Государственная служба

Государственная служба. История государственной службы на Западе и в России показывает, что она пережила ряд глубоких превращений, изменивших и преобразивших ее юридическую и политическую природу. Господствующий выборный характер всех общественных должностей на заре государственности — сменяется договорным началом, определяющим отношения между государем и его слугами (см. бояре). Договор имеет частноправовой характер, и государственная служба является юридически-свободной службой по соглашению между частными лицами. С усилением абсолютизма и с закрепощением общества, устраненного от власти и разбитого на сословия, государственная служба принимает все более и более принудительный характер государственной обязанности (см. дворянство), отправлению коей предшествует акт назначения на должность; вместе с тем вытравляется частновладельческий характер службы лицу государя и заменяется публично-правовой формулой службы благу государства, в согласии с тем началом развитого абсолютизма, по которому и сам государь есть, прежде всего, защитник и хранитель не личной своей выгоды, а общественного блага или даже только «первый слуга государства» (Фридрих Великий). Конституционный строй еще более развивает и укрепляет публично-правовые элементы государственной службы, ставя пред чиновником на место неограниченной воли главы государства (или приказа начальства) и неопределенного принципа общего блага — закон, повиновение которому является первой и главнейшей обязанностью чиновника. Служба «делу, а не лицам», лишь на словах провозглашаемая как общий принцип в эпоху просвещенного абсолютизма, юридически обосновывается и пускает корни в жизнь лишь в правовом государстве. Здесь же находит новую силу и развитие начала необязательности незаконных распоряжений начальства и уголовно-гражданская ответственность чиновника, исполнившего незаконный приказ, — принципы, особенно развитые и последовательно проведенные в английском праве; в континентальных государствах судебная ответственность чиновников дополняется ответственностью их перед органами административной юстиции (см.). Действующее законодательство о государственной службе и статистику ее см. в приложении.

Государственная служба (действующее законодательство и статистика). 

А. Государственная служба по русскому действующему праву.

Гражданская служба¹⁾. В силу того общего всем монархиям правила, что монарху принадлежит вся правительственная власть, — Государю принадлежит «власть управления во всем ее объеме»; Государь может осуществлять эту власть либо самолично («в порядке верховного управления» или «непосредственно»), либо («в делах управления подчиненного») «определенная степень власти вверяется от него, согласно закону», подлежащим лицам и учреждениям, наступающим от его имени и действующим по его приказу (ст. 10 Основного Закона). Эти-то лица, связанные присягой на верность Государю и назначенные на службу по его воле или от его имени, —  и суть государственные служащие. Два замечания к ст. 10: во-1-х, в ней сохранились элементы старого взгляда на чиновника, как на личного слугу монарха; во-2-х, власть управления, кроме Государя, принадлежит также органам самоуправления (иногда с правами государственной службы) и учреждениям административной юстиции (П. Лазаревский). В силу Основных Законов, Государю принадлежит право назначать и увольнять, награждать и карать должностных лиц; он наблюдает за их  деятельностью, изменяет и отменяет их распоряжения, предписывает им определенные действия, разъясняет смысл закона, не выходя за его пределы, и т. д. «Государь Император назначает и увольняет председателя совета министров, министров и главноуправляющих отдельными частями, а также прочих должностных лиц, если для последних не установлено законом иного порядка назначения и увольнения»; по силе ст. 18, «Государь Император, в порядке верховного управления, устанавливает в отношении служащих ограничения, вызываемые требованиями государственной службы»; наконец, на основании ст. 19, «Государь Император жалует титула, ордена и другие государственные отличия, а также права состояния. Им  же непосредственно определяются условия и порядок пожалования титулов, орденов и отличий». Необходимо отметить, по поводу ст. 17, что фактически Государь назначает только на все должности первых 4 классов и на некоторые должности 5-го класса, и то обычно по представлениям подлежащего министра или главноуправляющего; так, сенаторы назначаются из особ  первых трех классов, по представлениям министра юстиции. Точно так же и награды назначаются по представлениям министров, кроме тех немногих, которые жалуются Государем по непосредственному усмотрению.

¹⁾  Подробные и точные сведения о распределении должностных лиц Империи по ведомствам, в центральных и местных установлениях, а также данные для суждения о количестве названных лиц указаны в «Общей росписи начальствующих и прочих должностных лиц по всем управлениям в Российской Империи на 1910 г. Адрес-календарь, изданный Инспекторским отделом Собственной Его Императорского Величия Канцелярии». Число лиц, здесь указанных, превышает 60 000.

Условия вступления на государственную службу. Согласно ст. 3 Устава о Службе по определению от Правительства (кн. 1, т. III Свода Законов), при определении в гражданскую службу принимаются во внимание: 1) состояние лица или его происхождение; 2) возраст; 3) познания. 1. До 1906 г. полные права государственных служащих имели только лица дворянского сословия, причем польские и финляндские дворяне сравнены были в этом отношении с русским: (ст. 21 Уст. Сл. Правит.); для прочих сословии был установлен ряд ограничении и изъятий. В силу Высочайшего указа 5 октября 1906 г., повелено было «предоставить всем российским подданным, безразлично от их происхождения, за исключением инородцев, одинаковые в отношении государственных служащих права, применительно к таковым правам лиц дворянского сословия, с упразднением всех особых преимуществ на занятие по определению от Правительства некоторых должностей в зависимости от сословного происхождения»; при этом лица податных состояний не должны, как раньше, выходить из  общества, например, при поступлении на гражданскую службу, при получении чинов, орденов, отличий, вообще при приобретении им  высших прав состояния (п. I, III). О происхождении лица общая норма ст. 4 Устава говорит, что «различие вероисповедания или племени не препятствует определению в службу»; но наряду с нею действует и ст. 9, запрещающая принимать евреев в гражданскую службу (изъятия для лиц с высшим образованием указаны в ст. 40, 48 и 49), и на практике евреи, за единичными исключениями, вовсе устранены от государственной службы, а права поляков ограничены в западных губерниях в Царстве Польском. Иностранцы на службу вообще не принимаются, но из этого правила сделан ряд ИЗЯТИЙ (ст. 41—46 Уст.). Женщины медленно и понемногу допускаются на службу во многих ведомствах (ст. 157 по прод. 1906). 2. Что касается возраста, то не достигший 14-летнего возраста не может быть причислен ни к какому гражданскому ведомству. Начало действительной службы считается лишь с того времени, когда служащему минет 16 лет (ст. 14).  3. Наконец, в  отношении познаний и установлено, что лица с высшим и средним образованием принимаются в гражданскую службу по своим аттестатам (ст. 16). Если же вступающий на службу обучался только в низшем учебном заведении или вовсе не имеет аттестата учебного заведения, то он должен на предварительном испытании доказать, что он не только умеет правильно читать и писать, но и знает основы арифметики и грамматики, без чего никто в службу принят быть не может (ст. 17). Испытание производится в том месте, куда желает определиться вступающий (ст. 19). Предоставление прав государственного служащего лицам, по происхождению и образованию не имеющим права поступления в оную, может быть испрашиваемо только тем из них, которые имеют свидетельства об окончании образования не ниже курса уездного училища или о выдержании испытания в объеме сего курса (ст. 703 по прод. 1906). Лица, окончившие высшее учебное заведение, поступая на службу, могут получить чин XII—Х класса и пользуются другими преимуществами, различными для отдельных ведомств (ст. 16, 50 и 51—132¹ Уст.). Желающий вступить в службу заявляет об этом в форме прошения на Высочайшее имя, и по вступлении — приводится к присяге на верность службе в том месте, где служит.  Должности 5 и 6 кл. замещаются Высочайшими приказами по представлениям министров, «ответственных за правильность выбора должностных лиц» (170, 171); определение и перемещение по должностям от  14-го до 7-го кл. включительно предоставлено самим департаментам министерств и равным им учреждениям, а в губерниях — самим губернским учреждениям (174).

