Государственный контроль

Государственный контроль принадлежит к числу позднейших учреждений, назначенных к обслуживанию публичного хозяйства. Так как государственное хозяйство представляет из себя организацию экономических и политических средств, то и отдельные государственно-хозяйственные институты характеризуются двойственностью своей природы и цели. Первые попытки ввести контроль в государственном хозяйстве относятся к далекому прошлому, к эпохе королевского хозяйства. Эти попытки были продиктованы, прежде всего, интересами самого короля, как хозяина, владевшего обширным хозяйством и по большей части располагавшего своевольными и корыстными слугами. Тогдашний контроль был домашним делом короля и был совершенно лишен всякого публичного значения. Публичный элемент внедряется в контрольное дело с появлением сословного государства, когда право короля взимать налоги было обусловлено согласием на это сословий. Сословия давали свое согласие на налоги под условием их контроля над собиранием налогов и расходованием собранной суммы. Так как в эпоху сословного государства податной доход составлял лишь незначительную часть королевских доходов, то контрольные права сословий были очень ограниченными. Кроме того, сословиям никогда не удавалось ввести планомерный контроль даже над теми суммами, которые были собраны с их согласия. Абсолютное государство, выступившее на смену сословного режима, создавало условия для развития лишь хозяйственного контроля, лишенного публичного элемента. Необходимость контроля диктовалась возраставшими размерами хозяйства. Всякая власть нуждается в упорядоченных финансах. Эту нужду особенно сильно ощущало старое государство, так как рост его расходов опережал развитие доходных источников, а недостаток в средствах часто был результатом финансового неустройства. В поисках средств предпринимали различные финансовые реформы, среди которых видное место занимали реформы бюджетно-контрольного содержания. Как правило, финансы абсолютного государства обыкновенно находились в беспорядочном состоянии. Казнокрадство и расхищение государственной собственности принимало чудовищные размеры. Старое государство не смогло организовать правильного государственного контроля и пыталось заменить систему планомерного контроля системой уголовных репрессий. Во Франции, при королях, «когда министры финансов плохо справлялись с делом, с ними разделывались очень легко: им или рубили голову, или их ссылали. От Ангерана де-Мариньи до Неккера насчитывается 37 колесованных, повешенных или сосланных министров» — так вспоминали во французском сенате в 1889 г.   Государственный  контроля получает свое развитие с момента развития публичного хозяйства, т. е. вместе с появлением конституционного государства. Конституционное государство создавалось на почве недовольства старым режимом, при этом финансовый фактор сыграл крупную историческую роль. Поэтому на страницах конституционных хартий отчетливо были записаны права народного представительства на контролирование публичных средств. Политический контроль парламентов послужил исходным пунктом в организации административного контроля; последний в своем развитии был связан с общей эволюцией системы управления. Кроме конституционного фактора в развитии государственного контроля значительную роль сыграли возраставшие размеры публичного хозяйства. Удачно заметил Лассаль: «патриархального абсолютизма было достаточно для прежних патриархально-ограниченных отношений, для бюджета в 55 млн., из которых притом больше пятой части доставлялось с коронных имуществ; но бюджет в 144 млн. уже нельзя взыскивать простым указом». Здесь подчеркивается политическая роль бюджетного законодательства, но вместе с тем можно добавить, что большое хозяйство нельзя вести без проверки, без тщательного надзора. В тех странах, которые в новое время обзавелись большим внешним долгом, введение действительного государственного контроля было ответом на требования государственных кредиторов или в интересах публичного кредита. Этот мотив сквозит в истории русского государственного контроля. Те страны, которые задолжались на внешних рынках и по состоянию своей государственности не смогли организовать настоящего государственного контроля, были вынуждены подчиниться иноземному контролю. Повсюду условием успешности развития контрольного дела было развитие бюджетной техники: многие бюджетные формальности главным образом направлены к облегчению действительного контроля над государственным хозяйством и финансовым управлением.

