросов, загрязнение почвы, воздуха и воды, трудность добывания пищевых продуктов, вообще, а доброкачественных, в особенности, трудность и опасность неурегулированного движения по неблагоустроенным городским путям сообщения, скопление значительного числа неспособных к труду, наконец, целый ряд моментов, в чрезвычайной степени благоприятствующих развитию проституции, преступности, распространению заразных болезней и т. д. и т. д. Все это — условия, беспрепятственное и безостановочное развитие которых не только привело бы к физическому и моральному вырождению городского населения, но сделало бы даже, в конце концов, невозможным самое существование города, и в то же время все это условия, устранение которых выходит далеко за пределы власти, сил и способностей отдельного индивидуума: борьба с ними лежит, поэтому на обязанности коллектива и должна быть предметом общественной заботы, значит, и общественного хозяйства. Таким образом, получается первый — самый важный по существу и самый обширный по объему — род задач городского хозяйства, определяемый необходимостью борьбы с отрицательными условиями городской жизни, или, выражаясь иначе, необходимостью борьбы с концентрацией, как с фактором отрицательным. Но, действуя в качестве такового в одном направлении, та же самая концентрация и в то же самое время действует в другом направлении, как фактор положительный. Именно, большая численность и высокая плотность дифференцированного и тесно своими экономическими и культурными интересами с  городом связанного населения создают тот прочный базис (в одних случаях — материальный, экономический, финансовый и технический, в других — интеллектуальный и психический), на котором только и могут быть построены как раз наиболее важные мероприятия в целях городского благоустройства, понимая последнее в самом широком смысле, каковы, например, канализация, водопроводы, трамваи, или же больницы, народные дома, театры, музеи, библиотеки, аудитории и т. п. Таким образом, определяется второй род задач городского хозяйства, именно, направленных на использование, расширение, умножение и развитие тех немалочисленных положительных средств и возможностей, какие заключает в себе городская концентрация населения. Какой из только что указанных двух различных родов задач является в данном пункте и в данный период времени количественно и качественно преобладающим, это зависит от двух имеющих неодинаковое значение и различно действующих условий: от размера и степени концентрации  — во-первых, от уровня развития городского хозяйства — во-вторых. По мере того как город растет, по мере того как в нем скопляется все большая масса населения, пропорционально, а нередко и в ускоренной прогрессии разрастаются и умножаются также отрицательные условия городской жизни, следовательно, и соответствующие им задачи первого рода. Но при известных условиях развитие городского хозяйства, хотя оно само в большей мере зависит от роста концентрации, способно, тем не менее, идти более быстрым темпом, чем этот рост; при известных условиях оно может (и должно) идти впереди назревающих городских общественных нужд и потребностей, справляясь с отрицательными условиями городской жизни — в смысле их смягчения или совершенного устранения — быстрее, чем они успевают вновь возникнуть под влиянием роста населения, и даже предупреждая теми или другими положительными мероприятиями самое их возникновение. В такого рода случаях, понятно, превалирующее значение получают задачи второго рода. Практически, впрочем, оба рода задач, положительных и отрицательных, иногда не только совпадают, но и сливаются: так оно происходит в тех нередких случаях, когда уничтожение дефектов, обусловленных скученностью городской обстановки, само собой создает новые положительные моменты, или же, наоборот, когда использование в указанных выше целях городского хозяйства тех средств и возможностей, которые дает ему концентрация, попутно, само собой в каком-либо размере или в каком-либо отношении уменьшает влияние последней, как фактора отрицательного. Так, например, устройство доступных массе дешевых и гигиенических жилищ, уничтожая зло перенаселенности и дороговизны квартир, является вместе с тем положительным залогом физического, морального и экономического благосостояния городского населения, или, наоборот, устройство электрического трамвая, не осуществимое там, где оно не находит достаточно широкой и прочной базы в высокой степени концентрации¹⁾, служит в то же время как раз весьма действительным средством для разрежения населения, для уменьшения его плотности в центральных частях города.

 

¹⁾ По расчету инженера А. Вульфа, например, в  России трамвай может быть безубыточным предприятием только в городах с населением не ниже 60 тысяч и то при том условии, если городом на его устройство будет затрачен собственный свободный, а не наемный капитал.

Займется ли городским хозяйством и, если займется, то в какой мере данными, ставшими на очередь, задачами, для разрешения которых имеются налицо все необходимые условия, — это зависит уже, конечно, не от степени концентрации городского населения, а от других факторов, имеющих в данном случае гораздо более важное значение. Прежде всего, нет почти такой частности в строе и организации ведающих городских хозяйств  учреждений, даже совершенно незначительной на первый взгляд, которая не оказывала бы на это хозяйство какого бы то ни было — прямого или косвенного — влияния. Тем большее значение имеют для него, особенно в отношении порядка и полноты разрешения стоящих на очереди задач, те главнейшие основы коммунального строя, которыми определяется степень способности муниципальных учреждений реагировать на назревающие в городе нужды и потребности, мера их готовности принимать на себя разрешение тех или иных задач — большей или меньшей сложности, затрагивающих те или другие интересы, наконец, размер, род и характер тех интеллектуальных, правовых и материальных средств, какими они для разрешения таковых располагают. На первом месте в ряду этих основ следует поставить избирательную систему. Едва ли не наиболее яркую иллюстрацию того влияния, которое оказывает демократизация избирательных систем, дает история английского городского хозяйства: наиболее высокая в Европе степень его развития в связи с усиленным вниманием, которые уделяется в нем нуждам и потребностям наиболее широких слоев городского населения, находится в прямой причинной связи с реформами 1835—1882 гг., благодаря которым муниципальная власть, находившаяся в руках привилегированного меньшинства, превратившего городские учреждения в самоизбирающиеся, замкнутые и своекорыстные корпорации, перешла в руки большинства городского населения и — частью — его трудовых элементов в том числе. Если демократизация избирательных систем не везде так заметно отразилась на городском хозяйстве, как в Англии, то потому, что, кроме избирательной системы, огромное значение имеют еще круг предметов ведомства и пределы власти, которые предоставлены законом городскому самоуправлению. И пока из числа западноевропейской городских самоуправлений как раз именно английское — в результате полувековой упорной и настойчивой борьбы за расширение своей компетенции и пределов своей власти — успело необычайно широко раздвинуть рамки своей компетенции, получив в то же время необходимую полноту власти. Но мы знаем уже (см. городское самоуправление), что и остальные страны более или менее быстро эволюционируют в том же направлении. Даже во Франции государственному совету, столь охотно, систематически и настойчиво ставящему препоны стремлению коммун к расширению сферы городского хозяйства, приходится все чаще идти на уступки, допуская постепенно из года в год расширение круга муниципальных предметов ведомства. Затем необходимо считаться также с серьезной зависимостью городского хозяйства от устройства муниципальных исполнит, органов, — устройства, которое пока нигде еще не предоставлено всецело и исключительно усмотрению самих коммун: даже в Англии закон в некоторых случаях точно определяет конструкцию того исполнительного органа, которому должны быть поручены известные функции, например, комитетов, на которых должно быть возложено по закону заведывание полицией, народным образованием, делом борьбы с эпизоотиями и т. п. Благодаря этому, в той же Франции, например, слабый прогресс городского хозяйства и вообще плохое его состояние (сравнительно с английским или немецким) было бы совершенно ошибочно относить исключительно на счет чрезмерной централизации и административной опеки: если подрядная, концессионная и откупная системы получили тут такое необычайное развитие, что находят применение даже по отношению к содержанию муниципальных учебных заведений, то в огромной степени виной тому является предустановленная законом организация муниципальной исполнительной власти, сосредоточенной всецело в лице одного только мэра и уже поэтому являющейся совершенно неприспособленной к широкой постановке городского хозяйства. Наоборот, система исполнительных комитетов — один из наиболее серьезных факторов того и по темпу, и по объему изумительного прогресса, который в течение последнего полувека выдвинул на первое место английское муниципальное хозяйство, точно так же, как немецкие города высоким уровнем своего благоустройства обязаны в огромной степени превосходному (с точки зрения профессиональной подготовки и деловой добросовестности) составу их магистратов. Понятно, далее, что высшей степени развития, в смысле наиболее полного удовлетворения стоящих на очереди потребностей, городское хозяйство, при всех прочих равных условиях, может достигнуть только там, где оно располагает наибольшими для того материальными средствами. Количество же последних зависит как от характера тех источников, из которых ведающие городское хозяйство учреждения черпают необходимые им финансовые ресурсы, так и от того, насколько эти учреждения свободны в распоряжении своими финансами вообще, в особенности же — насколько от их свободного усмотрения зависит производство расходов на те или другие нужды и потребности, делая выбор между теми, удовлетворение которых непосредственно и с необходимостью вытекает из прямого назначения местного хозяйства, и теми, удовлетворение которых за счет местных средств из него не вытекает, имея другие основания. Государство, конечно, заинтересовано в том, чтобы платежные силы населения не были истощаемы местным обложением, и, пользуясь своим финансовым суверенитетом, оно подвергает различным ограничениям бюджетное право коммуны. Одни из ограничений не идут дальше крайне необходимого, останавливаясь на той черте, переход за которую явился бы серьезным нарушением начала самостоятельности местного самоуправления. Начало же это требует, чтобы у коммуны были свои особые от государственных налоговые источники, своя особая и самостоятельная финансовая система, чтобы коммуна и в распоряжении своими ресурсами располагала полной свободой, которая исключает утверждение правительством коммуннальных бюджетов и контролирование им муниципальных отчетов, не допуская иного контроля, кроме судебного. Таков именно порядок, действующий в Англии, к которой в известной мере приближаются порядки: богемский, саксонский и частью прусский. Ограничения другого рода —  это те, которые государство пускает в ход, именно, как наиболее действительное средство наибольшего подавления самостоятельности коммуннального самоуправления, для более прочного и решительного подчинения его правительственной опеке. Это достигается тем, что фискальное право коммуны вводится в чрезвычайно тесные рамки, что коммуне почти совсем не предоставляется самостоятельных, особых от государственных налоговых источников, что черпать из таковых она может только в очень тесных пределах установленной нормы, превышение которой, если и допускается, то не иначе, как с разрешения администрации, что, наконец, самое составление коммунального бюджета подвергается строгой и мелочной регламентации, открывающей правительству возможность широкого вмешательства в существо финансовых распоряжений муниципалитета. На таких, именно, началах построено бюджетное право французской и итальянской коммун, а также частью бельгийской, вюртембергской и др.