Обязанности служащих изложены в ст. 705—791 Устава. Чиновник обязан охранять права и преимущества, принадлежащие Государю (706), исполнять свои обязанности в согласии с законом и распоряжениями начальства; ему вменяется в «непременную обязанность ведать все уставы и законы государства и содержать их   в ненарушимой сохранности» (708); никто из служащих «не должен смотреть ни на какое лицо, ни на какие предложения, а тем менее на партикулярные письма, хотя бы от первейших лиц в государстве: но обязан исправлять свое дело по точной силе и словам законов» (711); «если же данное от начальства повеление кто сочтет незаконным или противным интересу Его Императорского Величества, тот обязан неукоснительно исполнить то, что на подобные случаи в учреждении занимаемой им должности предписано» (712), т. е. в определенных случаях приостановить исполнение; например, для всех вообще органов местного управления (губернских, уездных, и городских присутствий имеет силу правило: «Если кто получит от председателя «присутствия» противозаконное приказание, то обязан, не исполняя оного, объявить ему тайно, что оно противно законам; а когда председатель сим не убедится, тогда уже донести о том высшему начальству; и если же   с сей стороны усмотрено им будет несообразное с законами распоряжение, то представить начальству, а, наконец, в случае надобности, довести и до Высочайшего сведения» (ст. 76 Общ. Учр. Губ., Св. Зак., т. II, 1). Помимо того: «Начальник, который прикажет или же угрозами, или обольщениями, или иным образом склонит или побудит подчиненного сделать в круге действия его по службе что-либо противное законам, подвергается за сие высшей мере определенных за то противозаконное деяние наказаний. Подчиненный, исполнивший такое приказание или желание начальника, знал, что сие противно законам, хотя и подвергается тому же наказанию, но в меньшей мере» (ст. 408 Уложения Наказаний). Кроме указанных обязанностей чиновников, необходимо упомянуть обязанность хранить тайну, связанную со службой и пользой Государя (709), наблюдать за службой и поведением подчиненных, с правом, сохранившимся со времени Петра  (1720 г.) – «удерживать ох от безбожного жития, пьянства, лжи и обмана» (716), но, не имея права «позволять себе жестокое и неприличное обращение» с ними (715); все вообще служащие должны пребывать между собой в соединении и чинить друг другу всякое в службе вспоможение (717). Что же касается права объединения чиновников вне службы, нормируемого и допускаемого, например, французским правом, то определения нашего права либо касаются узких областей коалиционного права, либо крайне его ограничивают; лицам, находящимся на государственной службе, запрещается принадлежать к противоправительственным и крайним правым партиям (циркуляры 1906—1908 гг., а также определения Правит. Сената 30 апреля 1908 г ). Помимо только что упомянутого ограничения прав чиновников, существуют и другие ограничения, установленные законом. 1) Служащим запрещается участвовать в приобретении имуществ, продажа коих препоручена им от правительства (721); 2) они не имеют права входить в подряды и поставки или быть залогодателями при подрядах и поставках на местах своей службы, как лично, так и через жен или подставных лиц (722—3 : 3) запрещается им  также входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками (724); 4) не могут чиновники быть повременными в местах своей службы, а вне ее — лишь с существенными ограничениями (726): 5) доныне сохраняет свою юридическую силу ст. 727, по силе коих «служащим чиновникам запрещается издавать в свет сочинения, заключающие в себе что-либо, касающееся до внешних в внутренних отношений Российского государства, без дозволения своих начальств»; 6) всем вообще таможенным чиновникам воспрещается участвовать в публичных торгах при таможне, к также  иметь участие в торговле, как привозной, так в отпускной (по покупке, комиссии или доверенности, ст. 82 и 573 Уст. Таможенного); 7) состояние в целом ряде высших должностей государственных служащих, перечисленных в ст. 734 и в списке, приложенном в ст. 786, несовместимо, по общему правилу, с участием в торговле и промышленности товариществах и компаниях, а также в общественных и частных кредитных установлениях; министры и главноуправляющие могут распространить этот запрет и на другие должности, не вошедшие в упомянутый список, все же вообще обязаны немедленно уведомлять письменно свое начальство об участии в указанных предприятиях (733—746). Специальные ограничения прав  чиновников изложены в Уставах об акцизных сборах, пробирном, врачебном, горном, таможенном в других по принадлежности.

Должностные преступления караются согласно нормам раздела V о преступлениях и проступках по службе государевой и общественной (Уложение Наказаний, ст. 329—505). Независимо от этого, преступления и проступки чиновников, влекущие за собой ущерб в имущественных и личных правах населения, имеют своим последствием не одну только судебную или административную кару, но и гражданскую ответственность виновного. Так, виновные в превышении или противозаконном бездействии власти не только караются отрешением   от должности или даже лишением всех особенных прав и преимуществ со ссылкой на житье в Сибирь, но и привлекаются к ответу пред особыми присутствиями смешанного состава (см. административная юстиция, I, 440) Эти присутствия решают согласно ст. 1316 Уст. Гражд. Суд., вопрос «о вознаграждении за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностных лиц гражданского ведомства» (толкования сената созвали такую же ответственность и за превышение власти); но «награждение это отыскивается по общим правилам гражданского судопроизводства, с некоторыми изъятиями. Гражданский иск к должностному лицу может быть следствием деяния 1) преступного (ст. 667 Зак. Гражд.) или 2) не преступного (ст. 684 Зак. Гражд.); в первом случае иск допускается лишь после приговора уголовного суда о виновности чиновника; во втором - потерпевший вправе прямо предъявить иск (Решение Гражданского Кассационного Д-та Сената 1871 г. № 941) Срок для предъявления иска - 3 или 6 месяцев (ст. 1318 Уст. Гражд. Суд.). Иски предъявляются в особое присутствие окружного суда (к чиновникам до 9 кл.), судебной палаты (до 5 кл.) и кассационного департамента сената (выше 5 кл.); на решения присутствий принимаются апелляционные жалобы в течение 4 месяцев (1317. 1326—29 Уст. Гр. Суд.). Порядок изыскания убытков с чинов судебного ведомства (судей, прокуроров, нотариусов) определяется в ст. 1331—1336 Уст. Гр. Суд. Указанные иски предъявлявшиеся у нас особенно часто в период 1904—1910 г. (бездействие власти во время погромов, превышение власти), обычно, однако, оставлялись без удовлетворения; помимо политических причин этого факта, существенное значение здесь имеет в чисто юридическая его сторона: это — неопределенная формулировка должностных обязанностей и их нарушений: неисполнение таких, например, «обязанностей» (ст. 705 Уст. Сл. Прав.), как «усердие к общему добру» или «покровительство невинному и скорбящему» или «человеколюбие» — не наказуемо, а такие должностные преступления, как «разведывание тайн», «неуважение к начальству» или «превышение власти», хотя и караются, но, во-1-х,  точно не определены, во-2-х, не исчерпывают всех должностных закононарушений (А. Бардзкий). Необходимо иметь ввиду, что чиновник ответственен в этом порядке только за свои личные неправомерные действия, как органа государственной власти; в тех же случаях, когда он действует, как представитель и защитник имущественных интересов казны, — за него, как за своего уполномоченного, отвечает сама казна, по силе ст. 687 ч.1 т. Х и согласно Решению Гражданского Кассационного Департамента 1878, 162. Сходное разграничение принято и во французском праве. Существенно заметить еще две особенности: с одной стороны, преступления и проступки по отношению к должностным лицам обложены усиленными картельными нормами (ст. 262—288 Улож. Нак.), с другой — преступления и проступки самих должностных лиц защищены т. н. административной гарантией: прокуратура не может начать преследования виновного чиновника без требования его начальства (пассивная зависимость прокуратуры), а раз такое требование начальством заявлено — прокурор обязан начать уголовное преследование (активная зависимость прокуратуры). Порядок преследования изложен в ст. 1066-1123 Уст. Угол. Суд.

