Государственные долги

Государственные долги. В настоящее время одной из наиболее характерных черт всякого государственного хозяйства является наличность государственных долгов. Государства разной культуры, различных форм правления, мирные и военные, старые и новые, великие и малые, все имеют общий знаменатель — задолженность, часто достигающую огромных размеров. Государственные  долги прочной цепью соединяют настоящее с далеким прошлым и в значительной мере предопределяют развитие государственного хозяйства в будущем. Если мы обратим внимание на состав задолженности любого государства, то заметим другую не менее характерную черту: задолженность явилась результатом частого, во многих странах чуть ли не ежегодного, обращения государства на путь кредита. Можно говорить о постоянном росте государственных долгов, как закономерном процессе. Государство обращалось на путь займов во все эпохи, но те государственные долги, которые обременяют бюджеты в наше время, появились в новейшую эпоху. Они являются результатом обращения государства на путь публичного кредита, т. е. они накоплены государством, а не государем. Кроме того, современные государственные долги отмечают действие системы государственного кредита, в то время как в старые эпохи королевские займы были случайным явлением. В старую эпоху заем был одним из многих чрезвычайных средств добыть нужные деньги; в новое время заем является одной из двух основных форм обращения государства к народному хозяйству. Заем и налог — вот формула современных отношений государства и народного хозяйства. Собственные доходы государственного хозяйства, игравшие исключительную роль в домениальную эпоху, теперь давно уже заняли скромную бюджетную позицию. Долги государства имеют еще ту особенность по сравнению с долгами короля, что они в своей массе долгосрочны, в наиболее устроенных странах — бессрочны, вечны. Краткосрочные долги, этот основной тип займов старой эпохи, в наше время или являются техническим средством пользования текущими средствами казначейства,  или служат подготовкой долгосрочных займов. Вечная рента — основная форма государственных долгов современного могущественного государства; долгосрочный заем — форма долга всех других государств.

Всеобщность государственных долгов и их постоянный рост предполагает наличность общих и местных причин. Одной из общих причин систематического роста государственных долгов является война и приготовление к ней. Для некоторых стран, как Англия, Германия, отчасти Франция, эта причина является исключительной. Война и в былые эпохи вызывала займы, но только в наше время война органически связана с ростом государственных долгов. Боевая организация современного государства и ведение войны с экономической точки зрения представляют из себя затрату огромных масс капиталов. Можно говорить о капитале государственной обороны и нападения, можно говорить о военной «индустрии». Стратегические железные дороги, крепости, броненосцы, дорогие орудия, другие технические элементы военного дела, все это — основной капитал обороны, исчисляемый во многих странах миллиардными цифрами. Этот капитал, обыкновенно, добывается займами. Вот почему Германия, до сих пор еще не ведшая ни одной крупной войны, имеет огромный государственный долг, обязанный своим происхождением заботам о боевой готовности. Война, в былые времена являвшаяся поединком мужчин, в наше время общим строем народного хозяйства превращена в борьбу машин и капиталов. «Основной» капитал военной организации предполагает наличность в соответствующей пропорции «оборотного» капитала. Вот почему в большинстве современных бюджетов около 50% всех средств уходит на ежегодные расходы по войску и на оплату военных займов, т. е. половина всех бюджетов уходит на оплату старых и будущих войн.

