Государственные имущества

Государственные имущества (домены), термин, употребляемый в трех или даже четырех различных значениях. В самом широком смысле слова к Государственным имуществам относят (как во Франции) и так называемое domaine public — имущества, служащие для непосредственного достижения государственных целей, не отчуждаемые и не подлежащие действию давности, — дороги, порты, крепости, здания присутственных мест, музеи и пр. В другом, более обычном смысле Государственные имущества — лишь те имущества, которые служат средством для извлечения дохода в пользу государства на общих частноправных основаниях, как правило, отчуждаемые и действию давности подлежащие. Иногда к Государственным имуществам в этом смысле относят всякого рода приносящее доход имущество государства (во всяком случае, за исключением регалий), включая горные промыслы, всякого рода промышленные предприятия, даже денежные капиталы. Чаще к Государственным имуществам относят одну только земельную недвижимость (с составляющими ее принадлежность сооружениями), причем, например, у нас, в России, к Государственным имуществам относятся земли и частью воды, служащие для всякого рода целей, в Германии — только те, которые служат для сельскохозяйственных целей; в этом последнем, самом тесном смысле в состав Государственных имуществ  не включаются даже и леса, которые в таком случае рассматриваются как особая категория государственного достояния. Возникновение понятия Государственных имуществ  относится к самой глубокой древности, — особенно важным было их значение в древнем Риме, где Государственные имущества являлись крупнейшим источником государственных доходов и, вместе с тем, играли огромную социально-политическую роль — так называемые ager publicus, за счет которого производилось наделение землей пролетариата. В Риме же впервые установилось различие между имуществом государственным и государевым (императорским).

Очень значительную роль в числе источников государственного дохода домены продолжали играть и в средние века. В средние же века возникла и идея принципиальной неотчуждаемости Государственных имуществ, которая, однако, не помешала тому, что отчуждение домен уже и в те времена происходило в весьма широких размерах. Источники возникновения Государственных имуществ были чрезвычайно разнообразны: простая оккупация — признание «государственными» всех пустопорожних и даже состоявших в пользовании населения земель, поскольку таковые оказывались не принадлежащими кому-либо в частную собственность; это — главный способ возникновения Государственных имуществ в России. Затем — прямое завоевание, давшее главную массу Государственных имуществ в Риме, в Англии, и конфискация владельческих земель; последняя в особенно широких размерах произведена была во Франции в эпоху революции; у нас этим путем возникла значительная часть Государственных имуществ Царства Польского и Западного края; заслуживает упоминания конфискация владельческих и монастырских земель Новгородской области в XV веке, при покорении ее Москвой. Далее — секуляризация земель, принадлежавших духовенству, в особенности монастырям; особенно крупные секуляризации были у нас в царствование Екатерины II, на Западе — по преимуществу в эпоху реформации. Наконец, в самое последнее время Государственные имущества начинают возникать путем покупки частновладельческих земель; сравнительно широко это делается в Германии, по преимуществу из соображений аграрной политики и лесного хозяйства. Весьма значительные в былое время Государственные имущества растрачивались самым нерасчетливым образом, частью под влиянием финансовой нужды, частью в интересах служилого сословия, частью под влиянием теорий, принципиально отрицавших целесообразность существования Государственных имуществ, частью, наконец, в аграрно-политических целях — для создания самостоятельного крестьянства и для удовлетворения земельной нужды известных элементов населения.