Права государственных служащих: 1. Все гражданские чины разделяются на 14 классов (ст. 244 Уст. Сл. Правит.); чины жалуются: а) за усердную службу и b) за особые сверх обязанностей службы отличия (246); сообразно с этим установлены два типа сроков для выслуги лет (248), причем никто не может быть производим через чин или  минуя чины низшие, прямо в высшие (250). Для производства в чины из  4-го в высшие, до 5-го кл. включительно, постановлены одинаковые сроки для всех служащих, а именно, для представления к производству за обыкновенную выслугу в чины (см. ниже, стб. 5, Табель о рангах): из 14-го в 12-й кл. — 3 года; из 12-го в 10-й — 3 года; из 10-го в 9-й — 3 года из 9-го в 8-й — 3 года: из 8-го в 7-й — 4 года; из 7-го в   6-й — 4 года и из 6-го в 5-й - 4 года (326); в действительные статские советники могут быть произведены лишь лица, прослужившие в чине статского советника не менее 5 лет и занимающие должность не ниже 5 кл., а в чин тайного советника — лица, прослужившие в чине действительного статского советника не менее 10 лет и занимавшие должность не ниже 4 кл. Сокращение этих сроков допускается лишь при отличиях, но даже и за отличия нельзя представлять к чипу действительного статского советника лицо, прослужившее менее 20 лет в классных чинах (прим. к ст. 328 по прод. 1906 г.). Изъятия из положения общих правил чинопроизводства для отдельных ведомств нормируется ст. 338—516 Уст. Сл. Прав. Дела по производству в чины сосредоточиваются в Канцелярии Его Императорского Величества по инспекторскому отделу; министерства вносят сюда свои представления в три срока (1 февраля, 1 мая, 1 октября), а сами принимают представления от подчиненных им учреждений не позже, как за 2 месяца до сих сроков (279—280). Каковы права, с чинами сопряженные (517—540)? Вообще говоря, все права связываются с чином, а не с должностью; эти права сохраняются и по выходе в отставку и по увольнении от службы (518), причем никто из служащих не может быть лишен классных чинов, службой приобретенных  без представления судебного приговора на усмотрение Его Императорского Величества (519). Лица, производимые на службе военной в обер-офицерский чин (Устав Воинской Повинности, ст. 203, 462), а в гражданской службе — в чин 9-го кл., — получают личное дворянство (Свод Законов, т. IX, кн. 1, Зак. о Сост., ст. 47). Потомственное дворянство за служебное отличие приобретается лицами, получившими на действительной службе, а не при отставке, чин действительного статского советника (4-й кл.), полковника или капитана 1 ранга (ст. 20 Зак. о Сост.); такое лицо признается потомственным дворянином ipso jure, т. е. без  особливого его утверждения в том состоянии (ст. 23 Зак. о Сост.). Личное дворянство сообщается жене, но ни детям, ни потомству (ст. 51 Зак. о Сост.). Личного почетного гражданства удостаиваются: «... 2) поступившие на гражданскую службу — при производстве на оной в чин 14-го кл.: 3) уволенные от службы с чином 14-го кл.; 4) полупившие чин обер-офицерский при отставке из военной службы или при переходе из оной в гражданскую» (ст. 515 Зак. о Сост.). Дети и потомство чинов 1—4 классов признаются «на вечные времена равными с лучшим старинным дворянством во всех правах и преимуществах, несмотря на происхождение их отцов (ст. 540 Уст. Сл. Правит.). 2. Чиновники получают содержание в виде: 1) жалованья, 2) столовых денег, 3) квартирных денег или квартиры в натуре (ст. 541 Уст. Сл. Прав.). Содержание определения: 1) по чинам или 2) по должностям, или 3) по Высочайшему назначению, или 4) по особенным распоряжениям начальства (543). Никому не дозволяется занимать две и более должности с получением по оным жалованья или других окладов, если должности те состоят одна от другой в какой-либо зависимости или подчиненности (566), но в других случаях соединение должностей допускается (5б8), и тогда соединяются для выдачи одному лицу присвоенные сим должностям жалованье и столовые деньги, но не квартирные (569). 3. Чинам, командируемым по делам службы, определяются пособия, состоящие: 1) в прогонных деньгах; 2) в безденежной выдаче заграничных паспортов; 3) в пособии на подъем и на путевые издержки; 4) в суточных деньгах; 5) в квартирных деньгах (ст. 606). Прогонные выдаются в оба пути и на всякое расстояние чинам первых 5-ти кл. на 6 лошадей, чинам 6, 7 и 8 кл. — на 3 лошади, чинам обер-офицерским — на 2 лошади, а прочим — на одну (изъятия: ст. 612—622). Подъем, и путевые деньги определяются по усмотрению министров и, в зависим от чина, колеблются между 30—60 руб. и 150—300 руб.; суммы эти «при особых уважениях» могут быть удвоены (627). Суточные деньги выдаются от 1 руб. 80 коп. до 45 коп. в день (III—XIV кл.), а квартирные составляют ½  суточных (630, 658). 4. Жалуемые за отличия Высочайшие награды суть: 1) Объявления Высочайших Его Императорского Величества благодарности и благоволения (по непосредственному усмотрению Государя); 2) чины; 3) ордена; 4) назначение аренд (от 4 до 12 лет; допускается денежная замена); 5) подарки от Его Императорского Величества имели (иногда допускается денежная замена равноценностью подарка); 6) единовременная денежная выдача (не выше однако годового оклада содержания): 7) звания личного или потомственного почетного гражданства; 8) медали (с возмещением денежной замены): 9) кафтаны; 10) зачеты в службу времени, обычно не засчитываемого; 11) предоставление прав государственной службы лицам, этими правами не пользующимся, и 12) не считание судимости препятствием к наградам и другим преимуществам по службе (664, 689, 683, 700, 704). Представления о наградах  вносятся министрами или теми начальниками, коим сие Высочайше дозволено, в Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах (669; см. Св. Зак., т. I, ч. 2, кн. VII). О пожаловании орденами, см. ст. ордена. Кроме орденов, жалуются «знаки отличия за беспорочную службу» в  течение 40 лет, никогда не снимаемые; пенсия чиновника, выслужившего этот знак, выдается, в случае его смерти, жене его в течение года.  5. Чиновники, выслужившие беспорочно известное число лет, а также в случае их  смерти их вдовы и дети получают право на пенсию (см. пенсия и эмеритура).  6. Состоящие на службе имеют право отпуска на 2 месяца, но не чаще раза в 2 года (765 Уст. Сл. Прав.); более 4 месяцев отпуска вообще не разрешаются (757); отлучка же без ведома и дозволения начальства карается по ст. 412—414 Уложения о Наказании (вычет из жалованья или удаление от должности).

Табель о рангах

Сравнительная табель чинов гражданских с чинами военными, морскими и придворными (прил. К ст. 244 Уст. Сл. Правит.).