Другой всеобщей причиной роста государственных долгов является предпринимательская деятельность современного государства. В составе государственных долгов таких стран, как Россия, Канада, Пруссия, Швейцария, имеются долги, которым присвоено не особенно точное название производительных. Иногда эти государственные долги называют рентабельными, так как занятые суммы потрачены на предприятия, способные приносить доход. Государство с давних пор было энергичным предпринимателем, оно учреждало различные предприятия, заводило свои промыслы, накапливало промысловый капитал. Особенно кипучая промысловая деятельность государства наблюдалась в переходную эпоху, когда домениальный доход перестал удовлетворять быстро растущие государственные расходы, а податная система только что зарождалась (эпоха регалий). Но в это время еще не были известны производительные государственные долги, хотя публичный кредит существовал. Этот факт объясняется тем, что государственные предприятия старой эпохи были мелкими промыслами, часто в виде монополий, отдававшихся на откуп. И только в условиях капиталистического хозяйства государственные предприятия потребовали затраты капиталов, добытых займами. Государство сокращает объем своей промысловой деятельности, оставляя в своих руках немногие монополии и железные дороги. Но это немногое приводит к стремительному росту государственных долгов. Государственные  предприятия по существу дела должны быть крупными предприятиями. И если в условиях нашего времени всякое крупное предприятие является результатом затраты капитала, то и государственные предприятия в этом отношении не только не составляют исключения, но являются наиболее показательными. Государство берет в свои руки такие предприятия, где по природе вещей преобладает основной капитал (железные дороги), или где приходится выкупать частные права и имущества (фискальные монополии). Поэтому государственная облигация часто играет роль промышленной акции.

К этим двум основным причинам роста государственных долгов присоединяются другие, порожденные в условиях нашего же времени, но проявляющие свою силу с меньшей интенсивностью. Государственные  хозяйство и государственная деятельность в старые эпохи развивались в медленно изменявшихся условиях экономического быта и социальной среды. Назревавшие противоречия разрешались силой обстоятельств, иногда облекаясь в форму стихийных революций. В наше время государство следит за быстрым темпом жизни и выступает в роли реформатора. Реформами ускоряются естественные процессы экономической и политической жизни, архаические остатки и болезненные наросты удаляются без крови, при помощи денег (выкуп), деньгами укрепляются молодые побеги жизни. Экономическая реформа, всегда имеющая социальную подкладку, в условиях нового времени часто, помимо издания закона, нуждается в затрате больших денег. Можно указать на миллиардные размеры операции по выкупу частных железных дорог, на колоссальные размеры выкупа при русской крестьянской реформе. Молодая Япония была вынуждена заключать займы для ликвидации феодального строя. Старая Англия колоссальным займом решает аграрный вопрос в Ирландии. Ряд экономических реформ в таких странах, как Канада, Бавария, Венгрия и т. д., могли быть проведены только при помощи занятых денег. Наряду с этой причиной накопления государственных долгов необходимо указать и другую, коренящуюся в условиях и существе деятельности нового государства. Современное государство обыкновенно выступает с помощью при различных общественных бедствиях, как, например, голод, наводнение, обширные землетрясения. Иногда эти бедствия, в старину лечившиеся временем, в наше время вызывают колоссальные затраты денег, легко приводящие государство на путь займов.

Иногда причина накопления государственных долгов лежит вне пределов государственного хозяйства. В странах, бедных капиталами и поэтому нуждающихся в постоянном притоке иностранных капиталов, государственные займы служат одним из главных средств такого привлечения. В странах, где помещение иностранного капитала не считается особенно прочным, гарантия, присущая государственному займу, является необходимым условием обильного притока чужих капиталов. Кроме того, государственный заем в качестве средства привлечения иностранных капиталов необходим в тех случаях, когда считают полезным привлечь капитал не туда, куда он идет по собственной инициативе капиталистов, руководящихся несомненными выгодами, а туда, где этот приток, не обещая особых выгод, тем не менее, полезен для страны и народного хозяйства. Эти общие причины всегда преломляются в призме местных условий.

