Иностранцы

Иностранцы. Всякий отдельный человек в отношении к конкретному государству является либо подданным либо иностранцем; таким образом, иностранцем относительно данного государства будет всякое лицо, не состоящее в его подданстве.

Вследствие исторически сложившегося взгляда на государство, как на политический организм, обособленный от других государств в смысле политических, культурных и хозяйственных интересов его и его населения (государственного народа), отношение государства к иностранцу с древнейших времен складывалось, как отношение к «чужому», к гостю, иногда непрошенному и нежелательному, быть может, враждебно настроенному. Такое отношение к иностранцу, отражавшееся всегда и на правовом положении последнего в чужом государстве, сохраняется во многом и доныне. Несмотря на колоссальное развитие международного общения и международного гражданского оборота, государства доныне еще считают себя в праве обособлять во многих отношениях положение иностранцев сравнительно со своими подданными; универсального, международного, всюду единого и общепризнанного «права иностранцев» не существует, и в каждом отдельном государстве оно регулируется внутренним национальным законодательством, с одной стороны, и соответственными международными договорами государства, с другой. Такими договорами являются преимущественно: торговые, о поселении, консульские и многие другие специальные: о наследствах, о признании иностранных акционерных компаний, о промышленной собственности, об авторском праве и т.д. и т.д. И несомненно, что под властным давлением, с одной стороны, требований широкого международного общения, являющегося уже как бы национальным интересом всякого современного культурного государства, а с другой — необходимости соблюдать взаимность (do ut des), государства все более расширяют объем предоставляемых иностранцам так называемых общегражданских прав, все более уравнивая их в этом отношении со своими подданными; но наряду с этим они, особенно в области хозяйственных отношений, не только сохраняют, но нередко вводят даже новые стеснения для иностранцев, ищущих на чужбине применения своего труда, не находя ему помещения на родине. Вопреки мнению некоторых интернационалистов, современное положительное международное право далеко еще от признания так называемой jus commercii в международных отношениях, то есть права и обязанности всякого государства не только поддерживать с другими дипломатические сношения, но и открывать доступ в страну для подданных прочих государств и принципиально признавать за ними равноправность с собственными подданными.

Государство вступает в юридическое отношение к иностранцу с момента активно обнаруженного последним намерения проникнуть в пределы его территории. В качестве чужеземца, иностранец не имеет права вступить в чужое государство, а последнее не обязано впустить его, если такое право и соответственная обязанность не установлены договором между отечеством иностранца и этим государством. При отсутствии договора интересу иностранца противополагается право государства разрешить ему доступ или же отказать в нем. Именно, в силу признаваемого современным и государственным и международным положением права принципа так называемого территориального верховенства государства, его абсолютной власти и воле подчиняются все лица, находящиеся на его территории.

Обладая, таким образом, властью с правом отказать иностранцу в разрешении пребывать на своей территории, государство имеет, очевидно, право воспретить ему и предполагающий такое пребывание доступ к себе. Этим объясняются договоры, заключенные (даже с применением насилия) европейскими государствами, например, с Китаем, с Японией, с целью обеспечить своим подданным доступ хотя бы в некоторые места дальневосточных государств; этим же объясняется постановление о «свободе въезда», доныне всегда включаемое во всякий «договор» о дружбе и торговле или «о поселении» даже между культурными государствами. Правда, культурные государства отказались в настоящее время от применения этого права в очень широких размерах, и, например, воспрещение въезда всем подданным какого-либо государства рассматривалось бы ныне как акт недружелюбия (даже — как casus belli) относительно этого государства; но, тем не менее, они применяют это свое право относительно многих и довольно значительных категорий иностранцев, и такая практика имеет международное признание. Мы имеем в виду так называемые законы об иммиграции иностранцев, «законы об иностранцах», договоры «о поселении», «о высылке бродяг и нищих», «о репатриации подданных» и т.п. В этих законах и договорах государства устанавливают целые категории иностранцев, коим прямо воспрещается въезд в страну по основаниям либо политическим, либо чисто полицейским (полиции безопасности, о бедных, здравия, общественного призрения и т.д.). Например, иммиграционные законы Соединенных Штатов Северной Америки (последний — 1907 г.), английский закон об иностранцах (1905 г. Aliens-bill), германские правительственные распоряжения об иммиграции в германской колонии, договоры Германии с соседними государствами о поселении (последний со Швейцарией 1909 года) запрещают въезд иностранцам, больным заразными болезнями, нетрудоспособным или не имеющим определенных занятий для своего содержания, неимущим, малограмотным, анархистам, не могущим удостоверить свою личность и судебную неопороченность и т.п. Пользуясь указанным правом, государство охраняет себя и свое население от элементов «нежелательных» в смысле обеспечения общественной безопасности, народного здравия, неотягощения общественной благотворительности, ограждения народного труда от конкуренции иностранных рабочих и т.п., и на этих мотивах этого права и его осуществления опирается его международное признание всеми современными культурными государствами. Сюда же следует отнести требуемое в одной только России предъявление въезжающим иностранцем визированного русским консульством паспорта, рассматриваемое у нас как мера государственной безопасности (в качестве такой меры в 1888 г. Германия временно ввела требование визированных германским посольством паспортов от лиц, въезжающих в Эльзас-Лотарингию из Франции); Австрия и Турция отвечают предъявлением соответственного требования к русским подданным, въезжающим из России. Доступ в государство разрешается иностранцам лишь под условием полного и безусловного подчинения его законам и всему правопорядку этого государства (за исключением таких иностранцев, которые пользуются правом внеземельности, как, например, дипломатические агенты). И это право государства и обязанность иностранца по отношению к последнему также признается международным правом и нередко положительно формулируется в международных договорах (например, германо-швейцарский о поселении 1909 г.). Таким образом, в смысле подчинения власти государства, в котором лицо пребывает, принципиального различия между подданным и иностранцем нет; различие имеется лишь в степени экстенсивности государственной власти в том и другом случае: на подданного государство простирает свою власть всегда и везде, где бы он ни находился, между тем как иностранца оно подчиняет своей власти лишь во время пребывания последнего на его территории и только в ее пределах. Некоторые ограничения этот основной принцип государственного права находит лишь в требованиях права международного, формулируемых на практике в международных договорах, с признанием в этих случаях принципа взаимности. Такова, например, обычная в торговых договорах оговорка при перечислении прав подданных государства в чужом государстве об изъятии их от личных воинских повинностей в этом государстве. Но, приравнивая, таким образом, иностранца к своему подданному в смысле подчинения его своей власти, обязывая его подчиняться ей, государство далеко не уравнивает их в их правовом положении. Хотя, в особенности со времен Великой революции, принцип приравнения иностранцев в их правовом положении к туземцам является руководящим для всех культурных государств (итальянское гражданское уложение признает этот принцип безусловно), тем не менее и в законодательствах и, в особенности, в административной практике государств мы находим доныне многочисленные от него отступления.