Так, во Франции за 1790—1830 гг. было распродано конфискованных земель на 4631 млн. франков, по большей части за бесценок; в Англии государственные имущества почти совершенно исчезли уже к концу XVII века; в Австрии и Пруссии систематическая распродажа Государственных имуществ производилась в течение всего XIX столетия. В XX в. в Пруссии наряду с усиленной распродажей Государственных имуществ идет и покупка новых Государственных имуществ. В России, в Московский период, Государственные имущества в огромных размерах раздавались служилым людям в поместья; в императорский период особенно обширная раздача населенных имений производилась при Екатерине II и при Павле. В новейшее время главными поводами для сокращения их площади являлось наделение бывших государственных крестьян и отвод земель переселенцам; временами, в незначительных, в общем, размерах, часть Государственных имуществ расходовалась для образования средних и крупных частных владений; в настоящее время (1912) использование казенных земель (в частности в Сибири и Туркестане) для образования частных владений имеется ввиду поставить на более широких началах. Таким образом, политика правительств по отношению к Государственным имуществам была весьма мало последовательна и мало выдержана. Далеко не установились и теоретические взгляды на желательность и целесообразность существования Государственных имуществ. Индивидуалистические теории конца XVIII и начала XIX века видели в них лишь тормоз для частной инициативы и предприимчивости. В настоящее время приводятся весьма разнообразные доводы и за, и против Государственных имуществ. В частности, признававшиеся ранее решающими доводы в пользу накопления и сохранения Государственных имуществ, как главной опоры государственных финансов и базиса, на который опирается сила и авторитет государственной власти, в настоящее время утратили значение ввиду ничтожной роли, какую теперь играют Государственные имущества в государственном бюджете. Не имеют решающего значения и доводы экономического, в частности производственного характера: необходимость сохранения и частью даже расширения Государственных имуществ может считаться установленной лишь по отношению к лесовладению, т. к. государственное владение и хозяйство может лучше обеспечить сохранение и улучшение лесов, нежели частное; по отношению к сельскохозяйственным землям распространено мнение, что государственное хозяйствование не может давать таких благоприятных результатов, как частное; мнение это, однако, опровергается примером Пруссии, где арендаторское сельское хозяйство на доменах ведется, под наблюдением государства, не хуже, а лучше, чем в части, имениях. Решающее значение признается теперь за доводами аграрно-политического характера: Государственные имущества рассматриваются как земельный фонд, могущий служить для прочного устройства на земле нуждающихся элементов сельского и частью городского населения. В этом смысле государственное землевладение имеет, очевидно, преходящий характер, и государство, расходуя для данной цели наличные земельные запасы, должно вместе с тем заботиться и об образовании новых, для удовлетворения будущих потребностей: такой смысл имеют покупки земель в Пруссии, а у нас — деятельность Крестьянского банка. Характер эксплуатации, а вместе с тем и администрации Государственные имущества, как лесных, так и земельных, весьма разнообразен. На западе, где в казенных имениях, ведется по преимущественно экономическое хозяйство, ведение его непосредственно органами казенного управления признается нецелесообразным, так как эти органы материально мало заинтересованы и не располагают свободой распоряжения. Неудовлетворительной признается и система «администрации с поручительством», при которых администратор или арендатор, располагая свободой ведения хозяйства, обязан отдавать в казну определенный минимум дохода, в свою же пользу получает определенную долю излишка: арендатор полностью несет убытки и получает лишь ограниченную долю прибылей и в то же время должен подчиняться стеснительному казенному контролю. На Западе наилучшим способом эксплуатации Государственных земельных имуществ признается система крупной капиталистической аренды, открывающая наибольший простор инициативе и предприимчивости руководителя хозяйства, при условии долгосрочности договоров и гарантий против хищнического ведения хозяйства. У нас капиталистическая аренда играет второстепенную и с течением времени убывающую роль (см. ниже); нормальным типом эксплуатации земельных Государственных имуществ является сдача в аренду, на краткие и средние сроки, мелким хозяевам — крестьянам и т. п., причем раздача в аренду и контроль за пользованием остаются в непосредственном ведении органов казенного управления.