Таким образом, основные причины накопления огромной массы государственных долгов лежат в общих условиях развития государственного хозяйства, т. е. главным образом в условиях народнохозяйственной эволюции. Проявляясь в обстановке государственного хозяйства, эти причины получают форму так называемых бюджетных дефицитов. Государственное  хозяйство нашего времени имеет бюджетную форму, несоответствие между доходами и расходами в сторону превышения последних называется дефицитом. Дефициты могут покрываться займами и налогами. Опыт XIX века показал, что займы играли огромную роль в борьбе с дефицитами. Но отсюда вряд ли можно сделать тот вывод, что дефициты являются причинами накопления государственных долгов. Это — только поводы обращения государства на путь займа, так как сам дефицит обусловлен более глубокими и общими причинами: или войной, приготовлением к войне, или необходимостью затрат на организацию государственных предприятий, реформ, продовольственной и иной помощи. Только в тех случаях, когда бюджетный дефицит появляется без участия указанных причин, когда естественный рост расходов опережает рост доходов, можно говорить о дефиците, как самостоятельной причине накопления государственных долгов. Но дефицит этого порядка вызывает различные последствия: или введение новых налогов, или сокращение расходов, или усиление существующих налогов. Если же эти меры не действуют на бюджет, и он продолжает страдать дефицитом указанного характера, то покрытие его займами ведет к финансовому расстройству и может привести к государственному банкротству. Но, в конце концов, и этот дефицит, финансовый по своему существу, в большинстве случаев имеет социально-экономические основания: он порождается народной бедностью, нежеланием состоятельных классов взять на себя часть податного бремени, несоответствием финансовой системы и общего уклада хозяйственной жизни народа.

Действие указанных причин к нашему времени сказалось в том, что все страны имеют задолженность, в несколько раз превышающую размеры годовых бюджетов и отнимающую значительную часть годового дохода на уплату процентов по займам и погашение. Цифры, в которых определяется к данному моменту капитал государственной задолженности, не дают представления о всех государственных долгах, так как многие займы были уже погашены и исключены со счетов. Момент, с которого в каждой стране начинается история государственных долгов, обыкновенно выбран совершенно случайно, и для многих стран первые страницы истории государственных долгов остаются или неясными, или спорными. В России история государственных долгов обыкновенно начинается с первого внешнего займа, заключенного Екатериной II в 1769 г. В Англии отправным пунктом для истории государственных долгов считают год основания Bank of England (1694 г.). Но и в России, и в Англии это — совершенно условные даты.

Не раз предпринимались попытки определить размер государственных долгов во всем мире. Но в виду резких различий в валюте и, главным образом, вследствие несовершенства материала для международной финансовой статистики, эти попытки приводили к спорным результатам. Но некоторое представление о росте мировой публичной задолженности эти попытки все-таки дают. В 1825 г. мировую задолженность определяли в 38 миллиардов франков, в 1850 г. — 47 млрд., 1860 г. — 56 млрд., в 1867 г. — 66 млрд., в 1885 г. — 108 млрд., 1895 г. — 136 млрд., в начале XX века — 250 миллиардов франков. О росте публичной задолженности в мире некоторое представление можно получить из эмиссионной статистики. Каждый год из общей массы, выпускаемых на рынок, новых бумажных ценностей значительная часть приходится на государственные займы. За последние годы цифра ежегодных эмиссий определяется в колоссальных размерах: от 14 до 26 миллиардов франков. Из этих масс около 40% приходится, обыкновенно, на публичные займы. Иногда государственные займы поглощали до 87% всей эмиссии (1894 г.).