Укажем теперь хотя бы только главнейшие из обычных источников, из которых муниципалитеты получают необходимые им средства.

Источник 1. Прибавки к прямым государственным налогам: к личным (поквартирному, подоходному), как то практикуется, например, в Пруссии, Голландии, Бадене, Вюртемберге, и к реальному — поземельному и подомовому (Франция и Италия), налогу на окна и двери и патентному сбору (Франция), налогу на доходы от капиталов (Вюртемберг). Дополнительный в пользу коммун сбор с объектов государственного реального обложения выражается в сантимах двоякого рода: а) ординарных, размер которых определяется или действующим коммунальным законом (Италия), или ежегодно в государственном бюджете (Франция), и б) экстраординарных, взимаемых с особого каждый раз разрешения на покрытие чрезвычайных расходов.

Источник 2. Налоги на потребление (косвенные) в форме налогов на увеселения, на предметы роскоши, на лошадей, собак, кошек, соловьев, сбора с солода, пива, убоя скота, в особенности же — в форме октруа (заставных сборов), взимаемых коммуной с ввозимых в ее пределы пищевых продуктов, напитков, фуража, топлива, строительных материалов и т. п. В тех случаях, когда дело идет о продуктах, по преимуществу напитках, уже обложенных государством (акцизом), октруа в пользу коммуны ограничивается только известной надбавкой к государственному налогу. На только что указанных двух источниках, на добавочных сантимах и октруа, базируется финансовое хозяйство итальянских и французских коммун. В остальных странах эта устарелая, не отвечающая ни нуждам муниципального хозяйства, ни интересам населения система частью уже совершенно исчезла, частью доживает еще (по преимуществу на юге Германии) свои последние дни в виде не играющего большой роли в бюджетах финансового пережитка. При вполне понятном с точки зрения государственных интересов строгом ограничении того размера (в процентном отношении к основному окладу), в каком добавочные сантимы могут быть взимаемы в пользу коммун, и при слабом росте самих окладов, — это источник, исключающий возможность развития городских финансов в соответствии с ростом муниципальных потребностей. И коммуны, изыскивая средства, потребность в которых чувствуется ими все в большем и большем размере, поневоле усиленно налегают на второй источник — на октруа. По данным 1907 года, доходы французских коммун, исключая Париж, превышали 800 миллионов франков из которых около 240 миллионов покрывались добавочными сантимами, а более 280 миллионов давало октруа. В Италии по данным за тот же год доход коммун достиг суммы 600 миллионов лир, из которых менее 150 миллионов получено было от добавочных сантимов, а более 160 млн. от октруа (dazio consumo). В этот счет, однако, вошли и сельские коммуны, для которых оба эти источника не имеют такого крупного значения, как для городских. О последнем можно судить по следующей табличке, касающейся девяти крупнейших городов:

Города	Всего дохода от налогов в млн. лир	На каждые сто лир дохода
		Октруа	Добав. сант.
Милан Рим Неаполь Генуя Турин Флоренция Палермо Венеция Болонья	24 21,1 15,4 15 12,5 9 8,1 5,6 5,1	62 72 66 79 81 60 83 84 64	22 17 28 17 15 29 13 10 20

 

Падая огромной тяжестью на потребление, в особенности, широких трудовых масс населения, октруа, как источник дохода в коммунальном финансовом хозяйстве, представляет еще то существенное неудобство, что значительная часть получаемых из него средств теряется для этого хозяйства совершенно бесполезно ввиду обширности и сложности необходимой для его взимания организации, расход на которую в Италии, например, поглощает часто более 40% всего сбора.

Источник 3. Государственные косвенные и прямые реальные налоги, частью или целиком обращенные на нужды муниципального хозяйства. Пример частичной уступки коммунам государственных косвенных налогов дает Бельгия, где в возмещение потери, понесенной коммунами от отмены октруа, они получают ежегодно каждая определенную по разверстке сумму из особого коммунального фонда, на образование которого обращено 41% валового дохода, получаемого государством от почты, и 35% дохода, получаемого им от обложения привозимых из-за границы вин, от акциза и таможенной пошлины на спиртные напитки, пиво, сахар, уксус и уксусную кислоту. Пример второго дает прусская реформа местного обложения, произведенная законом 14 июля 1893 г. В основание этой реформы легло воззрение, признающее принцип налогоспособности, долженствующий служить определяющим началом государственного обложения, непригодным для обложения местного, существу и задачам которого более соответствует принцип услуги — возмездия. Согласно такому воззрению, местное обложение может быть правильно и целесообразно построено только на основе прямого реального обложения, которое должно быть совершенно исключено из системы государственных финансов: в силу этого упомянутым законом два государственных вещных налога — на недвижимость и промысловый — и переданы коммунам.