Так, прежде всего, на иностранцев никогда не распространяются так называемые политические права граждан-подданных, и лишь в виде очень редких исключений иностранцы допускаются на государственную службу и к занятию общественных должностей в чужом государстве, — конечно, из соображений главным образом государственной политики и безопасности. Далее, вследствие таких же соображений, предоставленное иностранцу право въезда в государство не дает ему само по себе безусловной свободы пребывания, передвижения и поселения в стране: государство в праве устанавливать и действительно нередко устанавливает ограничения в этом отношении, в особенности для своих пограничных областей, а всякая попытка иностранца активно и материально приобщиться к местному гражданскому обороту ставится под особый контроль и требует иногда особого разрешения местного правительства. Так, почти повсюду требуется особое разрешение для «поселения» в стране; в очень многих государствах для приобретения недвижимости иностранцу требуется особое разрешение; ради охраны хозяйственных интересов своих подданных государства обычно запрещают иностранцам рыболовство в определенных водах, не допускают их к известным отраслям торговли (например, разносной торговли), закрывают или ограничивают их участие в промышленных и торговых предприятиях (судовладение, каботаж, акционерные компании) или в известных отраслях применения их труда (участие в казенных подрядах, служба на железных дорогах и т.п.). И все подобного рода ограничения, вызываемые или мотивируемые соображениями государственной политики или заботы об интересах местных подданных, находят международное признание, коль скоро данное государство применяет их одинаково ко всем иностранцам вообще, а не к подданным только одного какого-либо государства в частности. Устанавливаются ли такие ограничения законом или путем правительственных распоряжений, это безразлично. Так как приравнение в правах к местному подданному считается высшим пределом правомочий, какие могут быть предоставлены иностранцу, то ограничения, установленные национальным законодательством для известных категорий туземных подданных (например, для евреев России), имеют силу и для иностранцев соответственных категорий, если иное не установлено договором. Наконец, если в договор внесено условие о даровании подданным контрагента прав наиболее благоприятствуемого народа, то подданным его предоставляются и все такие выгоды (сверх выговоренных в договоре), какие государство предоставляет подданным какого-либо третьего государства. С другой стороны, ради приобретения для своих подданных известных выгод в чужом государстве, государство, под условием взаимности и по принципу do ut des, отказывается иногда (по договору) от тех или иных ограничений, налагаемых на иностранцев его законодательством. Разрешив иностранцу доступ в страну и участие в местном гражданском обороте, культурное государство тем самым принимает на себя обязанность (диктуемую его же собственным интересом охраны правопорядка) оказывать защиту его личных и имущественных прав и интересов, поскольку последние им признаются. Это право иностранца на защиту своих прав теми способами, какие установлены местным правопорядком для туземных подданных, также гарантируется специальными постановлениями международных договоров. Но и в этой области еще и доныне нередки случаи умаления прав иностранца в роде, например, требования от иностранца-истца предварительного обеспечения судебных издержек. Кроме защиты, оказываемой местным правопорядком, иностранец пользуется на чужбине и защитой своих местным правопорядком и договорами обеспеченных прав и со стороны отечественного государства, но только в тех пределах и в пределах тех способов, какие установлены местным правопорядком для защиты прав местных подданных. Ни иностранец, ни его правительство не в праве требовать исправления каких-либо дефектов в установленной местным правопорядком для туземных подданных системе охраны прав человека, и только в случае умаления этой защиты относительно иностранца как такового и, в частности, в случае полного отказа ему в защите и в правосудии (déni de justice) со стороны чужого государства, его отечественное государство получает право выступить на его защиту в виде «дипломатических представлений», требования восстановления нарушенного права, вознаграждения и т.