Финансовая литература богата различными оценками государственных долгов. В большинстве случаев эти оценки слишком случайны и субъективны. Господствуют два направления: оптимистическое и пессимистическое. Одни думают, что государственные долги являются показателем силы нации и государства, другие утверждают, что всякий государственный долг таит в себе величайшую угрозу экономической и политической самостоятельности нации. Так как история государственных долгов слишком богата фактами самого разнообразного содержания, то сторонники обоих диаметрально противоположных мнений могут привести в свою защиту какое угодно количество фактических аргументов. При оценке факта государственной задолженности необходимо опираться на целый ряд показателей, которые могут привести к правильным выводам. Прежде всего, необходимо иметь ввиду относительное значение государственных долгов. Страна, имеющая громадный государственный долг, может процветать, и наоборот — страна с небольшим государственным долгом может испытывать от него вследствие местных условий величайшие неудобства. Часто к оценке значения государственных долгов идут путем международного сравнения и при этом упускают из виду относительное значение государственных долгов. Поэтому размер капитала государственной задолженности сам по себе не может служить основанием оценки значения накопленных долгов. Если в одной стране займы заключались по 3%, в другой — по 6%, то, при равных размерах капитала задолженности, тяжесть во второй стране государственных долгов будет вдвое больше. В одной стране государственный  долг  может иметь рентную форму, т. е. он погашается тогда, когда у государства имеются свободные средства, в другой — форму срочных облигаций. Вследствие этого тяжесть капитальной задолженности будет совершенно различной. Для определения бюджетной тяжести государственных долгов необходимо учитывать ежегодный расход по системе государственного кредита. Но это — далеко не единственный критерий. При оценке ежегодного расхода нужно обращать внимание на следующее: какое место этот расход занимает в общей системе расходного бюджета, не влияет ли он на удовлетворение других неотложных нужд государства. Кроме того, ежегодный расход по системе государственного кредита может состоять из двух частей: одна часть идет на уплату процентов, другая на погашение долга. Для бюджетной оценки важно оценить соотношение этих двух частей. Усиление второй части облегчает бюджет, так как сокращает первую часть. Бюджетное и экономическое значение этих расходов будет неодинаково при одинаковых размерах в странах с внутренней задолженностью и в странах с внешним государственным долгом, так как в последнем случае расходы будут производиться за границей.

Для оценки государственных долгов полезно установить его соотношение с общим размером государственного бюджета и развитие этого соотношения. Размер государственного долга может в несколько раз превышать размер бюджета (в России, например, в 3 раза), но с течением времени нормальный рост бюджета превысит нарастание государственного долга, и соотношение будет изменяться в благоприятную сторону. Некоторым показателем может служить отношение государственных долгов к размеру государственных имуществ; это показание ценно особенно в том случае, если часть государственных имуществ, например, железные дороги, получилась в результате затрат занятых сумм. Например, в Пруссии государственный долг имеет солидное экономическое покрытие. При анализе этого показателя необходимо учитывать бюджетное положение государственных имуществ и предприятий, организованных на занятые деньги. В одной стране такие предприятия могут быть источником доходов, покрывающих расходы по занятому капиталу, в другой — источником расходов, вызывающим необходимость напряжения податных сил (русские казенные железные дороги). Весьма важно установить характер размещения государственных долгов. Не говорим уже о том, что для страны крайне важно, находится ли государственный долг  за границей, или внутри страны. Важно и то, находится ли государственные долги в твердых руках или в руках биржевой спекуляции. В последнем случае неизбежны постоянные и резкие колебания биржевой цены государственных долгов, что наносит вред держателям бумаг и государству, которому все время приходится обращаться на рынок за новыми капиталами. Если государство активной кредитной политикой создаст своим фондам исключительное положение на рынке, то этим оно может нанести серьезный ущерб промышленности, которая обращается на тот же рынок. Важно определить, особенно в случае преобладания внутренних займов, не исчерпана ли емкость фондового рынка. Если эта емкость исчерпана, то государственный долг, небольшой по размерам, может иметь более вредное значение, нежели колоссальный государственный долг, но не исчерпывающий емкости рынка. Поэтому в некоторых случаях внешний заем будет иметь огромные преимущества перед внутренним.

Одним словом, оценка государственных долгов каждой страны и сравнение задолженности различных стран не может устанавливаться по готовым шаблонам и формулам, она неизбежно предполагает тщательное обследование каждого данного случая и требует точной формулировки задачи оценки: с точки зрения чьих интересов производится оценка? Оценивать государственный долг  можно с точки зрения государственного хозяйства, в таком случае производится бюджетная оценка. Оценка может быть произведена с точки зрения общих интересов народного хозяйства, причем делается экономический анализ задолженности, например, влияние государственных долгов на расчетный баланс. Наконец, оценка государственных долгов может быть произведена с точки зрения интересов отдельных общественных классов. Здесь часто вопрос сводится к решению важнейшей проблемы: налог или заем? Одним классам выгодно введение новых налогов, другим — заключение займа. Здесь ярко обрисовывается социальное значение государственных долгов. При помощи займов высшие классы долгое время в податном отношении могут быть польгоченными. Оценка государственных долгов с разных точек зрения предполагает различные методы и может привести к различным выводам.