В настоящее время сравнительно значительные площади Государственных имуществ сохранились в европейских странах: из германских государств — прежде всего в Пруссии; здесь к 1907 г. было 1 429 отдельных имений, общей площадью 430 тыс. га, из них 88% в 7 восточных провинциях. В Австрии государственное землевладение общей площадью значительно больше – 1 141 121 га; но главную массу его составляют леса; сверх того в заведывании государства церковный фонд в 395 тыс. га. В Венгрии в том же 1908 г. состояло еще 105 тыс. га. Из других западноевропейских государств выделяется только Швеция. По расчету на окладные единицы — мантали — казенные земли составляют здесь около 8,2% всех видов землевладений страны.

Количество Государственных имуществ в России определить чрезвычайно трудно, потому что в состав их входят огромные пространства, где государственное землевладение так или иначе комбинируется с пользованием населения; таковы весь север Сибири, многие местности ее культурной полосы, где население еще не получило наделов, значительная часть лесов севера Европейской России, киргизская степь. Точно определить возможно лишь количество лесов и земель единственного владения казны — лесные дачи первого разряда и казенные оброчные статьи. На 1 января 1909 года общая площадь земель казенного лесного ведомства определялась в 353 744 799 десятин, в  том числе в  дачах единственного владения казны 174 649 464 десятин; по главнейшим районам эти общие цифры распределяются так: в Европейской России всего «земель казенного лесного ведомства» 105,9 млн., из них единственного владения казны 61,8 млн. десятин, в том числе в 5 северных губерниях 91,6 и 48,6 млн., во всех остальных 14,3 и 13,2 млн. десятин; затем состоит на Кавказе 5,0 и 3,0 млн. десятин, в Азиатской России 242,9 и 110 млн. десятин. Из этой обширной площади устроенных и исследованных лесов числится всего: в Европейской России 44 млн. десятин, на Кавказе — 0,3, в Сибири — 8,8. Лесной доход со второй половины XIX в. стал заметно подниматься. Не превышая в середине XIX в. миллиона рублей в год, доход этот в 1863 г. достигал 3,6, в 1882 г. 14,5 млн. руб. За десятилетие 1900—1909 гг. валовой доход возрос с 56,0 до 66,5 млн. рублей; чистый доход в 1909 г. выразился в 45,9 млн. рублей. Земельные имущества казны состоят из оброчных статей, к которым надо присоединить так называемые статьи лесного ведомства и кавказские летние и зимние пастбища. Общая площадь казенных оброчных статей достигала к концу 1908 г. 7 110 815 десятин, из них удобной 5 618 524 десятин; к 1 января 1912 г., за состоявшимися сокращениями (см. ниже), общая площадь статей уменьшилась до 6 898 тыс. десятин. Из общей площади 1908 г. приходилось на 47 губерний Европейской России 3 992 тыс., на Сибирь 2 494, Кавказ 448, прибалтийские и привислянские губернии 136 и на Туркестан 44 тыс. десятин. Общая сумма дохода от оброчных  статей в 1908 г. выразилась в 8 304 559 руб., в 1911 г. в 8 970 тыс. руб., из которых 7 495 тыс. руб. приходилось на 49 губерний коренной России; средняя подесятинная доходность определялась здесь в 1 руб. 83 коп., в прибалтийских в 3 руб. 85 коп., в привислянских 2 руб. 46 коп., на Кавказе 45 коп., в Туркестане 1 руб. 84 коп., в Сибири 08 коп., в среднем по империи 1 руб. 17 коп. Неземельные оброчные статьи в 1908 г. дали дохода 1 107 781 руб., в 1911 г. 1 315 тыс. руб.; наибольшую часть этого дохода дали торговые помещения, мельницы, рыбные ловли, торфяники и пр., общее же число видов неземельных статей достигает 122. Оброчные статьи лесного ведомства занимают 2 146 544 десятин, в том числе в Европейской России 1 400 тыс., на Кавказе 434 тыс. и в Азиатской России 311 тыс. десятин. Из общей по империи площади 1 286 тыс. десятин приходятся на долю права охоты, 603 тыс. десятин на земельные статьи, остальное на статьи разных других видов. Доход от статей лесного ведомства в 1909 г. был 1 134 034 р. Площадь кавказских