Источник 4. Собственные коммунальные прямые реальные налоги двоякого рода: промысловые и на недвижимость. Коммунальные промысловые налоги существуют повсеместно в разных видах и формах, между прочим, в виде сборов с развозного и разносного торга, с общественных экипажей, с содержимых для промысла упряжных, вьючных и верховых животных — лошадей, мулов, ослов, с трактиров, гостиниц, меблированных комнат, с фотографий, универсальных магазинов и т. д. Повсеместно же существует коммунальное обложение недвижимости (по ее ценности или доходности), но не везде этот налоговый источник играет одинаково значительную роль в городском бюджете. В отношении этой роли выделяется Англия, где обложение недвижимости является базисом муниципальных финансов, отличаясь вместе с тем следующими характерными особенностями: а) недвижимость облагается не одним общим коммунальным налогом, а несколькими параллельными, из которых каждый имеет особое назначение, так что обложение является целевым; б) все такого рода налоги взимаются на тех же основаниях, как и налог в пользу бедных, так что последний является как бы основным, а все остальные — только дополнительными к нему, и в) взимаются они не с собственника недвижимости, а с ее нанимателя. В Англии же законом 1859 года положено было начало так называемому специальному обложению, или налогу на улучшения, получившему затем особенно широкое применение в Германии, а частью также во Франции и в Бельгии. Это — налог на ту повышенную ценность, которую недвижимые имущества получают благодаря произведенным муниципалитетом улучшениям — замощению и освещению улиц, канализации и т. п. Наряду со специальным обложением получает все большее развитие и обложение незаслуженного прироста ценности, т. е. того ее прироста, который происходит помимо воли собственника и без всяких усилий с его стороны, а само собой, так сказать, автоматически в силу роста города, увеличения и уплотнения его населения. Практикуется это обложение обыкновенно в форме налога на обращение или переход недвижимостей, настигая, таким образом, незаслуженный прирост ценности в тот момент, когда он реализуется в получаемой собственником цене за продаваемое им имущество. Заслуживает еще быть особо отмеченным практикуемый многими английскими, германскими и голландскими городами налог на незастроенные городские участки с целью борьбы с земельной спекуляцией.

Источник 5. Личное коммунальное обложение в виде разного рода подушных сборов, сохранившихся еще в Вюртемберге, Италии и Саксонии, сборов с прислуги, налогов — поквартирного и чисто подоходного. Коммунальное чисто подоходное обложение пока еще весьма слабо развито. Даже там, где коммунам предоставлено право взимать его, они часто встречаются с правительственным противодействием, как, например, в Бельгии, где общее и сильное стремление коммун к подоходному обложению разбивается о систематические отказы правительства в санкции представляемым, согласно закону, на его утверждение статутам этого обложения. Но зато там, где коммунальное подоходное обложение не только не встречает противодействия со стороны государства, а далее поощряется им, — в Саксонии, в особенности же в Голландии, — оно, насколько, по крайней мере, дело идет о более или менее значительных городских центрах, является наилучшим источником общинных финансов, которые с введением подоходного обложения быстро приходят в блестящее состояние.

Источник 6. Доход от городских имуществ и оброчных статей, в виде арендных и оброчных платежей и разного рода сборов, взимаемых общиной за пользование принадлежащими ей землями, водами, сооружениями — домами, магазинами, доками, пристанями, за проход и проезд по городским мостам и т. п.

Источник 7. Доход от городских предприятий — концессионных и муниципализированных. По мере того, как повсеместно усиливается движение городских управлений в сторону муниципализации не только общественных служб, но и промышленных предприятий, увеличивается все более и значение этого источника коммунальных доходов, уже в настоящее время местами играющего чрезвычайно крупную роль в муниципальных бюджетах.

Источник 8. Разного рода мелкие сборы и пошлины, например, с мер и весов и т. п., штрафы и др.

Источник 9. Пособия (субсидии, дотации) из государственных средств с целью усиления ресурсов муниципальных касс, вообще, или же на определенные, специальные цели, преимущественно на выполнение возложенных на муниципалитеты задач государственного значения. Система дотаций начинает играть все более значительную роль в западноевропейской муниципальной практике, особенно в Пруссии, Бельгии, Франции и Англии. Представляя собой очень серьезный и во многих отношениях весьма удобный для коммун финансовый ресурс, дотации сопряжены, однако, с одним весьма существенным неудобством: приходя своими средствами на помощь коммуне, государство везде, даже в Англии, оставляет за собой право ближайшего контроля и надзора не только за законностью, но и за целесообразностью расходования муниципалитетами этих средств, ограничивая, таким образом, самостоятельность городского самоуправления.

Источник 10. Займы. Большинство тех задач городского хозяйства, разрешением которых создаются основные условия городского благоустройства, требует крупных единовременных затрат, далеко превосходящих нормальные ресурсы коммунальных касс. Такого рода мероприятия, как канализация, трамваи, газовые заводы, электрические станции и т. д., могут быть своевременно, успешно и целесообразно осуществляемы только за счет средств, добытых путем займов. Немыслимо представить себе сколько-нибудь развитое и прогрессирующее городское хозяйство там, где оно лишено было бы возможности в достаточно широкой мере пользоваться этим финансовым источником. Но, с другой стороны, недостаточно производительный и на невыгодных условиях заключенный заем может лечь непосильной тяжестью не только на живущее, но и на грядущие поколения, расстроив вместе с тем источники государственных доходов. Понятно, что ревниво стоящее на их страже государство подвергает повсеместно особенно строгой регламентации и особенно значительным ограничениям права городского самоуправления в отношении заключения займов. Так, итальянский коммунистический закон не допускает, за исключением нескольких специальных случаев, совершения общиной займа, если присоединение предстоящих к уплате по этому займу процентов к лежащим уже на общинном бюджете ежегодным платежам по прежним долгам дает сумму, превышающую 20% обыкновенных доходов.

В тех же случаях, когда совершение займа допускается, он может быть предназначен только на потребности и на работы экстраординарного характера, производство которых одобрено подлежащей властью, а равно и на погашение известного, точно в законе указанного, рода долгов. Для действительности постановления о займе оно должно быть принято большинством коммунальных советников данной общины, причем раз состоявшееся постановление должно быть пересмотрено, спустя 20 дней, в другом заседании совета и снова получить такое же большинство. Максимум задолженности установлен законом и в Англии не выше двойного размера общей годовой суммы городских налогов. Точно также ограничивается тут и назначение займов: только на производство капитальных сооружений, причем на заключение займа требуется разрешение бюро местного управления, когда не предвидится превышения максимума задолженности, и парламента, если такое превышение неизбежно. Во Франции для займов на срок более 30 лет, а равно и для таких, на погашение которых назначены экстраординарные прибавочные сантимы, требуется разрешение префекта, если только сумма предположенного займа или общая сумма долгов города не превышает миллиона франков; в противном случае заем может быть разрешен не иначе, как декретом президента республики. В Бельгии постановления о займах нуждаются в королевском утверждении, если задолженность превышает 10% обыкновенных доходов или самый заем предположен в сумме более 5 000 франков, в противном случае утверждение зависит от постоянной депутации — полувыборного, получиновного органа надзора за местным управлением. В  утверждении различными инстанциями, в зависимости от размеров и срока займа и от превышения или не превышения с заключением его максимума задолженности, нуждаются соответствующие постановления коммунальных советов также в Австрии, Бадене, Вюртемберге, Гессене, Голландии, Испании, Норвегии, Саксонии и Швеции. Наименее стесненной самостоятельность городских самоуправлений при заключении займов оказывается в Пруссии и Дании, где утверждение уездного совета (в первой) и министерства внутренних дел (во второй) требуется только для займов долгосрочных, а также в Богемии, где разрешение займов зависит от выборного окружного совета и требуется только для таких, которые не могут быть погашены обыкновенными городскими доходами. Однако, регламентируя и стесняя права городского самоуправления в отношении займов, государство на Западе проявляет вместе с тем усиленную заботу о снабжении городского хозяйства необходимым ему кредитом. Этому делу служат там в одних случаях государственные кредитные учреждения, в других — частные, при содействии государства организованные и снабженные им надлежащими полномочиями. В Англии к услугам городского хозяйства имеется особая государственная Ссудная комиссия, снабжающая его необходимыми средствами, выпуская для этой цели боны государственного казначейства. В Бельгии коммуны имеют возможность совершать займы в Главной сберегательной и пенсионной кассе, особенно же в пользующемся энергической поддержкой правительства Обществе коммунального кредита. Во Франции, кроме крупных займов во Французском земельном банке, города еще широко пользуются кредитом из двух государственных касс — Национальной и Кассы депозитов. В Италии удовлетворение потребности в коммунальном кредите возложено государством на Кассу вкладов и ссуд (Cassa dei depositi е prestiti), в которых с этой целью учрежден специальный отдел коммуннального кредита. В Германии широкий кредит коммунам оказывают государственные сберегательные кассы, полтора десятка государственных и около четырех десятков частных земельных банков, которым законом предоставлено право выдавать коммунам ссуды без обеспечения их  ипотекой. В Саксонии, кроме того, города получают ссуды из специального частного коммунального банка, функционирующего под надзором особого правительственного чиновника.