Государственный  долг  в различных странах имеет различные формы и разнообразный состав. История государственных долгов начинается с удивительного разнообразия в его составе. В некоторых странах в былое время (например, в Австрии) государственный долг  состоял из целой сотни отдельных форм. Затем началась консолидация и унификация этой разнообразной массы. В каждой стране стремятся выработать основную форму государственных долгов. В   Англии такой формой является консоль, во Франции — рента и т. д. Унификация долга имеет огромные преимущества: она облегчает управление государственным долгом и его размещение на рынке, она удобна и держателям фондов. Но эта унификация достижима при внутреннем государственном долге. Если же страна имеет внешний государственный долг, то его форма зависит часто не от воли государства-должника, а от желаний кредиторов. Поэтому государственный долг тех стран, которые до сих пор опираются на внешний кредит, и теперь поражают еще своим разнообразием. Государственный  долг  Англии на 31/III. 1911 г.:

Государственный долг Франции к 1/I. 1910 г.:

В 1912 г. Франция создала новый тип государственных долгов — 4% государственные железнодорожные облигации (на 300 млн.).

Если мы обратимся к государственному долгу России, то здесь уже не встретим такого однообразия в составе государственной задолженности. На 1 января 1911 г. русский государственный долг  состоял из 69 отдельных займов, самый старый из которых был заключен в 1817—18 г. К этим займам нужно присоединить четыре категории (5%, 4 ½%, 4%, 3 ½%) вечных вкладов и три категории (4%, 3,6%, 3%) билетов Государственного Казначейства. Общая сумма задолженности определялась в 9 014 141 796 руб. Все 69 займов по высоте процента делятся на семь разрядов:

 Таким образом, в России основным типом государственных долгов является заем в 4%-ной форме. Вследствие этого руководящей бумагой на бирже является 4% государственная рента, размещенная в России, и 4%-ные золотые займы, размещенные на внешних рынках. Но, тем не менее, по отношению к русскому государственному долгу нельзя сказать того, что он унифицирован в 7 или 9 типов и форм, так как каждый тип состоит из нескольких займов, заключенных на разнообразных условиях. Некоторые займы заключены в русской валюте, другие в иностранной, третьи — в нескольких валютах. Одни займы имеют срочные тиражи, часть долга в вечной ренте. Одни допущены на десяток бирж, другие — котируются только на русских биржах. Одни имеют облигации с купонными листами, другие — без купонов, именные. Часть займов подлежит налогу на денежный капитал, другая часть имеет податную привилегию и т. д., и т. д. Словом, в России состав государственных долгов отличается крайним разнообразием, и задачей будущего является унификация нашего огромного государственного долга.

К общей массе русских государственных долгов следует причислить акционерные и облигационные займы обществ русских железных дорог, гарантированные правительством. Таких гарантий на 1/1. 1911г. было выдано (капитал) на 1 553 490 433 руб. Затем необходимо причислить 17 займов Государственного Дворянского Земельного Банка на 741 285 300 руб. и 23 займа Крестьянского Поземельного Банка на 1 095 953 880 руб. Таким образом, общая сумма русской государственной задолженности определится к 1/1. 1911 г. в 12 404 871 409 руб. Кроме этого, долгом государства будут вклады наличными в государственные сберегательные кассы, государственные банки, казенные ломбарды и ссудные казны.

Вся эта масса задолженности, выраставшая в течение целого века, образовалась, главным образом, в последние 50 лет, так как к моменту крестьянской реформы русский государственный долг  равнялся всего только 1 264 млн. Если принять во внимание основной государственный долг, исчисляемый в настоящее время в 9 миллиардов руб., то окажется, что 81% этой суммы было занято на общегосударственные потребности и 19% — долги по облигациям железных дорог.