п. И вообще, государство имеет формально право на защиту прав своих подданных, находящихся в чужом государстве, только в пределах того объема их, какой установлен в его договоре с этим государством. Но помимо такой «дипломатической» защиты, в международных отношениях практикуется и иной способ — возмездия (реторсий): государство отвечает нарушением эквивалентного интереса чужого государства на нарушение последним интереса его подданных, несправедливостью на несправедливость. Некоторые законодательства устанавливают утрату подданства подданным в случае неразрешенного долговременного пребывания за границей или вступления на иностранную государственную службу и т.п.; но такая утрата подданства, если она не сопровождалась переходом лица в другое подданство, не превращает иностранца в подданного того государства, где он поступил на службу или где он пребывает, как бы продолжительно пребывание его там ни было; в случае утраты подданства он остается относительно этого государства таким же «иностранцем», только бесподданным (apolis), а потому лишенным права на те преимущества, какими пользуются его бывшие соотечественники в силу международных договоров его отечества. Но такое изменение в гражданском состоянии иностранца не изменяет прав государства его пребывания относительно его бывшего отечества: в силу международного права никакое государство не в праве навязывать другому государству своих подданных, отсюда санкционированная международными договорами обязанность всякого государства принимать обратно своих подданных, хотя бы утративших права подданства, но не приобретших другого подданства. Поэтому всякое государство в праве, в случае отказа иностранцу в праве пребывания на своей территории, вернуть его в отечество. Вообще связь и подданнические отношения лица к отечеству не прерываются его пребыванием за границей, — подданный остается подчиненным власти своего отечества и обязан повиновением ей. Но чужое государство, в котором он пребывает, не обязано считаться с его подданническими отношениями и, например, не обязано оказывать содействия его отечеству в осуществлении прав последнего относительно этого лица (например, понуждением к исполнению его подданнических обязанностей). В силу международного обычая чужое государство принимает иностранца даже под свою защиту по отношению к его отечеству, а в силу некоторых законодательств — и относительно третьих государств. По отношению к отечеству, иностранца государство в праве принять его под свою охрану (даже без перемены его подданства) оказанием ему так называемого международно-правового убежища (droit d’asile) от преследования его отечественной государственной власти, будь то судебной или правительственной, а относительно как отечественного государства, так и третьих государств некоторые законодательства принимают под охрану иностранцев, которые в силу продолжительного пребывания и хозяйственного и семейного обзаведения в стране, связанного с данным им разрешением на «поселение» или водворение, вступили с этим чужим государством и его населением в более или менее тесные связи. Вступая в такого рода отношение к иностранцам, государство принимает на себя известные обязанности (в частности, при азиле — относительно отечества эмигранта) вызываемые международным общением, и приобретает право налагать на эмигранта известные специальные правоограничения (например, относительно свободы места пребывания и передвижения и контроля за деятельностью эмигранта) (см. выдача преступников). Во всяком случае, обязанность для государства принять иностранца возникает для него только из международного договора; право же его на принятие иностранца и на предоставление ему тех или других прав принадлежит ему самостоятельно.

Юридические отношения государства к иностранцу прекращаются смертью иностранца или его выбытием из пределов его территории. В прежние времена в случае смерти иностранца государство присваивало себе часть его наследства; в настоящее время оно лишь обеспечивает преимущества своим подданным-наследникам после иностранца относительно получения их доли в наследстве. Выбытие иностранца может быть добровольное или невольное в виде принудительного удаления его (изгнания) из чужого государства или же в виде выдачи. Высылка, или изгнание (expulsion, Ausweisung), есть акт административной власти государства, состоящий в воспрещении лицу пребывания в пределах его территории, соединенном с принудительным удалением его из ее пределов (см. изгнание). См. Frisch, «Das Fremdenrecht» (1910); Hoffmann, «Niederlassung u. rechtliche Behandlung d. Fremden» (1907); Monnier, «Les indésirables» (1907); Overbeck, «Niederlassungsfreiheit u. Ausweisungsrecht» (1907); Caruso, «Diritto di espulsione» (1906); Martini, «De l'expulsion des étrangers» (1909).

В. Уляницкий.