Классы	Гражданские чины	Соответствующие чины
		Военные	Морские	Придворные
1	Канцлер	Генерал-фельдмаршал	Генерал-Адмирал	-
2	Действительный Тайны Советник	Генерал от кавалерии, от инфантерии и от артиллерии	Адмирал	Обер-Камергер; Обер-Гофмаршал; Обер-Шталмейстер; Обер-Егермейстер; Обер-Гофмейстер; Обер-Шенк; Обер-Церемониймейстер*); Обер-Форшнейдер*).
3	Тайный советник	Генерал-лейтенант	Вице-адмирал	Гофмаршал; Шталмейстер; Егермейстер; Гофмейстер; Обер-Церемониймейстер; Обер-Форшнейдер.
4	Действительный тайный советник; Обер-прокурор; Герольдмейстер.	Генерал-майор	Контр-адмирал	-
5	Статский советник	-	-	Церемониймейстер
6	Коллежский советник; Военный советник	Полковник	Капитан 1-го ранга	-
7	Надворный советник	Подполковник	Капитан 2-го ранга	-
8	Коллежский ассесор	Капитан и ротмистр	-	-
9	Титулярный советник	Штабс-капитан и штабс-ротмистр	Лейтенант	-
10	Коллежский секретарь	Поручик	Мичман	-
11	Корабельный секретарь	-	-	-
12	Губернский секретарь	Подпоручик и корнет	-	-
13	Провинциальный секретарь; сенатский регистратор; синодский регистратор; кабинетский регистратор	Прапорщик	-	-
14	Коллежский регистратор	-	-	-

*) Если лицо, носящее сие звание, имеет чин второго класса.

Прекращение службы. Чиновник увольняется от службы: 1) согласно собственному его прошению, непременно мотивированному и на Высочайшее имя приносимому (776, 784); 2) вследствие убеждения его начальства в неспособности чиновника или в его неблагонадежности или в совершении вины, известной его начальству, но не поддающейся доказательству фактами (ст. 788 и так наз. «третий пункт», т. е. п. 3 ст. 838 Уст. Сл. Правит.); 3) по приговору суда за преступления и проступки и 4) в случае несостоятельности по торговым делам, самим служащим объявленной или судом признанной (790). Необходимо заметить, что закон проводит резкую границу между мотивированным и простим увольнением чиновника: в первом случае, в случае увольнения за преступление или проступок с указанием на них, как па причину увольнения, чиновник может обжаловать свое увольнение и просить суда; но при увольнении без всякой мотивировки жалоба чиновника не только оставляется без всякого действия и движения, но даже ни в сенате, ни в канцелярии Его Императорского Величества по принятию прошении на Высочайшее имя не должна быть вовсе принимаема к рассмотрению (789). Закон далее различает и формы увольнения без прошения (ст. 65 Ул. Нак. и 838 Уст. Сл. Прав.): 1) исключение из службы, налагаемое лишь судом и отнимающее право снова поступить на Государственную службу, избирать и быть избираемым в должности по назначению дворянства, земства, городов в селении (ст. 66 Ул. Нак.); 2) отрешение от должности, налагаемое также лишь по суду и лишающее права в течение 3 лет со дня отрешения поступать на государственную и общественную службу (67 Ул. Нак.); 3) удаление от должности, налагаемое как по суду, так и распоряжением начальства (ст. 69, прим. Ул. Нак., ст. 1066 Уст. Уг. Суд.); 4) увольнение от службы, без означения причин и порядка сего увольнения, следует только по усмотрению начальства на основании ст. 788 Уст. Сл. Правит. Любопытно сопоставить с этим бесправным положением русского чиновничества практику Запада. Уже в начале XIX в. в Баварии признано, что должность чиновника есть публично-правовое учреждение, независимое от частного соглашения государства с чиновником, но ранг чиновника и его жалованье не могут быть у него отняты иначе, как по судебному приговору; согласно закону 1844 г., в Пруссии чиновник мог быть уволен только по указанным в законе причинам; в настоящее время в германских государствах положение таково, что чиновник как бы врастает в свою должность; если он неприятен, но безупречен, то единственный путь его уволить — это упразднить его должность; но и в этом случае ему обязаны выдавать либо пенсию, либо особое жалование за то, что он как бы остается в распоряжении начальства и только ждет нового назначения (т. н. Wartegeld). Замечательной чертой местных учреждений Англии всегда являлось почти полное отсутствие оплачиваемых государственных чиновников: государственную службу несла местная земельная, а потом и промышленная аристократия безвозмездно; назначенные из ее среды короной мировые судьи исполняли одновременно и судебные, и полицейские, и фискальные обязанности; назначаемые на год шерифы в пожизненные лорд-лейтенанты и доныне выбираются короной из той же среды и являются безвозмездными и почетными должностями. Попятно, что такие должностные лица не могли быть и прежде так легко и по произволу устраняемы от службы, как зависимые континентальные чиновники; в настоящее время, но отношению к чиновникам применяется общее правило: увольнение возможно только после судебного разбирательства, раз его требует сам обвиняемый. Это правило, однако, колеблется в Англии, как и в других парламентарных странах, обычаем победившей на выборах партии ставить на государственные должности своих людей (в Соединенных Штатах Северной Америки это расхищение государственных должностей носит характерное название Spoils-System, «система трофеев»). Во Франции право начальства смещать чиновников хотя и ограничено законом, но оно шире, чем в германских государствах; зато  несменяемость чинов судебного ведомства установлена во Франции так же прочно, как и почти всюду на Западе. Начало несменяемости судей было однако приостановлено французским правительством на три месяца в 1883 г., чтобы устранить многочисленных судей-монархистов; Вальдек-Руссо при этом ссылался на народный суверенитет, от имени которого он будто бы действовал. В Англии судья   остается на службе, «пока добропорядочно ведет себя» {«during good behaviouhr»), т. е. пожизненно, если служба его беспорочна; он может быть устранен только по суду или по требованию обеих палат парламента. В России несменяемость судей, в значительной мере проведенная Судебными Уставами 1864 г., глубоко поколеблена законами и новеллами 1885 и 89 гг.

Источники. I. Закон: Уст. о Сл. Правит, и Уст. о Пенс. (т. III Св. Зак.); Общ. Учр. Губерн. (т. II); Зак. о Сост. (т. IX); Улож. о Нак. (т. XV); Уст Угол. и Уст. Гражд. Суд. (т. XVI); Осн. Зак., Учр. Минист. и Учрежд. Орд. (т. 1). II. Литература: Н. Павлов-Сильшинский, «Государевы служилые люди» (1898). «Феодализм  в древней Руси» (1907); М. Дьяконов, «Очерки общественного и государственного строя древней Руси» (1908). В. Сергеевич, «Рус. Юрид. Древности» (1900); А. Алексиев, «Рус. госуд. право» (1907); Н. Лазаревский, «Лекции» (т. I, Кинституц. право) (1908); О. Jellinek, «System der Subject, ölf. Kechte» (1892); L. Dupriez, «Les ministres dans les principnux pays d'Europe et d’Amérique» (1892); Е. Lafevriere, «Traité de la jurid. administrative» (1896); J. Hatschek, «Englisches Slaatsrecht» (II, Die Verwaltung) (1906); М. Ковалевский, «Общественный строй Англии в конце средних   веков» (1880); Р. Гнейст, «История государственных учреждений Англии» (1885); W. Anson, «The law and custom of the Constitution» (1907); Н. Нелидов, «Юридические и политические основания государственной службы» (1874); Н. Лазаревский, «Лекции» (т. II, Органы управления) (1906); его же, «Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами» (1S05); Н. Куплевасский, «Государственная служба в теории и иностранном праве» (1888;) А. Бардзкий, «Об ответственности должностных лиц судебного ведомства» (1884); А. Нюренберг, «Уст. о Сл. по опред. от правит., исправл. по прод. 1906 и 1908 гг., с разъясн. Сената», 1910.