В Германии же зародилась и обещает получить широкое практическое приложение идея взаимного одолжения городов свободными наличными средствами, причем в Дюссельдорфе образовалось уже соответствующее бюро, пока только для городов с населением не менее 80 тыс. душ.

Понятно, сама по себе наличность достаточных финансов, ресурсов не обеспечивает надлежащего решения задач городского хозяйства. Важно еще, кто и на каких основаниях этими ресурсами распоряжается, — иначе, каков личный состав городского самоуправления, во-первых, и во-вторых, в какой мере этот состав пользуется независимостью и свободой при разрешении вопроса о том, на что именно в данный период времени городские средства должны быть по преимуществу расходуемы, т. е., в какой мере городской бюджет обременен расходами, производство которых, в силу закона, для коммуны обязательно. Существующие на данный случай ограничительные правила подчас очень суровы. Итальянский закон, например, ограждая финансовые источники, совсем не допускает производства факультативных расходов коммунами, которые взимают дополнительный земельный налог в размере, превышающем известную норму. Иначе — закон этот допускает форсирование налоговых источников ради расходов обязательных, но отнюдь не ради факультативных. То отрицательное влияние, которое должно бы оказать на развитие коммунального хозяйства ограничение коммун в праве свободного распоряжения своими средствами, — в значительной степени парализуется той эволюцией, которую переживает на западе система обязательных коммунальных расходов. В этой системе, имевшей первоначально своей главной задачей — направление местных финансовых средств на общие государственные нужды и потребности (на военные цели, полицию, нужды финансового управления и т. п.), — теперь все большее место начинают занимать расходы, обеспечивающие населению в известных минимальных размерах заботу муниципальных учреждений о наиболее существенных его  местных санитарных, культурных, экономических и других интересах. Так, в Италии признаются обязательными расходы: 1) на содержание врачей-терапевтов, хирургов, акушерок, оспопрививателей и, вообще, санитарных учреждений, предназначенных для бесплатного обслуживания бедной части населения; 2) на принятие мер к защите жилищ от наводнений; 3) на устройство и содержание пристаней, портов, маяков и т. п.; 4) на содержание и ремонт общественных зданий и водопроводов; 5) на элементарное образование детей обоего пола, а в некоторых случаях на профессиональные и средние школы; 6) на устройство и содержание кладбищ; 7) на содержание городской стражи, городских метельщиков, а равно на уборку и содержание в чистоте городских улиц, площадей и других публичных мест и 8) на призрение неспособных к труду. Такого же рода обязательные расходы лежат на французских и бельгийских коммунах. Кроме того, например, по закону 14 марта 1904 г. каждая французская коммуна с населением не менее 10 тыс. душ обязана содержать бесплатную посредническую контору по приисканию работы. В Англии для городов обязательны расходы по регистрации заразных болезней, по устройству водоснабжения и по удалению нечистот, причем канализация обязательна для поселений известного размера. В Германии на общину падают обязательные расходы, между прочим, по производству разного рода статистических переписей и анкет, по устройству и содержанию промышленных судов, по содержанию народных школ (не везде), по оспопрививанию, борьбе с эпидемиями и эпизоотиями, по санитарной полиции, наконец, по страхованию городских служащих и рабочих от болезней, несчастных случаев и на случай инвалидности...

Знаменательно, что среди городских обязательных расходов на Западе мы находим уже в настоящее время и такие, которые служат в известной мере разрешению некоторых социальных задач: таким образом, обнаруживается могучая сила характерной для современного западноевропейского городского хозяйства тенденции, проникнувшей даже туда, куда ей, казалось бы, совсем не могло быть доступа. Это — тенденция городского хозяйства к возможно большему расширению своей сферы во всех направлениях и на все области местной жизни, включая и недавно еще почти совсем чуждую ему область социальных задач. Источник такой тенденции двоякий: с одной стороны, обусловленное усиленной концентрацией в городе трудовых масс, чрезвычайное осложнение и обострение их нужд и потребностей, целесообразное удовлетворение которых фактически оказывается возможным только путем общественного хозяйства; с другой — демократизация городского самоуправления и умножение средств и способов воздействия на него непосредственно заинтересованных слоев городского населения (печать, митинги, манифестации, стачки). Отсюда быстрое развитие «муниципального социализма», требования которого фактически теперь часто усердно проводятся даже теми, которые к его теоретической программе относятся совершенно отрицательно. Это невольное следование программе чуждого направления неизбежно, прежде всего, потому, что меры, диктуемые им, большей частью единственно практически целесообразны, единственно способны должным образом удовлетворить большинство населения. А затем, меры эти, удовлетворяя большинство, оказываются одновременно полезными и для меньшинства. «Все то, — справедливо замечает Турати, — что служит специфическим интересам пролетариата, почти целиком обращается также на пользу потребителей других классов. Благодетельное воздействие тех мер, которые принимаются для зашиты труда, в интересах народного здравия и образования, не ограничивается теми, которые являются их непосредственными объектами: то, что выгодно для большинства и для наиболее нуждающихся, становится, по необходимости, выгодою всех».

Сколько-нибудь правильное конкретное представление о том направлении, в каком развивается на Западе городское хозяйство, теперь можно получить, только приняв в соображение те требования, которые муниципальный социализм к этому хозяйству предъявляет, и те задачи, которые он этому хозяйству ставит. До сих пор, впрочем, достаточно цельной, более или менее систематически и полно разработанной коммунальной программой успели запастись только партии французская и немецкая; остальные же таких программ до сих пор еще себе не выработали, и об их стремлениях в области коммунального хозяйства приходится судить частью на основании постановлений, принятых партийными съездами по разным частным вопросам, частью по той практической деятельности, которой они заявляют себя в различных муниципальных советах. Тем не менее, сведя в одно эти программные требования и фактические данные, мы можем дать следующую общую для Европы программу коммунального социализма.

В области общественного здравоохранения рассматриваемая муниципальная программа требует: учреждения особых коммунальных органов санитарно-гигиенического надзора; земельной политики, выражающейся в разверстании земельных участков, расширении городской площади и собственной строительной деятельности и, наконец, обеспечения жителей здоровыми и дешевыми отоплением, освещением, водой, пищевыми продуктами, путями сообщения и медицинской помощью.

