Коллегии

Коллегии, органы центрального государственного управления в России, учрежденные Петром Великим и явившиеся, с одной стороны, преемниками московских «приказов», с другой —  предшественниками «министерств» начала XIX века. Хаотическое состояние «приказной» системы управления московского государства, почти совсем разрушенной к началу ХVIII века, в связи е неотложными потребностями государственного хозяйства, выдвинуло при Петре на первую очередь вопрос о реформе центрального государственного управления. Внимание Петра к этому вопросу было привлечено, по инициативе иностранцев, еще при первом заграничном путешествии царя, но лишь с 1715 года Петр серьезно принялся за подготовку коллежской реформы. Ближайшими сотрудниками императора в этом деле явились Генрих Фик, командированный им в конце 1715 года в Швецию для собирания необходимых материалов, Христиан Люберас, впоследствии вице-президент мануфактур-коллегий, знаменитый Яков Брюс (см.) и др. Не без влияния на реформу оказалась и переписка Петра с Лейбницем. Отдельные поручения, особенно «достать ученых и в правостях искусных людей для отправления дел в коллегии», в разное время возлагались Петром также на Ягужинского, Веселовского, Бассевича, русских дипломатических агентов при иностранных дворах, генерала Вейде, Гюйсена и др. При выработке проектов реформы за образец были приняты шведские учреждения, о чем положительно было заявлено в именном указе 1718 года: «всем коллегиям, на основании шведского устава, сочинить во всех делах по пунктам регламенты». Однако, заимствуя иностранные образцы, правительство подвергало их известной переработке, приспособляя к местным условиям и установлениям (сенату). Некоторые из регламентов были готовы уже в 1719 году, но общее положение о них появилось лишь с опубликованием Генерального регламента 28 февраля 1720 года, согласно которому учреждалось 10 коллегий: 1) коллегия иностранных дел (см.). 2) Адмиралтейская, которой была поручена «верхняя дирекция» морскими силами империи, а также и заведование лесами, через особого обер-вальдмейстера, так как на постройку флота правительству необходим был корабельный лес. При Екатерине II коллегия была разделена на 6 экспедиций и в таком виде дожила до учреждения министерств. Что касается членов коллегии, то по указу Петра «оные члены коллегии обыкновенно (должны были) выбираться из старых или увечных, которые мало удобны уже к службе воинской». 3) Воинская, заведовавшая военно-сухопутными силами государства. Разделялась она на 3 экспедиции (армейскую, гарнизонную и артиллерийскую и фортификационную), число которых было увеличено в 1798 году до 10. При Александре I преобразована в военное министерство. 4) Камер-коллегия, которой было поручено «надзирание и правление над окладными и неокладными приходы», а также рассмотрение росписи расходов по штатам, «дабы могла видеть, все ли расходы основание имеют». На эту же коллегию была возложена забота о дорогах, заселении свободных земель («предотвращении всякой пустоты»), хлебопашестве, скотоводстве и рыболовстве. Коллегия делилась на 6 контор, из коих 3 «экономственные» ведали сборы по губерниям. Коллегии этой была подчинена почти вся областная администрация, призванная, главным образом, обслуживать фискальные интересы государства (земельные комиссары, камериры, рентмейстеры, земельные фискалы). Постепенно, однако, ведомство коллегии было ограничено в пользу военной, берг- и мануфактур-коллегии. В 1726 году последовало присоединение к ней штатс-контор-коллегии, а затем и упразднение областных агентов коллегии. В 1731 году коллегия получила новый регламент с разделением на 4 экспедиции и была вполне подчинена сенату. Окончательно значение коллегии было подорвано губернской реформой Екатерины, а в 1801 году она была и совсем упразднена. 5) Штатс-контор-коллегия, которой было поручено «надзирать за всеми государственными расходами». Коллегия рассматривала провинциальные сметы и составляла «штаты государственных расходов». Остающиеся суммы коллегия отчисляла на содержание двора и центральных учреждений согласно росписям, кои «в государственной окладной книге обретаются». В 1780 году последовало ее упразднение. 6) Ревизион-коллегия, учрежденная в 1719 году для ревизии и контроля финансового управления, уже в 1722 году была присоединена к сенату, «понеже — как гласил указ 12 января — едино дело есть, что сенат делает, и не рассмотри тогда учинено было». 7) Коммерц-коллегия (см.), созданная в целях покровительства российской торговле, не раз меняла свою компетенцию в зависимости от закрытия и восстановления тесно связанных с ней берг- и мануфактур-коллегий. Упразднение коллегии последовало окончательно в 1823 году. 8) Мануфактур-коллегия, первоначально соединенная с берг-коллегией, должна была ведать «рудокопными заводами, всеми прочими ремеслами и рукоделиями и артиллерией». После отделения берг-коллегии в 1723 году коллегия получила новый регламент, ей были подчинены все фабрики и заводы, а также суд и расправа по соответствующим делам. В 1731 году последовало вновь соединение мануфактур- и берг-коллегий. В 1742 году мануфактур-коллегия была восстановлена на прежнем основании и просуществовала до 1779 года, когда последовало за ненадобностью ее закрытие. Воскреснув при императоре Павле I на короткий срок, она окончила свое существование в 1804 году с передачей ее дел в экономию государственного хозяйства. 9) Берг-коллегия (см.). 10) Юстиц-коллегия, являвшаяся, с одной стороны, учреждением, надзирающим за судебными установлениями и представлявшим в сенат кандидатов на судебные должности, с другой — апелляционной и ревизионной инстанцией для низших судов. При юстиц-коллегии состоял одно время поместный приказ, преобразованный в 1722 году, 18 января, в самостоятельную вотчинную коллегию (см.). С учреждением губерний в 1775 году юстиц-коллегия была упразднена.