Я. Магазинер

 

 

2. Военная служба — особый вид государственной службы, цель и назначение которой содействовать обороне страны. Агенты этого рода службы разделяются на две группы, резко различающиеся как по численности, так  и по способу зачисления на службу; нижние чины и офицеры. Первые, в главной массе своей, являются военнообязанными, т. е. обязаны отбывать воинскую повинность по достижении определенного возраста (даже вольноопределяющиеся являются, в сущности, военнообязанными, ибо если молодые люди не воспользуются льготой поступить вольноопределяющимися, то они будут призваны для вынутия жребия). Вторая группа — офицеры, которые служат добровольно, пройдя известную подготовительную школу до своего производства (см. Военно-учебные заведения). В каждой из этих групп военнослужащих имеется своя иерархия. Звания нижних чинов в восходящем порядке старшинства следующие: 1) рядовой, стрелок, сапер, канонир (артиллерия), казак; 2) ефрейтор, бомбардир (артиллерия); приказный (казачьи войска); 3) младший унтер-офицер, младший фейерверкер (артиллерия), младший урядник (казачьи войска); 4) взводный унтер-офицер, фейерверкер, урядник; наконец, 5) фельдфебель, вахмистр (конница, конная артиллерия). Первые два звания — рядовые, последние три — унтер-офицерские. Офицерские чины следующие: 1) обер-офицеры: прапорщик (только запаса), подпоручик, корнет (кавалерия), хорунжий (казачьи войска), поручик, сотник (казачьи войска), штабс-капитан, штабс-ротмистр (кавалерия), подъесаул (казачьи войска), капитан, ротмистр (кавалерия), есаул (казачьи войска); 2) штаб-офицеры: подполковник, войсковой старшина (казачьи войска), полковник; 3) генералы: генерал-майор, генерал-лейтенант, генерал-от-инфантерии, кавалерии, артиллерии, инженер-генерал, генерал-фельдмаршал. Производство в высшие звания нижних чинов составляет право начальника части; производство в первые офицерские чины совершается Высочайшей властью и отдается в Высочайших приказах. Определенные офицерские чины вовсе не сопряжены с исполнением каких-либо определенных обязанностей к занятием определенных должностей. Так, даже ротные командиры, преимущественно капитаны, имеются и в чине подполковника и полковника, (отдельные понтонные, искровые воздухоплавательные, обозные роты) и даже генерала (рота дворцовых гренадер). Командиры батальонов — подполковники и полковники; были недавно и генералы (гвардейских стрелковых батальонов). Командиры полков — полковники и генералы (гвардейские полки). В управлениях, особенно центральных, даже незначительные должности делопроизводителей исполняются полковниками и даже генералами.

Для производства в офицерский чин действительной службы нужно выдержать определенный экзамен по программе военных училищ. Для дальнейшего служебного движения, до чина капитана включительно, производство совершается за выслугу 4 лет в предыдущем чине, при наличности благоприятной аттестации непосредственного начальника, утвержденной аттестационной комиссией. Дли производства в первый штаб-офицерский чин существует два пути — или в порядке старшинства — по линии, или в наградном порядке — за отличие по службе. Производство в полковники совершается или по линии, т. е. по старшинству, или за отличие. Производство по линии имеет место только в гвардии. Производство в генерал-майоры и выше не подчиняется никаким правилам, а зависит единственно от личных заслуг каждого по Высочайшему усмотрению. В законе указаны только наименьшие сроки выслуги в предыдущем чине. Назначение офицеров на должности совершается или властью войсковых начальников, или,  начиная с командиров полков (отдельных рот в инженерных войсках и батарей в артиллерии), высочайшими приказами и по рассмотрению аттестаций в аттестационной комиссии. Для определения пригодности к назначению на должность, начиная от командира отдельной бригады, учреждена особая высшая аттестационная комиссия, состоящая из военного министра. начальника генерального штаба, генерал-инспекторов различных родов оружия, начальника главного штаба. Могут привлекаться и командующие войсками в округах.

Как это ни странно, но глава о правах военнослужащих, как она изложена в курсе военной администрации, начинается с целого ряда «воспрещается». Военнослужащим воспрещается входить в состав союзов, партий, групп и т. п., образуемых с политической целью, присутствовать на собраниях, обсуждающих политические вопросы, принимать участие в манифестациях и т. п., принимать участие в выборах в Государственную Думу, произносить речи на политические темы, участвовать в торговых и промышленных товариществах и т. п., без разрешения своего начальства принимать участие в каких-либо чествованиях, имеющих публичный характер. Участие в печати принимать они могут, но если подписывают свои статьи псевдонимами, то псевдонимы должны быть известны начальству.

Но рядом с этими существенными ограничениями прав имеются и некоторые права и преимущества. Так, производство в первый офицерский чин дает право личного дворянства, за исключением офицеров, произведенных из вольноопределяющихся второго разряда, которые получают право личного дворянства лишь по прослужении 3 лет в офицерском чине. Награждение орденами святого Георгия и святого Владимира первых трех степеней, а также получение чина полковника дает права потомственного дворянства. Кроме того, офицеры пользуются правом льготного проезда по железным дорогам — в высших классах с билетом классов низших, правом льготного посещения императорских театров в Петербурге в Москве и т. п. Что касается вступления в брак, то таковое возможно только с разрешения начальства, определяющего пристойность брака для офицера, а также при соблюдении некоторых условий. Военнослужащие не подвергаются личному задержанию при производстве взысканий по долговым обязательствам.

Кроме награждения чинами офицеры могут быть награждаемы орденами, а также получением Высочайших благоволений и благодарностей и Высочайших подарков. Все награды жалуются не иначе, как по представлению прямого начальства. Награды бывают за обыкновенные отличия — по норме, и за отличия выдающиеся — вне нормы. Междунаградной срок — три года. В мирное время ордена даются офицерам в чине не ниже поручика, причем соблюдается порядок старшинства орденов. За каждый полученный орден взимается определенная сумма в капитул орденов. Различаются награды за отличия мирного времени и боевые; для последних существуют награды и ордена, не выдаваемые в мирное время; например, орден святой Анны 4-й ст., орден св. Георгия, золотое оружие. Получающие ордена за боевые отличия не подвергаются вычетам и награждаются ими без ограничения чинами и должностями. Бывают случаи, когда офицерам обязательно выдаются известные ордена «по статуту»: к таким относится, например, право на получение ордена св. Владимира 4-й степени за выслугу 25 лет бывшим хотя бы в одном сражении и за выслугу 35 лет всем остальным.

Награды для нижних чинов следующие. За сверхсрочную службу: шевроны, медали за усердие и т. п. За боевые отличия — производство в первый офицерский чин и знак отличия военного ордена (Георгиевский орден); за особую храбрость, оказанную в стычках мирного времени, — четыре степени и медали с надписью «за храбрость» на георгиевской ленте; за сверхсрочную службу и заслуги не боевые — знак отличия святой Анны. Награды пенсиями.

Офицерские чины, по прослужении 25 или 35 лет, при выходе в отставку получают пенсию, частью из сумм государственного казначейства, частью из сумм эмеритальной кассы. Для чинов строевого состава армии временно существуют особые правила исчисления пенсий, несколько повышенных сравнительно с не строевыми. При увольнении в отставку офицеры могут сохранять право ношения мундира в отставке, но и отставные, уже будучи в отставке, могут быть лишены мундира. Для отставных нижних чипов существуют пенсии, но незначительные, для потерявших трудоспособность во время военных действий; в настоящее время внесен законопроект о пенсиях нижним чинам, лишившимся трудоспособности вследствие условий службы в мирное время.

Военная иерархия и многие привилегии военной службы распространены также и на числящийся в министерстве внутренних дел отдельный корпус жандармов, служба которого ничего общего с военной службой не имеет; точно также на некоторых чипов полиции.

Отдельный корпус пограничной стражи, состоящий в министерстве финансов, имеет военную организацию, военную иерархию и в военное время несет всецело военную службу, наравне с прочими войсками.

См. П. Л. Лобко, «Записки военной администрации», переработанные Н. Даниловым и В. Даровским; «Устав внутренней службы», высочайше утвержденный 23 марта 1910 г.; «Краткое расписание сухопутных войск».

К. Оберучев.

В. Статистика государственной службы.