В области социальной политики — борьбы с земельной спекуляцией, жилищной политики, мер по охране труда, политики минимума заработной платы по отношению к рабочим, занятым в городских предприятиях, обеспечения рабочим свободы коалиций, борьбы с домашним трудом, безработицей, учреждения бирж труда, посреднических бюро и, вообще, всех мер по отношению к рабочим, вытекающих из минимальной программы современного социализма; кроме того, ведения всех общественных служб и предприятий хозяйственным способом.

В области общественного призрения — более широкого и планомерного учреждения приютов всякого рода, яслей, столовых и доставления населению бесплатной юридической помощи. По отношению к народному образованию муниципальный социализм требует обязательного дарового светского обучения и образования всех видов и на всех ступенях, в общеобразовательной и профессиональной школах; обеспечения учащихся бесплатными учебными пособиями, устройства муниципальных детских садов, народных университетов и т. п.

В области городских финансов основными требованиями рассматриваемой муниципальной программы служат: отмена городских налогов на потребление, передача коммунам прогрессивно-подоходного и прогрессивно-наследственного налогов, обложение недвижимого имущества не по доходности, а по ценности, и главное — обложение незаработанного приращения ценности; кроме того, освобождение коммун от расходов на религиозные цели, военные празднества, торжественные встречи и т. п.

Среди только что перечисленных требований и пожеланий едва ли можно насчитать более двух или трех, которые где-нибудь на Западе не получили бы уже практического осуществления. Наоборот, немало таких городских хозяйств, весьма важные отрасли которых — особенно в Англии — представляют собой вполне планомерное и систематическое осуществление целых отделов указанной муниципальной программы. Но едва ли где-нибудь в Европе мы найдем такое, по крайней мере, достаточно крупное городское хозяйство, которое явилось бы уже целиком воплощением этой программы, хотя там имеются сотни чисто социалистических муниципалитетов. Ведь и такого рода муниципалитеты могут действовать не иначе, как в кругу установленной для них государством компетенции, не выходя из пределов предоставленной им законом власти и считаясь с многообразными не только юридическими, экономическими и финансовыми, но и бытовыми препонами. Однако, количество таких препон все уменьшается, и едва ли далеко то время, когда полное осуществление в городском хозяйстве требований рассматриваемой муниципальной программы станет на Западе фактом обычным.

Нет пока никаких оснований для подобного предсказания в отношении русского городского хозяйства. Городская концентрация идет в России гораздо более быстрым темпом, чем на Западе. Уже данные первой всеобщей переписи обнаружили, что средний ежегодный прирост городского населения в России достиг  2,96%, тогда как в Германии не превышал 2,4%, в Англии — 1,53%, во Франции — 0,92%. Следовательно, и городские нужды и потребности должны у нас расти гораздо быстрее и ощущаться гораздо острее, чем в Западной Европе, требуя соответственно и более быстрого развития городского хозяйства. В действительности, между тем, наше городское хозяйство не только во всех смыслах далеко отстало от западноевропейского, но даже во многих отношениях является его антиподом. О его слабом развитии можно судить уже по мизерности наших городских бюджетов.

По размерам бюджетов русские города распределяются следующим образом:

Число городов	Размер их бюджетов в рублях
108 221 188 117 106 39 25 13 7	Менее 10 000 10-25 000 25-50 000 50-100 000 100-300 000 300-500 000 500-1 000 000 1 000 000-2 000 000 2 000 000-8 000 000

 

Таким образом, 634 города (почти 77% всего числа) располагают бюджетами, не превышающими 100 тыс. рублей, и только 20 городов, что составляет менее 2,5%, обладают бюджетами в размере от 1 до 8 млн. руб.

Было бы совершенно излишне приводить соответствующие данные для передовых западноевропейских стран, с которыми мы по степени развития нашего городского хозяйства и в сравнение идти не можем. Мизерность нашего городского хозяйства в достаточной мере ярко обнаруживается даже в том случае, если мы возьмем для сравнения весьма отсталую в данном отношении и тоже, по преимуществу, еще земледельческую страну — Италию. В том же 1909 г. в  ней числилось ровно столько же (20), сколько и у нас, городов с бюджетом выше одного миллиона рублей, но распределялись они так: 9 городов с бюджетом от 1 до 2 млн. руб., 7 с бюджетом в 2—8 млн. и 5 городов с бюджетом от 8 до 21 млн. руб. Еще более резко обнаружится наша отсталость, если мы попробуем вычислить средние размеры городских бюджетов для той и другой страны, пользуясь городскими расходными сметами на 1911 г., напечатанными в Календаре-справочнике, изданном «Городским Делом», и данными статистического ежегодника итальянских городов на 1909—1910 г. В таком случае окажется:

В городах с населением (в тыс.)	В России	В Италии
	Средний размер бюджета в тыс. руб.
15-25 25-50 50-100 100-200 200-300	133 289 729 2097 4723	324 487 1094 3085 8768

 

Не менее характерны для русского городского хозяйства цифры муниципальной задолженности, определяющей собой, как мы знаем уже, меру затрат на капитальные улучшения в городском благоустройстве. В общем, задолженность русских городов не превышает суммы 420 млн. руб., причем еще ¾ этой суммы приходятся на долю 27 наиболее крупных центров; сумма же, остающаяся, таким образом, на долю остальной почти тысячи городов, кажется просто шуточной в сравнении с теми миллиардами, в которых исчисляется коммунальная задолженность западноевропейских стран: в Германии одни только города с населением более 25 тысяч душ должны были к концу 1909 года более 3 миллиардов марок; долг одного Лондона доходит почти до 600 миллионов руб., а Парижа даже до 2 миллиардов. Понятна и естественна жалкая картина нашего городского благоустройства. 35 лет спустя после введения у нас городского самоуправления (Городское Положение 1870 г.) в 7 губерниях и 117 уездных городах еще совсем не было мощеных улиц. По данным 1905 г. было городов:

Имеющих:	В России	В Германии
Газовые заводы Центральные электростанции Электрическое освещение Электрические трамваи	20 80 68 22	552 197 182 72

 

В России на более чем 1 000 городских поселений имеется едва 230 водопроводов, тогда как, например, в Саксонии даже из наиболее мелких городов:

С населением	Имеют водопроводы
5-10 тысяч 10-15 тысяч 15-20 тысяч	88% 73% 100%

 

Более 150 русских городов не имеют скотобоен, в более чем четырех десятках городов не существует городских больниц. В Англии нет города, в котором не было бы канализации, а на всю Россию канализация имеется менее, чем в 40 городах. Область муниципальной благотворительности в России почти исчерпывается частью содержанием, частью выдачей пособий на устройство и содержание двух сотен ночлежных домов, полутора сотен домов трудолюбия и около трех десятков «дешевых квартир». Что же касается области «социальной политики», то она представляет собой полную пустыню. На Западе муниципалитеты затрачивают миллионы на расширение своих земельных владений с целью улучшения санитарно-гигиенических условий городской жизни. Миллионы же затрачиваются там городскими управлениями на разрешение в разных формах жилищного вопроса. В Италии, например, в одном 1910 году на сооружение дешевых рабочих жилищ ассигновано муниципальными советами: Виченцы — 1 миллион лир, Фаэнцы — 350 тыс., Мантуи — 340 тыс., Вараццы — 200 тыс., Форли — 100 тыс., Кастельфранко — 100 тыс., Терни — 75 тыс., Комо — 65 тыс., Фериго и Эмполи — по 20 тыс. лир, а всего — 2 470 000 лир, причем все это — небольшие и небогатые общины. Муниципалитет же Венеции в том же году решил совершить заем в 1 млн. франков на постройку целого квартала дешевых жилищ, рассчитанного на 11 тыс. жителей. На Западе, затем, городскими управлениями обращено серьезное внимание на устройство школьных завтраков, причем, например, в Бельгии один Брюссель затратил на них в 1908 г. до 450 тыс. франков, Гент —  300 тыс., Льеж — 230 тыс. франков и т. д. Кроме того, там городское самоуправление заботится не только о начальном образовании детей несостоятельных классов населения, но и об открытии наиболее способным из них доступа к высшему образованию, для каковой цели, например, один Франкфурт на Майне содержит 200 вакансий в высших учебных заведениях. Обязанностью городского самоуправления считается на Западе и оказание юридической помощи неимущему населению, с какой целью в Германии, например, действует уже около 50 коммунальных юридических бюро. Наконец, в бюджетах западноевропейских городов обычны ассигновки пособий местным биржам и камерам труда.