Задача государственного контроля заключается в том, чтобы проследить за осуществлением в публичном хозяйстве принципов законности и целесообразности. Для осуществления этой задачи государственный контроль должен обладать известной совокупностью приемов и учреждений. В каждой стране система государственного контроля слагается в  обстановке местных условий, поэтому в организации контрольных учреждений отдельных стран имеются резкие особенности. В Англии и Бельгии, например, приходование и расходование казенных сумм находится в руках частного банка, в других странах — в руках казенных учреждений. Эта различная система управления текущими ресурсами государства отражается и на устройстве государственного контроля. Но основные принципы современного государственного контроля, в общем, сходны во всех конституционных странах. Главнейшим требованием, предъявляемым к современному контролю, является его независимость, вполне самостоятельное положение в ряду других государственных учреждений. Эта независимость достигается двояким путем. В некоторых странах высшим контрольным учреждением является счетная палата (cour des comptes), организуемая по принципу высшего суда. В тех странах, где бюджетное право народного представительства получает наиболее яркое проявление, счетная палата является органом парламента: члены счетной палаты назначаются парламентом (Бельгия). Такой системой достигается наиболее чистый тип контроля, которому приходится контролировать не парламентские, а правительственные учреждения. В других странах счетные палаты организованы были в такие моменты, когда народное представительство не обладало полнотой бюджетных прав. Поэтому в этих странах состав счетной палаты определяется волей главы государства (Франция, Пруссия). Но вместе с тем этим палатам даются необходимые гарантии, прежде всего несменяемость и полная независимость от других ведомств. Вторым требованием современного государственного контроля является его публичность, достигаемая тем, что отчеты контроля делаются общим достоянием. Наконец, третьим основным требованием является документальность, что выражается в необходимости обосновывать каждое действие власти, связанное с бюджетом, надлежащими документами и ссылками на соответствующий закон. Государственный  контроль долгое время был последующим, т. е. он оценивал бюджетные факты после того, как они были уже совершены. Приматство последующего контроля объясняется тем, что в былое время вся система управления покоилась на репрессивном принципе. Правительство было заинтересовано в том, чтобы узнать, как действовали его подчиненные органы. Парламенты интересовались тем, как выполнен установленный ими бюджетный закон. Такая организация контроля оказалась неудовлетворительной потому, что она не могла воспрепятствовать нарушению закона. Необходимо было ввести предупреждение нарушения закона (превентивная система), что и выразилось в учреждении предварительного государственного контроля Расходование казенной суммы предваряется согласием контроля, проверяющего формальные и материальные основания расхода. Контроль при этом анализирует легальный титул расхода и целесообразность его. Эта система в значительной степени связывает исполнительную власть, так как она лишает возможности пользоваться распространенной повсюду системой превышения разрешенных кредитов. Наиболее полно идея предварительного государственного контроля выражена в Англии и Бельгии. Во Франции и других странах главенствует последующий государственный контроль с уступками в сторону предварительного. Идея предварительного государственного контроля хорошо освещена одним итальянским автором в следующих словах: «последующего контроля достаточно для подотчетных чиновников, потому что они вносят залог. Но министры не дают залога, который обеспечил бы государству ущерб, причиненный ими. Необходима, следовательно, гарантия, которая вовремя приводила бы в действие их ответственность». В России, где чиновники вообще не вносят залогов, предварительный государственный контроль был бы особенно уместен.

В конституционных странах отчеты государственного контроля подлежат утверждению законодательных учреждений. Утверждая отчет, парламенты дают правительству «absolutorium», так сказать, окончательный отпуск по бюджету данного года. Дефектом самых совершенных систем современного государственного контроля является то, что контрольные отчеты слишком поздно восходят на утверждение народных представителей: это ослабляет интерес к ним. Если в культурных странах случаи грубого казнокрадства сделались исключением, то общим правилом сделались случаи формального нарушения бюджетного закона: превышение кредитов. Бюджет, утвержденный парламентом, и бюджет исполненный — часто несравнимые величины. Это ведет к накоплению текучего долга и к непрочности бюджетного баланса. Государственный  контроль почти бессилен бороться с этим злом, так как формальные нарушения часто диктуются не произволом распорядителей кредитами, а необходимостью. Устранение этих случаев зависит от радикальных перемен в бюджетной структуре и технике. В настоящее время на Западе постепенно нарастает крупная проблема реформы бюджета и контроля в целях их упрощения и придания большей целесообразности тому, что иронически называют «la navette budgetaire».