пастбищ в точности не определена; на учете у казенного управления состоит 2 454 тыс. десятин, в том числе летних, горных — 1 252 тыс. и зимних, степных — 1 202 тыс. десятин; дохода с них в 1908 г. получено 343 628 руб., в том числе от летних 201 и от зимних 143 тыс. руб. Способы эксплуатации оброчных статей с течением времени изменялись. До конца 1906 г. они эксплуатировались исключительно путем сдачи в аренду. Арендное хозяйство до 1884 г. велось всецело на основаниях, указанных в оброчном Уставе, который ставил задачей исключительно извлечение возможно большего дохода. Правда, как этот Устав, так и некоторые дополнительные к нему узаконения установляли льготную сдачу оброчных статей с торгов же крестьянским обществам, но такая сдача была обставлена столь стеснительными условиями, что фактически почти совершенно не могла практиковаться. Законы 1881 и 1884 гг. предоставили крестьянам право арендовать казенные земли под обеспечение мирским приговором и допустили сдачу крестьянам смежных казенных земель без торгов. Последняя вначале не получила значительного развития — на 1 января 1887 г. без торгов было сдано всего 106 тыс. десятин. Закон 5 июня 1900 г. значительно расширил права крестьян по арендованию без торгов: крестьянским обществам и товариществам такое право предоставлено независимо от местонахождения статей и на сроки до 24 лет, отдельным крестьянам — в расстоянии до 20 верст от их жительства, на сроки до 12 лет; разрешение дел о такого рода сдаче предоставлено губернским присутствиям. Вместе с тем, в течение ряда последующих лет ведомство государственных имуществ развило довольно энергичную деятельность в смысле разбивки крупных статей на более мелкие участки и, вообще, приведения статей в вид, удобный доя арендования менее состоятельными  элементами крестьянства. Однако, и закон 1900 г. рассматривает сдачу без торгов как исключение, и такая сдача и при действии этого закона не получила полного развития еще в 1905 г. до 65% общей площади статей продолжало сдаваться с торгов. Поворотным пунктом в истории государственных земель должен был явиться вызванный событиями революционного времени указ 27 августа 1906 г., изданный в порядке ст. 87 Основного Закона. По этому указу, как оброчные статьи, так и земельные площади, какие окажется возможным выделить из состава лесных дач (предполагалось до 3 ½  млн. десятин), предназначались «для обеспечения нуждающихся в земле крестьян» путем продажи им земли на льготных основаниях, причем право на покупку продаваемых земель обусловливалось единственно недостатком земли до подлежащей установлению, для каждой отдельной местности, нормы; лишь в виде исключения допускалось сохранение оброчных статей в арендном пользовании местного населения. Заведывание продажей и сдачей в аренду возложено на землеустроительные комиссии. Таким образом, указ 27 августа исходил единственно из задачи расширения крестьянского землевладения. Задача эта первоначально понималась весьма широко, ведомство в своих разъяснительных циркулярах проявляло заботливость о том, чтобы исполнение указа устраняло возможность даже видимости «отступления от первоначальных предположений» (циркуляр 19 января 1907 г.). Весьма скоро, однако, на сцену выступили новые землеустроительные задачи (см. землеустройство), и заботы о расширении крестьянского землевладения отошли на задний план. Циркулярами 13 июня 1907 г. и особенно 21 марта 1908 г. целью продажи казенных земель по указу 1906 г. было провозглашено «насаждение прочных крестьянских хозяйств», решительно подчеркнута недопустимость перехода земель к крестьянам «на таких же невыгодных для ведения хозяйства условиях», какие сложились на надельной земле, и предписано при распродаже «прежде всего идти от земли», иначе сказать, от землеустроительных задач, и «не поступиться этими соображениями во внимание к наличности тех или иных покупщиков, заявивших ходатайства»; на первый план выдвинуто