Ничего подобного в нашем городском хозяйстве, даже столичном, которое и по своим размерам и по своему характеру наиболее близко подходит к западноевропейскому. В чем, однако, наше городское хозяйство, по-видимому, чрезвычайно преуспевает, — это в заботах о народном образовании, народном здравии. Ассигновки на эти две важнейшие отрасли, еще недавно занимавшие в городских росписях почти последние места, начиная с 1908—1909 гг. сразу передвинулись на первые два места. По сметам на 1910 г. в 485 городах ассигновано на:

Народное образование	12963,3 тыс. руб.
Медицинскую, ветеринарную и санитарную часть	8896,9 тыс. руб.
Содержание городского управления и сиротского суда	8064,3 тыс. руб.
Благоустройство города	7884,4 тыс. руб.
Содержание городской полиции	6658,6 тыс. руб.
Воинскую квартирную повинность	6194,0 тыс. руб.
Содержание пожарных команд	3397,3 тыс. руб.
Общественное призрение	2553,4 тыс. руб.
Участие в расходах правительственных учреждений	1301,6 тыс. руб.

 

Однако, выступление на одно из первых мест ассигновки на медицинскую, ветеринарную и санитарную часть обусловлено не нормальным, внутренним развитием городского хозяйства, а необходимостью бороться с экстраординарным бедствием — с чумой и холерой, систематически поражающими страну. Точно также не продукт внутреннего нормального развития городского хозяйства появление на первом месте расходов на народное образование, а следствие экстраординарного притока на это дело казенных средств в виде разного рода кредитов по законам 1908 и последующих годов. Как по существу все-таки остается ничтожной трата городов на дело народного образования, можно судить по сравнению с той же Италией, по объему муниципальных забот о народном образовании стоящей далеко не в первых европейских рядах.

Города с населением (в тыс.)	Россия	Италия
	Ассигнуют в среднем на народное образование (в тыс. руб.)
15-25 25-50 50-100 100-300	37,5 41,7 102,5 286,1	96,7 89,4 187,6 774,8

 

Слабое развитие нашего городского хозяйства, конечно, в значительной мере объясняется молодостью наших городов. Но в не меньшей мере виновата в том и наличная организация его ведающих учреждений.

К предметам ведомства нашего городского общественного управления, согласно ст. 2 Городского Положения, принадлежат: 1) заведывание установленными в пользу городских поселений сборами и повинностями, 2) заведывание городскими капиталами и имуществами, 3) попечение об устранении недостатка продовольственных средств, 4) содержание в исправности и устройство состоящих в ведении общественного управления улиц, площадей, мостовых, набережных, пристаней, бечевников, тротуаров, общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав, мостов, гатей и переправ, а также освещение городского поселения, 5) попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства; устройство благотворительных и лечебных заведений и заведывание ими на одинаковых с земскими учреждениями основаниях, 6) участие в мероприятиях по охранению народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении, 7) попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам, а также о мерах предосторожности против пожаров и других бедствий, 8) участие в заведывании взаимным страхованием городских имуществ от огня, 9) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании учебными заведениями, 10) попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений, 11) воспособление зависящими от общественного управления способами развитию местной торговли и промышленности, устройство рынков и базаров, надзор за правильным производством торговли, устройство кредитных учреждений по правилам устава кредитного, а равно содействие устройству биржевых учреждений, 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на общественное управление потребностей воинского и гражданского управлений.

По-видимому, круг ведомства нашего городского общественного управления не менее широк, чем на Западе, но только по-видимому, — если игнорировать то существенное различие, которое существует между «заведыванием» в собственном смысле и «попечением», «участием», «изысканием способов» и «воспособлением», т. е. фактически большей частью только ассигновкой городских средств в распоряжение учреждений, от городского управления не зависящих и действующих вне его контроля и надзора. Число предметов, на самом деле находящихся в заведывании городского общественного управления, весьма невелико. Целесообразно организованное городское управление и небольшой круг ведомства могло бы заполнить богатым содержанием. Но мы знаем уже (см. городское самоуправление), как дурно организовано наше городское управление сравнительно с западноевропейской, как далеко по своему составу стоит оно от населения, как неудовлетворительны его исполнительные и распорядительные органы, как мал объем его власти и как связано оно путами административной опеки. Ко всему этому нужно добавить скудость материальных средств, соответствующую скудости тех финансовых источников, которые городскому управлению предоставлены законом. Ст. 127 Городового Положения в пользу городских поселений установлены сборы: 1) оценочный с недвижимых имуществ, 2) с промысловых свидетельств, 3) с заведений трактирного промысла и с пивных лавок в районе казенной продажи питей. Кроме того, городские Думы могут устанавливать сборы: с извозного промысла, с лошадей и экипажей, содержимых частными лицами, с собак, с перевозного промысла, с велосипедов и автоматических экипажей. Затем, в пользу городов поступают еще разного рода сборы пошлинного характера (ст. 135): 1) сборы, взимаемые в их пользу при совершении, засвидетельствовании, протесте и предъявлении ко взысканию различных актов, 2) сборы за клеймение мер и весов, 3) сбор за употребление общественных мер и весов, 4) сбор с аукционных продаж, 5) с привозных и вывозных товаров, балласта, за стоянку судов и т. п., 6) за проход и проезд по городским сооружениям. Наконец, в некоторых городах взимаются еще сборы: больничный, с приезжих и т. д. Легко заметить, как скудны эти источники в сравнении с теми, которыми пользуются западноевропейские города. К тому же пользование ими обставлено существенными ограничениями. Из главного и основного городского сбора — оценочного — изъяты самые ценные городские недвижимые имущества, именно, принадлежащие дворцовому ведомству, кабинету, уделам, казне, железным дорогам и духовному ведомству. Кроме того, установлен предельный размер сбора: не более 10% чистого дохода или одного процента стоимости имущества. Точно также фиксированы высшие размеры всех остальных сборов, кроме трактирного. Чрезвычайно стесняя городское управление в отношении добычи необходимых ему средств, Городовое Положение в то же время взваливает на него ряд обязательных расходов, каковыми ст. 138 Городовое Положение признает: 1) содержание городского общественного управления; производство пенсий и пособий служившим по оному лицам, в установленном порядке отнесенных на местные средства, 2) содержание лежащих на отчете городского поселения общественных зданий и памятников, 3) уплата причитающихся сумм по займам и выполнение принятых обязательств, 4) производство разным учреждениям, установлениям и ведомствам пособий на содержание учебных, благотворительных и иных общеполезных заведений, на основании особых постановлений, а также производство государственному казначейству пособий, занесенных в государственную роспись, 5) издержки по отправлению воинского постоя и других воинских потребностей, а также по устройству арестантских помещений при полиции и по отоплению и освещению местных тюрем, в законном порядке отнесенные на местные средства, 6) установленное законом участие в расходах по содержанию чинов полиции, снабжение их провиантом, амуницией, вооружением и квартирным довольствием, согласно действующим штатам и расписаниям, а также пользование сих чинов в больницах, 7) устройство или наем помещения для местного полицейского управления (где оно учреждено отдельно от уездного), с отоплением и освещением, 8) устройство и содержание состоящих при полиции пожарных команд, 9) содержание общественных пожарных команд и 10) содержание лежащих на отчете города улиц, площадей, дорог, бечевников, набережных, пристаней, мостовых, тротуаров, переправ, общественных садов, бульваров, каналов, водопроводов, сточных труб, прудов, канав, протоков, гатей, а также городское освещение.