Статистика государственной службы представляет громадный интерес не только с научной, но и с общественной точки зрения. До каких размеров достигло в данной стране и в данный исторический момент развитие чиновничества, бюрократии, низшей в особенности высшей, —  командуемой и командующей? Но что обходится ее содержание государственному казначейству и народу, народному хозяйству? Как и в каком виде распределяются казенные и народные издержки на ее содержание между различными слоями чиновничества? Каков социальный состав его; иначе говоря, из каких общественных классов чиновничество вербуется? Как изменяются его численность и экономическое положение с течением времени? В какой стране бюрократия достигла наибольшего своего развития? Таковы лишь главнейшие вопросы, на которые могла бы и должна бы дать ответы статистика государственной службы, — и эти ответы явились бы наилучшими комментариями для оценки существующего политического строя. К сожалению, статистика государственной  службы не только с научной (социальной и исторической), но и с элементарной, официальной точки зрения совершенно не разработана. Бюрократия лишь в исключительных случаях собирает и публикует сведения о самой себе; и это наблюдается почти во всех странах, не только в России. Распределения ее по ее доходам тоже не делается. Специальных статистических обследований чиновничества до сих пор никто никогда не производил. Еще большие трудности представляет сравнительное изучение чиновничества в разных странах, так как в каждом государстве слово «чиновник» имеет далеко не одинаковое значение, и под это понятие в одних странах подводятся такие профессии, которые в  других — сюда не относятся (например, служащие в местных учреждениях, которые то рассматриваются как состоящие на государственной службе, то, как состоящие на общественной службе, учителя, железнодорожные служащие и т. д.). Так как общих статистических исследований о государственной службе не существует, то и здесь мы имеем возможность дать лишь далеко не полные ответы на намеченные вопросы, — прежде всего о чиновничестве русском, затем о западноевропейском и американском.

1. Статистика русского чиновничества. Понимая, согласно профессору Коркунову, под государственной службой «особое публично-правовое отношение служащего к  государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную  к осуществлению определенной задачи государственной деятельности», — мы вводим в наш подсчет всех тех служащих, кто на свою должность назначается или в ней утверждается и кто получает это свое назначение или утверждение или от главы правительства, или от того лица, «которому верховная власть делегировала это право», и кто сам «осуществляет одно из прав  государственного верховенства» (А. Градовский). Под это определение подходят не только все чиновники и служащие в государственных учреждениях (кроме сторожей), но и все учащие (за исключением учащих в частных учебных заведениях). Таким образом, но переписи 1897 года, число чиновников в Российской империи (кроме Финляндии) и их распределение по разным категориям выражалось следующими цифрами:

	Мужчины	Женщины
Чины административных и судебных ведомств	42034	-
Чины межевого ведомства	6612	-
Служащие в канцеляриях административных и судебных ведомств	44 481	1972
Придворные чины и вообще служащие при дворцах	4070	420
Иностранные послы и служащие в посольствах и миссиях	380	12
Офицерские чины жандармерии и полиции, городской и сельской	94150	-
Станичные атаманы, гминные войты, волостные старшины, сельские старосты и т. п.	8369	-
Военные топографы	559	-
Гражданские чины военного ведомства	4112	-
Служащие в канцеляриях военных ведомств	2283	10
Гражданские чины морских ведомств	551	-
Служащие в канцелярии морских ведомств	757	8
Гражданские чины корпуса пограничной стражи	320	-
Служащие в канцелярии корпуса пограничной стражи	131	-
Портовая и речная администрация и т.п.	4635	16
Начальники станций, начальники служб движения, тяги, поездные контроллеры, кассиры и т.п. служащие на линии железных дорог	15038	206
Кондуктора, дорожные мастера, конторщики и т.п.	66028	1531
Служащие высшего разряда на почте, телеграфе и телефоне	12749	78
Телеграфисты, телеграфистки, телефонистки и почтальоны	25730	2374
Начальники и учащие в учебных заведениях	50560	28922
Прочие (кроме начальников и учащих) чины учебных заведений	2196	2193
Служащие в канцелярии учебных заведений	1614	331
Итого	397736	38082

 

Число это, несмотря на свои внушительные размеры, несомненно, ниже действительности, так как в него не вошли чиновники-инженеры, врачи и ветеринары, чиновное духовенство, служащие в казенных музеях, театрах, и казенных благотворительных заведениях и т. п. учреждениях; врачи армии и флота, наконец, чиновники, живущие пенсией, служащие по выборам, числящиеся после реформы 1890 и 1892 года на государственной службе, сотские и десятские (замененные стражниками лишь при Плеве).

К чиновникам же должна быть отнесена добрая половина общего числа военных генералов и адмиралов и значительный процент офицеров, чиновники военного и морского министерства, чиновники филеры и «агенты». Официальное издание всеобщей французской переписи 1901 года определяет число чиновников для одной только Европейской России (1899-1901 гг.) в 575 980 чел. Во всяким случае, это число для всей Российской империи, даже для 1897 г. было, несомненно, выше 435 000, а за последние 15 лет, под влиянием реакционных веяний и общего усложнения жизни, сильно повысилось (особенно, по ведомству Министерства Внутренних Дел, точнее говорить полиции) и в настоящее время вряд ли слишком далеко от 576 тысяч. По данным же переписи 1897 г. и принимая во внимание не только Европейскую Россию, на 1 чиновника приходилось по 292,3 обывателя не чиновника; но если принимать в расчет лишь мужское население от 16 до 69 лет — то 89 обывателей. Сопоставляя число русских чиновников с грамотным населением, от 16 до 69 лет, находим, что из 34 человек грамотеев 1 непременно чиновник, — факт, чрезвычайного характера сам по себе. Переходя теперь к распределению чиновников по империи, находим, что средним числом на 1-го чиновника приходится в империи 43,5 кв. версты; а в отдельных частях ее: в Сибири, — 643,5 кв. верст, в Средней Азии — 275 кв. верст, на Кавказе — 13,9 кв. верст, Европейской России — 13,5, в Царстве Польском — 3,5. Таким образом это последнее насыщено русским чиновничеством почти в 4 раза больше, чем Европейская Россия и Кавказ. Распределение чиновничества по городам и уездам видно из следующей таблицы:

Один чиновник приходится на следующее число жителей
	В городах	В уездах
Европейская Россия	55	664
Царство Польское	105,1	600
Кавказ	54,1	800
Сибирь	45,6	750,1
Средняя Азия	117,8	2112,4
Всего в Империи	60	707

 

Таким образом, наибольшая густота чиновничества наблюдается по отношению к городам — в Сибири, а по отношению к уездам - в Польше.