Значительная масса нашего государственного долга размещена за границей. Точному учету эта часть государственных долгов не поддается. Но есть данные, позволяющие судить о величине ее. По системе государственного кредита Россия расходовала:

Следовательно, последнее 10-летие XIX века характеризуется необычайным ростом внешнего русского государственного долга. На 1912 г. по системе государственного кредита назначено обыкновенных расходов 404,5 млн. руб., что составит 15,1% обыкновенных расходов. Из этой суммы 375 млн. назначено на уплату процентов и около 28 млн. на уплату капитала. Кроме того, по чрезвычайному бюджету проводят 100 млн. на уплату капитала по 4% билетам Государственного Казначейства. Далее, к расходам этого же рода относится свыше 30 млн., назначенных в 1912 г. на расходы по гарантиям платежей обществ железных дорог и крестьянского поземельного банка.

В наше время масса процентных бумаг, находящихся в частных руках, поступает на управление, хранение и по другим поводам в банки и другие кредитные учреждения. Эти бумаги поддаются учету, который дает интересные результаты. Вот данные на 1/1. 1911 г.

Общая масса % бумаг, представляющих русский государственный долг – 12 068 606 014 руб.

На учете в пределах России – 5 504 763 284 руб. или 45,6%.

Так как подобные сведения имеются о каждом виде государственных долгов, то отсюда можно сделать вывод, какие займы размещены за границей и какие в России. В России размещена главным образом государственная рента 1894 г., внутренние выигрышные займы и внутренние займы 1905 и 1908 г. Главная масса процентных бумаг находится в двух столичных губерниях: 66,5% всех учтенных бумаг. На остальные районы России приходится на каждый от 4 до 0,5% всех бумаг. Русские фонды котируются на 5 русских биржах и на всех главных биржах Западной Европы и Америки. Некоторые займы котируются на двух-трех биржах, некоторые, например, заем 1889 г., на всех главных биржах (на 16 биржах).

Наличность во всех государствах огромной задолженности создает необходимость проведения целого ряда мер по управлению государственных долгов. Для этого управления имеются особые учреждения и институты. Например, в России имеется «особенная канцелярия по кредитной части», «комиссия погашения долгов». Во многих странах имеется «великая книга государственных долгов», куда вписываются на различных основаниях и с различными целями государственные долги. Кредитная политика каждого государства преследует две основных цели: подготовку условий и почвы для будущих займов и управление накопленными государственными долгами. Что касается второй задачи, то содержание кредитной политики сводится к следующему: правительство заботится о конверсии и консолидации государственных долгов, о его погашении, о размещении государственных фондов в твердых руках, о поддержании курсов государственных фондов, о переводе долга внутрь страны, о создании государственным фондам привилегированного положения на фондовом рынке, о принудительном размещении государственных фондов в кассы различных учреждений, в сиротские деньги и т. д. Все эти задачи вызывают необходимость весьма сложной системы различных мероприятий.

Литература: Боголепов, «Государственный долг» (1910); его же, «Основные причины нарастания государственного долга» (1910); Мигулин, «Русский государственный кредит» (Три тома. 1899—1904); Adams, «Public debts» (1888); Dietzel, «Das System  der Staatsanleihen im Zusammenhang der Volkswirtschaft betrachtet» (1855). Полная библиография немецкой литературы дана профессором Шанцем в его журнале «Finanz-Archiv», XXVI, 444; Vührer, «Histoire de la dette publique en France» (1866. 2 t.); Кауфман, «Государственный долг Англии» (1893); Tivaroni, «Storia del debito pubblico del regno d’ltalia» (1910. 2 vol.). Богатейшие статистические данные о государственных долгах различных стран, в том числе и России: «Denkschriftenband zur Begründung des Entwurfs eines Gesetzes betreffend Änderungen im Finanzwesen». Theil IV (1908). Специально для России ежегодное издание кредитной канцелярии: «Справочная книжка для держателей русских государственных и гарантированных правительством процентных бумаг».

М. Боголепов.