Ничего похожего на то, что мы видели выше в системе западноевропейских обязательных расходов; ничего такого, что указывало бы, что законодатель считает обязательной для городского управления заботу о важнейших интересах местного населения и его трудового большинства, в особенности. Положение ухудшается тем, что к расходам юридически обязательным присоединяется почтенное количество фактически обязательных. Хотя ст. 138 многократно усиленно подчеркивает, что обязательными могут быть только расходы, «в установленном порядке» или «в законном порядке отнесенные на местные средства» или «установленные законом» или же согласные «действующим штатам и расписаниям», — тем не менее, в действительности, при бесправности городского управления и всевластии опекающей ее администрации, обязательны для городской кассы очень часто и такие расходы, которые не только законом не предусмотрены (единовременные и периодические выдачи разным административным и иным местам и лицам), а даже прямо им воспрещены, но желательны местной администрации, как, например, почти повсеместно практикуемая выдача разъездных полицеймейстерам и т. п. Вот почему действительно обязательные расходы поглощают значительно больше тех 19%, которые, в общем, уделяются из городских бюджетов на долю формально обязательных расходов, так что на долю необязательных расходов, идущих именно на местные городские нужды и потребности, остается значительно менее 81%, а в некоторых, особенно в небольших городах — далее менее 70%.

При скудности источников дохода и обременении бюджетов обязательными расходами, делу удовлетворения потребностей городского населения мог бы оказать серьезную услугу целесообразно организованный коммунальный кредит. Но такого у нас еще не существует. Неотложно необходимые заемные средства в настоящее время городские управления добывают из разных источников, из которых ни один не является достаточно удовлетворительным. Наиболее крупные средства получают они путем облигационных займов, но это источник, по самому существу своему, доступный только крупным городам. Естественно, что им воспользовались пока (по данным 1909 г.) только 57 городов в сумме 319,3 млн. руб.; да и из них массу заемных средств получили 11 крупнейших городов — 290,3 млн. руб., на долю же остальных 46 городов досталось всего 28,9 млн. руб. Затем города имеют возможность получать ссуды из городских общественных банков в размере, не превышающем одной трети их капитала; за 28 лет (по 1909 г.) из этого ограниченного источника города получили едва 13,7 млн. руб. Очень часто, находясь в безвыходном положении  городские управления прибегают к позаимствованиям из своих же запасных капиталов; но уже скромный размер этих капиталов, не превосходящих в общем суммы в 15 млн. руб., свидетельствует о том, что получаемая из этого источника финансовая помощь не может быть серьезной. Еще менее серьезна, конечно, помощь, которую получают городские кассы путем займов у частных лиц, сравнительно редких и часто весьма убыточных. Очень солидное содействие усилению городских средств в соответствующих случаях могло бы оказать государственное казначейство; но в действительности за сто лет города получили из этого источника всего немногим более 9,5 млн. руб., — сумма смехотворная, если сличить ее с теми десятками и сотнями миллионов, в которых исчисляются на Западе правительственные дотации городам. И особенно характерно для отношения правительства к местным городским нуждам то, как распределяются правительственные ссуды по целям, ради которых казна находила возможным приходить на помощь городским кассам:

На какие потребности выданы ссуды казной:	Количество ссуд:	Какая сумма (тыс. руб.)	Какая сумма (%)
1) На военные надобности: постройку казарм, покупку продовольствия во время войны, призренных семей нижних чинов и т. п.	83	5315	55,7
2) На городское благоустройство, постройку водопроводов, пристаней, набережных и т. п.	31	2184	23,1
3) На борьбу с народными бедствиями: пожары, наводнения, эпидемии.	28	1523	15,9
4) На уплату городских долгов.	4	260	2,6
5) На нужды народного образования.	6	202	2,0
6) На поддержку городских общественных банков	2	50	0,5
7) На усиление средств городских касс.	1	25	0,2
	155	9559	100,0

 

В недалеком будущем, впрочем, должна начать функционировать государственная «касса городского и земского кредита», закон о которой только что прошел через наши законодательные учреждения. На образование основного капитала этой кассы казна вносит 10 млн. руб. 4%-ной ренты. Необходимый же ей оборотный капитал касса получает путем выпуска облигаций в сумме, не превышающей более чем в 10 раз сумму основного капитала. Уже это ограничение операций кассы суммой в 100 млн. руб., совершенно ничтожной в сравнении с потребностями нашего местного самоуправления, не позволяет трактовать ее, как серьезный фактор в деле грядущего развития нашего городского хозяйства. Чисто бюрократическая же организация кассы лишает ее и той доли значения, которую она могла бы иметь даже при такой ограниченности своих операций. Несомненно, что и с устройством этой кассы огромное большинство городов по=прежнему остается без необходимого им кредита.