В разное время число коллегий колебалось, доходя иногда до 12. Главное достоинство коллегий Петр видел в их коллегиальной, «товарищеской» или «соборной» организации, преимущества которой им были обстоятельно выяснены подданным в знаменитом «Духовном регламенте» (см.). Вторым преимуществом коллегий должно было явиться более правильное и систематичное распределение основных отраслей государственного управления между ограниченным числом правительственных учреждений («приказов» было более 40) и иерархическое расположение их между сенатом и губернскими установлениями. Наконец, не малое значение придавалось и бюрократической организации коллегий с их строго регламентированным коллежским обрядом и канцелярским аппаратом. Каждая коллегия разделялась на присутствие и канцелярию. Присутствие составлялось из президента, назначенного государем, вице-президента, утверждавшегося государем по представлению сената, 4 советников и 4 асессоров, определявшихся сенатом по представлению самих коллегий. В состав канцелярии входили секретарь и целый штат чиновников (нотариус, актуариус, регистратор, копиисты и т.д.). Сверх того, для наблюдения за коллегиями при них состояли особые «прокуроры», в помощь же коллегиям для наблюдения за выполнением их распоряжений, к ним были прикомандированы так называемые «фискалы». Связь коллегий с местными учреждениями поддерживалась при посредстве земских комиссаров, камериров и т.п. должностных лиц.

Несомненно, коллегии, сравнительно с «приказами», являлись крупным шагом вперед, значительно упростив и упорядочив центральное управление и придав ему известную планомерность и стройность. Однако, коллегии далеко не оправдали возлагаемых на них надежд, и уже самому преобразователю вскоре пришлось сознаться, что многое им «сначала не осмотря учинено» было. Прежде всего, не выдерживающим критики оказался коллегиальный принцип, технически поставленный совершенно не на месте. «Соборное» начало, закрепленное еще Уложением 1649 года для «вершения» приказных дел, уже в ХVII столетии успело выродиться в систему единоличного управления. Восстановленное Петром в коллегиях, оно также быстро стало эволюционировать в сторону «министерского» начала, так что уже современники Петра могли констатировать, что президенты коллегий превратились в полновластных их начальников, которым члены коллегий «не осмеливаются противоречить и пляшут по их дудке» (Берхгольц).