образование единоличных владений, по возможности в форме хуторов, на тех же технических основаниях, какие уже ранее были установлены для ликвидации земель крестьянского банка. В еще более категорической форме те же принципы проведены в утвержденном 19 мая 1912 г. новом наказе по продаже и сдаче в аренду казенных земель, по которым продажа допускается исключительно отрубами и хуторами, притом под условием подчинения покупщиков определенному улучшенному севообороту; покупщиками могут быть лишь местные крестьяне, и только в губернии Самарской и Астраханской допущена продажа части земель иногубернским переселенцам. Результат понятен. В то время, как в первое время по издании указа 27 августа 1906 г. можно было опасаться чрезмерно быстрой распродажи крестьянам казенных земель, в действительности, под влиянием изменившегося направления земельной политики, операция эта получила ничтожное развитие: за пятилетие 1907—1911 гг. отграничено для продажи всего 530 тыс. десятин, продано 329 тыс. десятин; в 1907 г. 9 664 десятин, в следующие четыре года 45,2; 139,4; 86,5 и 48 тыс. десятин, причем из общего числа 329 тыс. запроданных десятин продано хуторами и отрубами 305 тыс., или 92,7% общей площади. Общее число покупщиков достигает 57 293, из которых однако лишь 17 521 — покупатели хуторских и отрубных участков, что дает средний размер единоличной покупки 17,4 десятин; 37 061 домохозяйств купили землю в составе сельских обществ, ими куплено всего 16,5 тыс. десятин, в среди. 0,44 десятин на домохозяина, почти исключительно чересполосных с надельными участками. Главная масса единоличных покупщиков — безземельные и малоземельные: в итоге за последние 5 лет безземельных — 42%, имевших земли менее 3 десятин на двор — 28%, с наделом более 9 десятин — всего 3,4%. Цена запроданной земли в погодных средних 119, 103, 108, 90, 71 руб. По количеству запроданной земли на первых пяти местах стоят губернии Самарская (125 тыс. десятин), Таврическая (49), Херсонская (43), Тамбовская (20) и Екатеринославская (21 тыс. десятин). За малым развитием продажи, громадное большинство освобождавшихся от действовавших арендных договоров земель вновь распределялось комиссиями в аренду; всего за 5 лет комиссиями распределено в аренду 4,5 млн. десятин, в том числе в 1907 г. 853 тыс., в следующие четыре года 745, 888, 1 287 и 757 тыс. десятин. Характер аренды, однако, в значительной степени изменился: действующие инструкции выдвигают на первый план сдачу крестьянам без торгов, сдачу же с торгов допускают лишь по отношению к землям непригодным для крестьянского хозяйства или при отсутствии покупателей-крестьян; в соответствии с этим за последние 5 лет сдано было с торгов всего 10% общего количества распределенных в аренду земель, преимущественно в губернии Самарской, Астраханской и Уфимской, где сосредоточивается главная масса земель малоудобных для крестьянского хозяйства. Сданная без торгов и хозяйственным способом распределяется так: отдельным крестьянам сдано 568 тыс. десятин, товариществам 1 679, обществам 1 775, «лицам прочих сословий» всего 38 тыс. десятин; в среднем на каждый участвующий в аренде двор сдано отдельным крестьянам по 44 десятин, в составе товариществ по 12,6, в составе обществ 2,7, лицам прочих сословий 19 десятин.

Литература: главным образом курсы финансовой науки. В сжатом и полном виде, как теория Государственных имуществ, так и фактические данные относительно западноевропейских государств см. в 3-м издании Handworterbuch der Staatswissenschaften, слово Domanen. Сведения по России, главным образом, в годичных «обзорах» главного управления землеустройства и земледелия, в сметных записках этого ведомства и в «Ежегодниках» лесного департамента; см. также издаваемые ведомством «Сборники законов и распоряжений по землеустройству», а также издания «Землеустройство 1907—1910 гг.» и «Обзор деятельности западно-устроительных комиссий 1907—1911 гг.».

А. Кауфман.