Губернатор

Губернатор, высшее должностное лицо в губернии, «хозяин» губернии по выражению старого закона 1764 г. Власть его носит двойственный характер: с одной стороны, он является представителем высшей правительственной власти в губернии, с другой — он служит органом министерства внутренних дел с чисто административными функциями. Неудобства такой двойственности очевидны и для правительства. Так, по министерскому законопроекту 1908 г. о реформе губернского правления, за губернатором сохраняется только характер учреждения, представляющего объединенное правительство с подчинением его совету министров в лице его председателя, с которым он непосредственно сносится и от которого получает распоряжения и циркуляры. На практике и теперь начало политическое является доминирующим. Закон желает поставить губернатора во вневедомственное положение и поэтому определяет назначение его Высочайшей властью по представлению комитета министров. Но, так как большая часть его деятельности (в особенности общая и политическая полиция и надзор за местным самоуправлением) относится к ведомству министерства внутренних дел, то подбор губернаторов и их назначение фактически происходят по докладу министра внутренних дел. Губернатору вверено наблюдение за точным исполнением законов и предписаний правительства. Особенно широка контролирующая деятельность губернатора. Его надзору подлежат все присутственные места и все должностные лица гражданского ведомства в губернии. Он имеет право вызывать к  себе для объяснений всех должностных лиц, хотя бы они были старше его по чину. В случае замеченных злоупотреблений или беспорядков, он принимает меры к их прекращению и подвергает виновных взысканию через губернское правление, если эти учреждения и лица непосредственно ему подчинены; если же они состоят в других ведомствах, то губернатор только поставляет им на вид замеченные неправильности или доводит о том до сведения их начальства. Большое число должностных лиц утверждаются в должностях губернатором: городские головы, председатели земских управ, члены городских и земских управ, служащие по дворянским и городским сословным выборам. При назначении на должность и перемещении чиновников непосредственно властью местных административных учреждений губернатор в течение 2 недель имеет право заявить несогласие, и тогда назначение не может состояться. Основанием не утверждения или несогласия на назначение может быть и простая «неблагонадежность»; в этом отношении губернатор обладает вполне дискреционной властью. Через губернатора идут также все представления начальства о награждении должностных лиц, подчиненных административным губернским учреждениям. Губернатору предоставлено право производить во всякое время ревизии во всех губернских учреждениях. Этот надзор, полный в учреждениях ведомства министерства внутренних дел, в отношении чужих ведомств носит характер общий, политический, а не технический. Губернатор  обязан производить обозрение губернии при вступлении в должность и затем ежегодно или 1 раз в 2 года. Отчет о таких ревизиях он обязан представлять во всеподданнейшем рапорте после первого обозрения и в ежегодных отчетах Государю, копии с которых отсылаются министру внутренних дел и главному местному начальнику, где он есть. Большое значение имеет также надзор губернатора за органами местного самоуправления, выражающийся в праве утверждения и опротестования их постановлений, в ревизии делопроизводства и в утверждении некоторых должностных лиц. Надзору же губернатора поручены иностранцы, живущие в губернии, и лица, отданные под надзор полиции. Как орган министерства внутренних дел, губернатор главным образом несет обязанности по охранению безопасности и спокойствия в губернии. С этой целью губернаторам предоставлено в 1876 г. право издавать обязательные постановления, которые могут быть дополнены, изменены и отменены министром внутренних дел и местным генерал-губернатором. Эти постановления не должны, однако, противоречить действующим законам или вводить какие-либо сборы или налоги. В случае возникновения беспорядков или неповиновения властям губернатор уполномочен принять немедленно все меры, которые он сочтет нужными для водворения спокойствия, и обращаться с требованием содействия к военным властям, которым в таком случае и передается восстановление порядка. В обязанность губернатору закон вменяет также борьбу с эпидемиями и заразными болезнями, освидетельствование слабоумных и учреждение над ними опеки, заботы по обеспечению народного продовольствия и улучшению общественного хозяйства. В качестве начальника полиции губернатор имеет огромное значение, как потому, что полиция является единственным органом для осуществления государственного принуждения, так и потому, что она является единственным исполнительным органом для всех ведомств. При отправлении своих обязанностей губернатор действует или прямыми предписаниями, или через другие установления. Непосредственными распоряжениями он решает дела, вытекающие из функций надзора губернатора, не терпящие отлагательства, подлежащие тайне или порученные высшим правительством его исключительному ведению. В остальных делах он действует пли через губернское правление, или через приказ общественного призрения (в неземских губерниях) и через присутствия и комиссии, в которых он состоит председателем. При губернаторе состоят канцелярия и чиновники для особых поручений, определяемые самим же губернатором. Губернатор  может быть привлечен к ответственности, но не иначе, как по Высочайшему повелению, исходящему непосредственно от Государя, или вследствие представлений сената, министров, главного начальника губернии и сенаторов, ревизующих губернию. Случаи ответственности, которая может быть судебной и административной, сводятся к превышению власти и к бездействию и нерадению. В России существует еще должность Генерал-губернаторов, «главных начальников губерний», как их иногда называли. Они сохранились в настоящее время на окраинах. На них возложены функции политического надзора и политического руководительства местной администрацией. Они назначаются по особому избранию и личному доверию к ним Императора. Этого доверия законодатель требует в виду того, что Генерал-губернаторы являются не столько администраторами, управляющими вверенной им местностью на основании законов, сколько проводниками государственной политики, действующими сообразно видам правительства. Круг власти губернатор-губернатора очерчен не достаточно ясно. По-видимому, он несет те же обязанности по общему управлению, что и губернатор. По делам особенной важности губернатор-губернатор сносится непосредственно с Верховной властью. Не отмененная еще статья закона, по которой он может получать от Государя Императора также непосредственно повеления, должна быть признана потерявшей силу, т. к. по ст. 24 Основного Закона повеления Государя Императора должны быть скреплены председателем Совета Министров или подлежащим министром. Не имеют значения в настоящее время и целый ряд задач, возложенных законом в 1853 г. на губернатор-губернаторов: следить за тем, чтобы молодые дворяне посвящали себя государственной службе, а не находились во вредной праздности, чтобы дворяне вели приличную их происхождению жизнь, прекращать излишнюю роскошь и мотовство, указывать истинные способы к развитию сельского хозяйства, и т. п. Надзор губернатор-губернатора над должностными лицами и учреждениями носит характер не инстанционный, а чисто политический и имеет целью сообщать их деятельности направление, соответствующее видам правительства. Как лицо, облеченное личным доверием Государя, губернатор-губернатор не может, в случае болезни или отлучки, передать свою власть другому без Высочайшего на то повеления. Если же такого повеления не последовало, то губернаторы управляют своими губерниями на общем основании. При губернатор-губернаторе состоят канцелярия и чиновники для особых поручений. Положение 1881 г. «о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» наделяет губернаторов и губернатор-губеранаторов тех местностей, на которые распространяется действие этого Положения, некоторыми чрезвычайными правами, см. административные наказания. См. курсы Русского государственного права Градовского, Коркунова, Ивановского. Лазаревский, «Административное право», ч. 1. (1910); В. Гессен, «Вопросы местного управления» (1904); Блинов, «Губернаторы» (1905); Общ. Учреж. Губ. (Свод Законов, т. II, ч. 1).

А. Нерсесов.