Лучшее доказательство несоответствия текущих городских средств потребностям муниципальных хозяйств - это сметный дефицит, ставший не только обычным, но даже, можно сказать, номинальным явлением в области нашего городского финансового хозяйства. Конечно, дефициты в сметах всегда более или менее ловко и удачно замаскировываются, так как заключения городские росписи с дефицитом закон не допускает; но фактически он существует почти везде. При действующей системе административной опеки и при большой тяжести обязательных расходов общегосударственного значения, замаскированный дефицит  — единственный путь, открывающий городскому управлению возможность обратить несколько большую, чем то было бы легально возможно, часть сметных средств на наиболее настоятельные местные городские нужды, удовлетворение которых закон не признает обязательным. Понятно, что испытывающему острую нужду в средствах и в то же время не имеющему возможности расширить сферу обложения за пределы предметов, точно указанных в законе, городскому общественному управлению остается одно попытаться извлечь как можно больше из имеющихся в его распоряжении источников дохода. Но поскольку дело идет, собственно, о налоговых источниках, то одни из них (пошлины) по самому существу своему почти не поддаются форсированию; более интенсивному же использованию других препятствуют установленные законом предельные нормы. Единственный серьезный налоговой источник, поступления из которого могли бы быть значительно усилены, — это подлежащие оценочному сбору недвижимые имущества: повышение их оценки и взимание сбора в размере, хотя бы только приближающемся к предельной норме, могли бы весьма чувствительно усилить ресурсы городских касс. Но уже состав городских дум, в которых решающая роль данной избирательной системой предоставлена домовладельческому классу, исключает возможность готовности городских управлений выступить на этот путь. За вычетом немногих отдельных случаев оценка имуществ для взимания оценочного сбора повсеместно остается непомерно низкой, между прочим, почти в 2,7 раза ниже оценки Министерства Финансов. Точно также весьма пониженными являются в подавляющем большинстве случаев и ставки оценочного сбора; едва ли даже в одной трети городов они приближаются к предельному максимуму. Внимание и энергия современного городского общественного управления, озабоченного усилением своих финансовых средств, направлены совершенно в другую сторону. Одно из самых характерных для нашего городского финансирования хозяйственных явлений — это чрезвычайно быстрый рост поступлений от городских имуществ — оброчных статей и предприятий. В настоящее время поступлениями из этого источника, еще недавно игравшего небольшую роль, покрывается уже почти 55% бюджета обыкновенных городских доходов, тогда как налогами, бывшими также недавно главной основой бюджета, теперь покрывается только около 43% и пошлинами не более 2%. Быстрое увеличение дохода, извлекаемого городскими кассами из только что указанного источника, объясняется, во-1) упорядочением и умножением оброчных статей: рынков, доходных городских зданий и т. п. и, между прочим, также более рациональной эксплуатацией городских земельных владений, часто исчисляемых десятками тысяч десятин (Керчь, Нахичевань-на-Дону, Рига, Херсон и др.), во-2) и главным образом — умножением городских предприятий. Число последних благодаря исключительной энергии, направленной городскими управлениями в эту сторону, растет необычайно быстро, причем умножается количество не только концессионных предприятий, но и таких, которые сооружаются и эксплуатируются непосредственно самими городскими управлениями. Но было бы заблуждением полагать, что мы в данном случае имеем дело с тем же муниципальным социализмом, который играет такую важную роль на Западе. У нас муниципализация, за редкими исключениями, не ставит себе целью разрешение определенных социальных задач, — что составляет основной признак настоящей муниципализации. Наши городские предприятия в большинстве — те же капиталистические предприятия, рассчитанные на извлечение наибольшей прибыли в целях обогащения городской кассы. Если в конечном итоге главное и основное назначение муниципализации — превратить промышленные предприятия в общественные службы, вернее, поставить общественные службы на место промышленных предприятий, — то наше городское общественное управление поступает как раз наоборот: несомненные и бесспорные общественные службы превращает исключительно в доходные промышленные предприятия, рассчитанные на извлечение наибольшей прибыли из пота обслуживающих эти предприятия рабочих и из карманов массы городских потребителей. Таким образом, и тяжесть городского бюджета перекладывается постепенно все больше и больше на плечи наименее состоятельных трудовых классов населения, не имеющих к тому же в силу своего бесправия никаких средства защиты против такой своеобразной социальной политики городских управлений.

При рассмотрении сметы на 1911 год московская городская дума единогласно постановила: «признать, что при условиях, создаваемых действующим Городовым Положением, городские сметы доходов и расходов не могут охватить самых необходимых потребностей городской жизни, что усилия городского управления исправить и урегулировать составление и исполнение смет будут в значительной мере безрезультатными, пока не будут открыты новые источники доходов, о которых городское управление неоднократно возбуждало ходатайства, пока с городского управления не будут сложены обременяющие его общегосударственные повинности, пределы требования которых остаются совершенно неопределенными, пока ходатайства о нуждах и потребностях города будут оставаться без удовлетворения и, наконец, пока общие права города не будут расширены путем изменения Городового Положения. Но все, изложенное выше, не оставляет сомнения в том, что для надлежащей, согласной с интересами населения, постановки нашего городского хозяйства должны быть «расширены» не только «права города», но еще в большей мере права населения, как широким допущением его к участию в городском самоуправлении, так и предоставлением ему свободного пользования всеми теми средствами и способами воздействия на городское управление, которые, как указано, имеются в распоряжении западноевропейского населения. Пока же в России даже такая слабая попытка в этом направлении, как организация «обществ избирателей и обывателей», встретила энергичное противодействие правительства, и все успевшие было открыться общества этого рода администрацией закрыты.

Библиография: 1) Вебер, А., «Рост городов в XIX ст.», Спб., 1903; Вандервельде, Э., «Бегство из деревни и возвращение к полям», М., 1904; «Большие города, их общественное, политическое и экономическое значение», сборник статей Бюхера, Майра, Зиммеля и др., Спб., 1905; Дамашке, А., «Задачи городского хозяйства», М., 1904; Maltbie, М., «Municipal function», New-York, 1908; Fritsch, F., «Die Stadt der Zukunft», Leipz., 1896; Бурген, М., «Современные социалистические системы и экономическое развитие», Спб., 1906; Загряцков, М., «Социальная деятельность городских самоуправлений на Западе», Киев, 1906; Курчинский, М., «Муниципальный социализм и развитие городской жизни», Спб., 1907; Thissen-Trimborn, «Soziale Tätigkeit der Stadtgemeinden», Gladbach, 1910; Lindemann, Н., «Arbeiterpolitik und Wirtschaftspflege in d. deutschen Städteverwaltung», 2 В., Stuttgart, 1904 (имеется на русском языке перевод 1-го тома под заглавием: «Городское хозяйство и рабочий вопрос в Германских городах». М., 1910); его же, «Stadtverwaltung und Munizipalsozialismus in England», Stuttgart, 1906 (русский перевод под заглавием: К. Гуго, «Новейшие течения в английском городском самоуправлении», Спб., 1898); Webb Sidney, «Socialism in England», London, 1901; «I socialisti al comune», con proemio d. Р. Turati, Milano, 1910; Ачадов, «Взгляды социалистических партий на общественное самоуправление», М., 1906; Lord Averbury (John Lubbock), «Le industrie dello stato е dei municipi», con note ed aggiunte d. А. Geisser, Roma, 1908; Озеров, И., «Общие принципы организации городских финансов», Спб., 1907; Кауфман, Р., «Финансовое хозяйство органов местного самоуправления в Англии, Франции, Пруссии», перевод с немецкого, Спб., 1910; Твердохлебов, В., «Обложение городских недвижимых имуществ на Западе, ч. II, местное обложение», Одесса, 1910; Гензель, П., «Новый вид местных налогов», Спб., 1902; его же, «Новейшие течения в коммунальном обложении на Западе», М., 1909; Цитович, Н., профессор, «Местные расходы Пруссии», Киев, 1898; Govone, U., «Sulla finanza locale», Torino, 1900; Bonomi, Ivanoe, «La finanza locale е i suoi problemi», Palermo, 1903; Giusti, Ugo, «Le finanze municipali italiane», Firenze, 1910; Герценштейн, М., «Ипотечные банки и рост больших городов в Германии», М., 1902; И. Цадек, «Гигиена городов», Симфер., 1909; Marchetti Livio, «Sistemi di difesa contro la disocupazione», Milano, 1908; Anziloti Eug., «La questione fondiaria nelle moderne citta», Milano, 1910; Mersel, Е., «Der Gemeindebeamte», Leipzig, 1908.

2) Озеров, И., «Большие города, их задачи и средства управления», М., 1906; Твердохлебов, В., «Городское обложение и оценка недвижимых имуществ», Одесса, 1911; Максимов, Е., «Городское общественное управление в деле помощи бедным», Спб., 1904; Хлопин, профессор, «Гигиена городов», Юрьев, 1903; Герценштейн, М., «Кредит для земств и городов», М., 1892; «Кредит для земств и городов», сборы, статей, изд. Тахтамирова, М., 1910.

3) Справочные издания (Ежегодники): «Statistisches Jahrbuch deutscher Städte». — «The municipal Year-Book of the United Kingdom». — «Annuario statistico delle citta italiane». — «Ежегодник России», изд. Ц. С. К. — «Календарь-справочник городского и земского деятеля».

4) Периодические издания: «The Municipal Journal». — «Revue Municipal». — «Kommunale Praxis». — «L’autonomia comunale» (organo della Associazione dei Comuni italiani). — «Il Comune moderno». — «Известия Московской Городской Думы». — «Городское Дело».

Гр. Шрейдер.