Особенный интерес для России несомненно представляет статистика высшей бюрократии, понимая под этим словом чиновников первых 4-х классов, и прежде всего — бюрократии гражданской, занимающей доминирующее положение в стране и руководящей как внутренней, так и внешней политикой. Существенные сведения о ней дают официальные «Списки гражданским чинам первых 4-х классов», ежегодно издаваемые светской типографией в двояком виде (с указанием и без указания сведений о получаемом содержании и земельном имуществе). Полные списки не предназначаются для публики. Статистическое исследование этих списков, а также других официальных источников, показывает, с одной стороны, относительную малочисленность правящей бюрократии, сравнительно с общим числом русского чиновничества, и с другой — ее цветущее материальное положение в связи с ее классовым   составом. Те же «Списки» констатируют быстрое нарастание высшей бюрократии во второй половине XIX и начале XX столетия. В 1910 году на полмиллиона русских чиновников приходилось 4528 чинов первых 4-х классов гражданского ведомства. Причисляя к этому 1673 военных генерала,75 адмиралов^*) и 67 представителей высшего духовенства, мы определяем количественный состав правящей бюрократии не более, как в 6343 человека, в руках которых и сосредоточивается руководительство судьбами России. Этими цифрами до некоторой степени определяется и сила реакции 1907-912 года, исполнительными органами которой является остальное чиновничество. Определяющее значение для характеристики высшей бюрократии имеет статистика поземельной собственности, сосредоточенной в ее руках в настоящее время. Исследование «Списков гражданским чинам», сделанное поименно, показывает, что русская правящая бюрократия есть вместе с тем и крупная земельная аристократия. Так, по сведениям 1903 г., во владении 50 действительных тайных советников находилось не меньше 284 008 десятин земли (по 5680 десятин на человека), во владении 194 тайных советников — 3 103 579 десятин (по 20 829 десятин на каждого). Из этих цифр видно, что те и другие принадлежат к числу крупных землевладельцев. В это имущество их входит земля как родовая (2 843 254 десятин), так и благоприобретенная за время службы (544 333 десятин, в том числе записанное на жену — 125 872 десятин.). Сопоставляя вышеприведенные цифры с наличностью всех чипов 2 го и 3-го классов, — находим, что на каждого сановника приходится на круг по 4387,1 десятин, полученных по наследству, и по 840 десятин благоприобретенных (в том числе по 194,3 десятин на жену). Эти цифры показывают, что земельное владение высшей бюрократии, даже при упадке дворянского землевладения вообще, не только не уменьшалось, но увеличивалось вплоть до 1905 6 гг. когда, под влиянием аграрного движения крестьян, и в правящей бюрократии проявилась заметная тенденция превращать при помощи крестьянского и дворянского земельных банков и вообще правительственных учреждений свои земельные владения в денежный капитал по максимальной расцепке. История дворянского землевладения в свою очередь подтверждает теснейшую связь высшей бюрократии с земельным дворянством: пожалование земельных угодий издавна было одним из самых обычных способов вознаграждения служилых людей.

^*) Данные 1909 г.

С другой стороны, лица, получавшие эти пожалования, обыкновенно принимали ближайшее участие в государственных делах, доступ к которым их же домены и открывали им. Переходя к цифровой характеристике государственной службы с экономической стороны, прежде всего мы должны констатировать, по отношению к России, крайне неравномерную оплату чиновничьего труда, — ничтожные оклады громадной армии низших служащих и роскошное содержание высших чинов, что видно из нижеследующей таблицы (см. «Опыт исчисления народного дохода в России», 1906 г., изд. М. финансов):

Размер содержания	Число лиц	% их к общей численности	Содержание от казны	%
От 1000 до 2000 руб.	65775	72,1	96610792	53,5
От 2000 до 5000 руб.	23116	25,3	65772866	36,3
От 5000 до 10000 руб.	1981	2,2	12807818	7,1
От 10000 до 20000 руб.	282	0,3	3747837	2,1
От 20000 до 50000 руб.	40	0,04	1135735	0,6
Свыше 50 000 руб.	10	0,01	670075	0,4
Итого	91204	100,0	180745123	100,0

 

Лишь 91 204 чиновника (из полумиллиона) получает более 1000 руб. в год. Содержание же остальных ниже этой цифры. Как известно, есть чиновники, получающие по 7 и по 16 руб. в месяц. Такого неравномерного распределения не наблюдается ни в какой другой культурной стране Европы. Но цифры этой таблицы еще отнюдь не выражают экономической обеспеченности высшей бюрократии во всей полноте, так как сюда не входит целый ряд получек, связанных с самым родом службы (квартирные, столовые, фуражные, прогонные, «за заседания», аренды, награды, пенсии, за ордена, «добавочные», «прибавочные» и т. д.). Судя по «Списку» 1903 г., содержание 100 действительных тайных советников обходилось государству в 1 597 851 руб. (по 15 978 руб. 51 коп. на человека, или 43 руб. 78 коп. в день), содержание тайных – 4 038 448 руб. (по 7319 руб. 43 коп., или по 20 руб. 05 коп. в день). По Р. Кауфману содержание общего управления обходится в  России дороже, чем где-либо (13% государственного бюджета в год). Профессор Ходский констатирует, что до 1890 года по 1900 г. расходы на высшие государственные учреждения выросли на 40% (с 2 210 000 руб. до 3 191 000 руб.). С 1901 года по 1910 г. рост этих расходов выразился еще более крупными цифрами: в 1901 г., — 3 155 401 руб., в 1903 г. —3 210 449 руб., в 1904 г. — 3 541 111 руб., 1906 г. — 5 545 656 руб.^*), 1907 г. — 6 984 953 руб., 1908 г. — 8 460 194 , 1909 г. — 8 385 621 руб., 1910 г.  — 9 129 117 руб. (И. Покровский, «Государственный бюджет России 1901—1910 гг.» Спб. 1911 г.). Наиболее быстрый рост этих расходов совпадает, таким  образом, с годами реакции. Отчеты Государственного Контроля показывают, что главное нарастание государственных   расходов   за последние года объясняется, прежде всего, увеличением штатов и расходами на администрацию, которая и поглощает в настоящее время значительную часть государственного бюджета. Но, как показывают судебные отчеты последних 10 лет и сенаторские ревизии, некоторые представители высшей бюрократии обходятся государственному казначейству и народному хозяйству во много раз дороже, чем сколько указано в «Списках». Что касается до того, во сколько обходится хозяйничанье высшей бюрократии в стране, об этом особого исследования, к сожалению, не имеется. Об этом хозяйничанье много ценных и фактически-достоверных данных приводит профессор И. Озеров в своих многочисленных книгах, всегда богатых фактами: «Как расходуются в России народные деньги», «Горные заводы Урала», «Экономическая Россия», «Политика по рабочему вопросу», «Финансовое право»; см. также: В. И. Семевский, «Пожалование населенных имений»: А. Ипшелонов, «Экономическая политика самодержавия». К. Карнович, «Русские чиновники прежде и теперь»; Н. Рубакин, «Много ли в России чиновников?» («Вестник Европы», 1910 г. № 1 ); его же, «Наша правящая бюрократия в цифрах» (статистика тайных и действительных тайных советников) («Сын Отечества» 20 апреля 1905 г. № 54); его же, «Архив государственной мудрости» (Государственный Совет в цифрах, Спб 906); его же, «Военная бюрократия в цифрах» (статистика генералов и адмиралов, «Русская Мысль», 1907 г. 1, 2, 3, 5); заслуживает внимания журнал «Спутник чиновника», изд. Мирецким в Киеве и дающий много бытовых и статистических фактов о русской бюрократии, главным образом низшей.

Статистика государственной службы в некоторых иностранных государствах. Классической страной с наиболее развитым чиновничеством издавна считается Франция (см. едкую сатиру Э. Лабулэ на французскую централизацию, «Принц Собачка»). Жюль Симон в свое время отметил, что «вся беда Франции в том, что она управляется слишком большим числом слишком маленьких чиновников». Еще в 1778 году Монтион писал: «вряд ли есть другая страна, где бы администрация была столь же многочисленна, как во Франции («Recherches et conditions sur la population de la France», 1778). Неккер приблизительно вычислил цифру чиновников в 250 000 чел. («L'аdministration des finances de la France», 1784 г.). Значительного развития достигло чиновничество во Франции в начале XIX в. и еще большего после 1870 г. (Taudiere). С 1905 г. все министерства обязаны по закону представлять вместе с проектом бюджета «Список должностей, оплачиваемых как казной, так и департаментами и коммунами». Наиболее точное понятие о числе чиновников во Франции в начале XX ст. дает следующая таблица, составленная Ф. Фором на основании этих официальных данных и   критической оценки. В эту таблицу входят все гражданские должностные лица, получающие содержание, как от казны, так и от департаментов и от коммун, как состоящие на службе, так и находящиеся в отставке (но получающие пенсию).