В России впервые введен государственный контроль в 1811 г. Вековое его существование до сих пор не увенчалось положительным успехом. До сих пор русский государственный контроль страдает существенными недостатками. До 1862 г. ведомства контролировали сами себя. Такой автоконтроль был тождественен отсутствию всякого контроля. Реформа 1862 г., положившая начало современному устройству государственного контроля, была в существе дела усвоением внешних форм контроля, выработанных на Западе для совершенно иной политической и юридической обстановки. В России имеется особое высшее учреждение государственного контроля, во главе которого стоит государственный контролер с правами министра. Независимость государственного контроля в России была основана только лишь на ведомственной обособленности, которая потерпела существенный ущерб с учреждения совета министров, куда вошел, на правах министра, и государственный контролер. В настоящее время независимость государственного контроля основана на том, что местные учреждения государственного контроля — губернские контрольные палаты — непосредственно подчинены государственному контролеру, вне всякой зависимости от общих губернских учреждений. Закон 1862 г. ввел последующий и документальный контроль, с правом внезапных кассовых и фактических ревизий. Идея предварительного государственного контроля не получила признания в законе, ей сделаны были только некоторые уступки, например, подчинением расходов по постройке железных дорог, казарм, портов. В  некоторых случаях и другие отдельные постройки за счет казны, в виде исключения, подвергаются предварительному государственному контролю. Действие государственного контроля не распространяется на ряд учреждений: министерство Императорского Двора и уделов, собственную Его Императорского Величества Канцелярию по учреждениям Императрицы Марии, государственные кредитные учреждения, иностранное отделение особенной канцелярии министра финансов по кредитной части (по заграничным операциям), хозяйственное управление при Святом Синоде относительно специальных средств духовного ведомства и казенных ассигнований на духовно-учебные заведения, все министерства по отделу ассигнований, тайне подлежащих и на известное Его Величеству употребление. Кроме того, время от времени ряд расходов освобождался от контроля: например, расход на общественные работы, руководившиеся ген. Анненковым во время голода 1891 г., постройка восточно-китайской железной дороги.

Государственный контролер ежегодно составляет отчет, который преподносится Государю Императору и опубликованию не подлежит, он не сообщается даже Государственной Думе. Затем публикуется ежегодный отчет государственного контроля с прибавлениями; в последних сообщаются сведения о специальных капиталах, о географическом распределении доходов и расходов, дается ежегодный обзор крупных казенных предприятий — казенных горных заводов, винной монополии, интендантских закупок хлеба. По закону отчет государственного контроля должен быть представлен в законодательные учреждения к 1 октября, а приложения — не позже 1 ноября. III Государственная Дума рассмотрела отчет государственного контроля за 1908 г. в январе 1912 г. Докладчик комиссии по исполнению государственный росписи дал следующую характеристику контрольного отчета, впервые обсуждавшегося в Думе: «отчет представляет собою сводку цифр бухгалтерского характера... неокончательный отчет: расходы не проверены госудраственным контролем по существу; равным образом и правильность отнесения выданных сумм на те кредиты, которые назначены по государственной росписи, вследствие еще необревизования государственным контролем на местах этих расходов, отчетом не удостоверяются. Точно также и не закономерность отдельных действий того или другого учреждения не может быть констатирована». Затем в докладе было указано, что 1) даже по этому совершенно формальному отчету ясны значительные нарушения бюджетного закона и 2) что отдельные ведомства нарушали бюджетный закон, несмотря на протест государственного контроля. То и другое положение в докладе были иллюстрированы многочисленными фактами.