Уже в тексте Главного регламента были налицо все данные, чтобы убить коллегиальное начало в коллегиях. Согласно Регламенту, президенты коллегий имеют в них «генеральную и верховную дирекцию» и «высшие главы суть, и в лице Его Царского Величества сидят, ради управления всех дел в коллегиях». Поэтому все члены коллегий обязаны им «всякое достойное почтение и респект и послушание чинить». Понятно, что при таких условиях «советники» коллегий превращались в послужное орудие в руках президентов, которые к тому же могли устранять «мало разумных» членов коллегий, представляя на их места «искуснейших». Наконец, право президентов коллегий входить с личными докладами к государю, «ежели что усмотрят к произведению какой государственной пользы», и по жалобам на сенат превращало их de facto в доверенных министров, которые свободно управляли коллегиями и легко могли не только ускользнуть из-под контроля сената, стоявшего над коллегиями, но и стать наравне с ним и даже выше его. Такова была, например, судьба трех коллегий — иностранных дел, военной и морской, — которые очень рано стали независимы от сената (президенты их сами были сенаторами), находясь в непосредственном подчинении государю. Таким образом, коллегиальное начало, как и иерархическое подчинение коллегий сенату, было побеждено уже при Петре началом единоличным в управлении, нашедшим для себя твердую опору в лице самого монарха, предпочитавшего действовать через «сильных персон» как в самом сенате (генерал-прокурор), так и в коллегиях. Далеко не выдержанной оказалась и система ведомственного разделения в коллегиях, в которых, подобно «приказам», мы видим смешение административных функций с судебными. Вместе с тем наряду с коллегиями, как в сфере финансовой, так и прочих областях управления, мы видим целый ряд конкурирующих с ними ведомств и учреждений. Упрощение системы центрального управления таким образом носило скорее количественный, чем качественный характер. Но зато пышным цветом в сфере коллежского управления расцвели бюрократизм и канцелярщина с «бумажным» делопроизводством. Доморощенная бюрократия, слегка инструированная иностранцами, сумела быстро восстановить и московскую «волокиту» и московскую «ябеду», изощрив ее в школе канцелярского формализма на иноземный лад. Засилье канцеляризма уже во второй половине ХVIIІ века, по свидетельству современников (ф.-м. Миниха), привело к тому положению, что Российской империей начали управлять «столоначальники», на поводу которых пошли их вельможные начальники, люди «в случае», на все готовые, но мало к чему подготовленные. Процесс постепенного разрушения коллегий «сверху» сопровождался их разрушением снизу, особенно при Екатерине II, когда на судьбе их особенно чувствительно отразилась губернская реформа 1775 года, создавшая целый ряд финансовых и судных учреждений в провинции, на местах (судебные палаты, казенные палаты и т.д.). К концу ХVІІІ века с коллегиями произошло то же, что и с «приказами» конца ХVII столетия: они стали закрываться одна за другой в период времени с 1777 года до 1796 года, когда уцелело всего лишь 3 главных коллегий (военная, иностранная и морская). М. М. Сперанскому, творцу наших министерств, первому пришлось дать обстоятельную критику «существа коллежского обряда», неудовлетворительного как с административно-технической, так и правовой точки зрения (медленность, формализм, недостаток ответственности). Частичная реставрация коллегий при императоре Павле не могла изменить исторического хода событий. Кратковременным оказалось и незаконное временное сочетание коллегиального и министерского начал в первом учреждении министерств 1803 года. Новый принцип окончательно восторжествовал со вторичной министерской реформой 1811 года. См. А. Д. Градовский, «Высшая администрация ХVІІІ в. и генерал-прокуроры»; П. Н. Милюков, «Государственное хозяйство России в первой четверти ХVIII в. и реформа Петра Великого»; Э. Г. Берендс, «Опыт системы административного права», т. I.; В. М. Грибовский, «Памятники законодательства XVIII столетия», в. I.

Б. Сыромятников.