Число чиновников

По министерству	На 1 января 1906 г.		На 1 января 1907 г.		На 1 января 1908 г.		На 1 января 1909 г.
	Получающих содержание от
	Казны	Деп. и ком.	Казны	Деп. и ком.	Казны	Деп. и ком.	Казны	Деп. и ком.
Финансов	132312	326	133421	326	134001	311	133603	310
Юстиции	12303	1067	12331	1067	12396	1067	12335	1067
Юстиции (вероисповеданий (cultes))	36	-	36	-	36	-	40	-
Иностранных дел	952	-	918	-	-	-	-	-
Внутренних дел	5432	218812	5432	218812	6815	228031	6971	238052
Военному	37066	-	30204	-	28537	-	28993	-
Морскому	30678	-	30007	-	28958	-	28891	-
Народного просвещения	127006	13118	129187	13410	129798	13719	131420	13849
Изящных искусств	1523	-	1579	-	1590	-	1578	-
Торговля	2376	-	2688	-	2718	-	3272	-
Труда	327	-	405	-	433	-	444	-
Колоний	1093	-	1262	-	1263	-	1242	-
Земледелия	7149	3390	7380	3598	7581	3490	7605	3490
Общих работ	20713	1076	20362	1082	20089	1068	19435	1060
Почт, телеграф, телефон	94105	11706	102518	11775	104838	12613	108872	13172
Итого	453101	249495	477724	250070	479989	260301	486676	271002
	702596		727794		740290		757678

^*) Скачок объясняется учреждением Государственной Думы и новыми штатами Государственного Совета.

Из этой таблицы, составленной весьма осторожным и солидным исследователем, видно, что Франция отнюдь не такая многочиновничья страна, как о ней принято думать; что число чиновников кажется в ней большим в значительной степени оттого, что в него входит делая армия учителей, почти в 3 раза более многочисленная, чем в России. Из таблички же видно, что чиновная армия во Франции из года в год нарастает. Преувеличенные цифры других исследователей, насчитывавших во Франции больше миллиона чиновников, объясняются тем, что они ввели в свои итоги такие профессии, которые вряд ли сюда относятся, например, военных, отслуживших свой срок и продолжающих служить по вольному найму, сельских пожарных (sapeurs pompiers) и т. п. Далее, сильно развитая общественная жизнь Франции, несомненно, требует для себя и большего числа слуг.

Условия чиновничьей службы, материальной, не говоря уже о духовной, во Франции гораздо лучше, чем в России. Оплата труда низших служащих выше, а высших ниже. Вообще распределение гонорара равномернее. Так, по последним сведениям, приводимым Taudiere’ом, 608 511 служащих стоили государству в год 630 миллионов франков. Впрочем, во Франции разница в вознаграждении низших  и высших служащих все-таки более значительна, чем в других странах.

О статистке французского чиновничества см.: F. Faure, «Les fonctionnaires franςais» в «Revne politique et parlementaire» (1910 г. май); V. Turquan, «Essai de recensement des employés et fonctionuaires de I’Etat» (1899: оттиск из «Reforme Sociale»); Н. Chardon, «L’adminiatration de la France. Les ronctionnaires» (1908); G. Cahen, «Les fonctionnaires. Leurs actions corporatives» (из серии «Le mouvement social contemporain» 1911); Dureste, «Hist, de l’adminislration en France»; Chernel, «Hist. de l'administration monarebique en France»; Faure, «Rapport sur la statistique des fonctionnaires» («Congrés des sciences administratives»); Taudiere, «Conditions des fonctionnaires en Angleterre, en Allemagne, en France» («Correspondant», 25 mai 1910); Arenil, «Réforme administrative».

Англия. «Англия, говорит Фовилль, пользуется сравнительно малым числом чиновников, но хорошо оплачивает их труд, тогда как Франция поступает как раз обратно: чиновников в ней много, но труд их оплачивается скуднее». По переписи 1901 г. в Англии и Уэльсе числилось:

 

	Мужчины	Женщины	Всего
В national government и  civil service	100339	16074	116413
В муниципальных и других местных управлениях	26444	10426	36870
По полиции	44904	-	44904
Прокуроров и адвокатов	20998	-	20998
Канцеляристов (Law-Clerks)	34066	-	34066
В телеграфных и телефонных учреждениях	13563	9256	22819
Учащих	58675	171670	230345

 

Статистика отмечает несомненное нарастание бюрократии в Англии. Так например, число местных служащих увеличилось с 1891 г. на 47,9% (33,8% для мужчин и 101,9% для женщин), число служащих national government и  civil service на 46,5% (44,7% для мужчин и 62,8% для женщин), число служащих на телеграфе и телефоне — на 52,6% (Fanville в журнале «Economiste franςais» 1908—9 г.). Особенно ускоренным темпом в Англии нарастание бюрократии пошло за последнее время. Так, например, в 1905 г было учреждено 1 154 новых должностей на сумму 130 212 фунтов стерлингов, не считая прогонных, добавочных и т. п. Организация Labour Exchange в 1906 г. создала 600 новых должностей (64 344 фунтов стерлингов). Переход телефонов к государству вызвал увеличение чиновничества Англии на 250 000 человек. Этот факт показывает, в какую сторону направляется нарастание чиновничества в стране, пользующейся благами гражданской свободы.

Австрия. Кроме России, быстрее всего нарастает бюрократия, по-видимому, в Австрии. Об этом ее нарастании, равно как об увеличении расходов на нее, дает понятие нижеследующая таблица, составленная Ольшевским.

	Число должностных лиц разных категорий			Их содержание в кронах
	1874 г.	1891 г.	1900 г.	1891 г.	1900 г.
Рейхстаг. Имперский суд. Министерский совет. Административный суд	32	60	106	366166	663684
Министерство внутренних дел	3191	3464	4736	8918164	14619986
Министерство военное	57	123	214	377460	670200
Министерство исповеданий и просвещения	2904	5081	6650	14602804	27724907
Министерство финансов	8067	8712	15409	18318490	36504782
Министерство торговли	4970	10512	11439	19944764	26068624
Министерство путей сообщения	-	-	14494	-	25880890
Министерство земледелия	772	824	1022	2151172	3345702
Министерство юстиции	6843	6991	11103	18379140	32639274
Государственный контроль Oberster Rechurungshof	39	46	51	191000	251000
Управление государственными долгами	94	85	191	200988	522832
Итого	26906	35903	65415	83462148	168991881

 

Северо-Американские Соединенные Штаты. С 1890 г. начальники департаментов обязаны по закону ежегодно доставлять доклады о числе служащих и давать сведения о получаемых ими жалованьях. Из них видно, до какой степени медленно нарастает в Северо-Американских Штатах бюрократия, несмотря на быстрое развитие общественной жизни. По переписям 1890, 1900 г. насчитывалось в континентальной части Соединенных Штатов:

	В 1890 г.			В 1900 г.
	Мужчины	Женщины	Всего	Мужчины	Женщины	Всего
Государственных служащих, национальных, местных	77115	4875	82590	78488	8119	86607

 

В этот подсчет не входят писаря, стенографы, переписчики, также учителя (в 1903 г их было 117 003 мужчин и 332 252 женщины). В этой таблице обращает на себя внимание ничтожный прирост служащих (около 4 000 за целых 10 лет). Тем не менее, в «стране свободы» чиновничья служба постоянно привлекает сотни тысяч желающих получить ее. В 1903 г. было 112 624 чел., желавших поступить на государственную службу. Из них поступило 40 423 чел.

Литература. Кроме книг и статей, указанных выше, см. Ольшевский «Бюрократия» (906); Mulhаl, «Diсtionary of statistic»; Pfufenrober, «Preassiche Beаmteigesetzgehung» (из Collection Gutentag. 1905); Leon Caher, ст. в «Bulletin men uel de legislation сотраréе» (февраль 1912 г., о немецких чиновниках); Cammever. «Fonctious publiques en Altemagne» (1899); Pucinot, «L’impiegio nelb publiche amministratione» (1907, Ruoli organici degli inpiegate civile et militare dello stata. 1911).

Н. Рубакин.