Так как русский государственный контроль до сих пор организован по чисто административному принципу и во время издания закона 1862 г. он был назначен для нужд самой администрации, то естественно, что он остался совершенно несогласованным с новейшим бюджетным законодательством, по которому бюджет утверждается законодательными палатами. Ни ст. 109 Основного Закона, ни 31 ст. Положения Государственной Думы не предусматривают вопроса о том, что будет, если Дума откажет в утверждении контрольного отчета. С другой стороны, так как русский государственный контроль очень далек от усвоения судебного принципа, то в отчете контроля нет никаких суждений относительно контролируемых фактов. Государственный  контроль в своем отчете относительно фактов, им необревизованных, является только в роли простого статистика. Следовательно, те факты, которые государственный контроль может обнаружить в течение года и относительно которых он ведет свое делопроизводство, эти факты не могут быть ни достоянием гласности, ни объектом суждения Думы, которая ограничена рассмотрением лишь бухгалтерского отчета. Государственная Дума сделала в 1912 г. попытку собрать сведения относительно условий выполнения бюджетного закона 1908 г. Эта попытка дала интересный материал. Но здесь палата вступила на безнадежный путь, так как в ее руках нет средств полного приближения к финансовому хозяйству. Делая эту попытку, Дума тем самым возмещала отсутствие необходимой согласованности между своими бюджетными и контрольными правами. Но при отсутствии надлежащих законов и соответствующей организации контрольных учреждений эти попытки никогда не могут дать положительных результатов. Таким образом, в России государственный контроль не удовлетворяет требованиям независимости и публичности. В то же время он совершенно изолирован от законодательных учреждений. Данные контрольных ревизий не подлежат ведению Думы, так как они не включаются в отчет контроля. Так как закон нигде не определяет ни формы, ни состава отчетов государственного контроля, то от желания ведомств зависит объем контрольных прав Государственной Думы. Предварительный государственный контроль, поскольку он существует в России, совершенно ускользает от ведения Думы, так как данные этого контроля ни в какие отчеты не включаются.

Дефекты русского государственного контроля ощущаются не только народным представительством, которое при утверждении бюджета лишено уверенности в осуществлении закона, не только обществом, которое в утверждении бюджета и в его контроле видит основные гарантии своих конституционных прав, не только массой налогоплательщиков по понятным соображениям, но и самим правительством. Правительство совершенно не уверено в закономерности действий своих подчиненных органов по отношению к казенным суммам и вынуждается время от времени назначать так называемые сенаторские ревизии. Эти сенаторские ревизии особенно участились за последнее время и играют роль чрезвычайного государственного контроля в России. Сенаторские ревизии обнаружили не только вопиющие нарушения интересов казны, но, что особенно важно, — массовый характер этих нарушений. Это еще более подтвердило бесконтрольность русского государственного хозяйства и необходимость коренной реформы государственного контроля, которая сделает ненужными и чрезвычайные ревизии.

По смете на 1912 г. государственный контроль обходится государству в 11 млн. руб.

Литература: Штурм, «Бюджет». Перевод (1907, часть 4-ая); Heckel, «Das Budget» (1898, III Abschnitt); Бунге, «Государственное счетоводство и финансовая отчетность в Англии» (1890); Бессон, «Бюджетный контроль во Франции и за границей» (1901); Татаринов, «Государственная отчетность в Бельгии» (вып. I), в Пруссии (вып. II.), во Франции (вып. III) (2-ое изд. под редакцией профессор Кауфмана, 1881, 1882, 1884. Официальные отчеты о командировках); Сакович, «Государственный контроль в России, его история и современное устройство, с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности».

Две части (1898 г. — 2-ое изд. 1-ой части 1897); Хаяютин, «Государственный контроль и его обвинители» (1905); Евзлин, «Бюджетный контроль и система государственной отчетности при конституционном образе правления» (1907); Пясецкий, «Счетная палата и система государственной отчетности Итальянского королевства» (Отчет об официальной командировке, 1884); Sarette, «Etude sur le controle du budget de l’état en France, en Angleterre et en Italie» (1902); Foueriere, «Notre budget. Etude critique et plan de reorganisation de notre systeme financier» (1908). Много фактических подробностей для характеристики русского государственного контроля: Озеров, «Как расходуются в России народные деньги?»   (1908, 2-ое изд. По архивным документам). См. также стенографический отчет о заседаниях Государственной Думы: Третий созыв. Сессия 5. Часть II. Засед. 51 и 53.

М. Боголепов.