Консулы (агенты)

Консулы суть постоянные агенты, назначаемые в иностранные государства для представительства и защиты интересов их отечества. Дипломатическим характером, со всеми вытекающими отсюда последствиями, они облечены только в государствах восточной культуры (Турции, Китае, Персии в т. д., не в Японии); в государствах европейской культуры они дипломатическим характером не пользуются, так как являются лишь агентами (а не представителями) своего государства только в сфере его торгово-политических, экономических и общекультурных интересов в чужом государстве и в качестве представителей его выступают лишь в случаях необходимой охраны прав и интересов соотечественников в этом государстве. Так, хотя они назначаются в чужое государство лишь с согласия последнего, но аккредитуются не посредством кредитивной грамоты от главы государства к главе государства (или от министра иностранных дел к министру иностранных дел), а посредством патента (lettres patentes, lettres do provision) главы государства, в котором удостоверяется звание консула и испрашивается содействие ему со стороны местных властей чужого государства; признание его в его официальной деятельности (exequatur, выдаваемый чужеземным правительством) территориально ограничивается пределами определенной часто территории иностранного государства, пределами «консульского округа», а сфера официальных непосредственных сношений его с чужеземным правительством — местными властями и установлениями. Наконец, объем прав, преимуществ и компетенции консула определяется международным обычаем лишь в общих чертах, а точно формулируется лишь в специальных международных соглашениях («консульских конвенциях»), от коих зависит признание иностранным государством того или иного объема функции, возлагаемых на консула его отечеством, поскольку осуществление этих функций может затрагивать правопорядок иностранного государства. Объясняется такое положение консула историческим происхождением этого института. Возник он в средние века. Первоначально (в Х в.) консулами назывались выборные от автономного купеческого класса в автономных торговых городах Италии (см. Италия, XX, 368/69) судьи по торговым и мореходным делам (эти торговые «консульские» суды сохранились до новейшего времени, например, в южной Франции, Испании). В XIII в., во время крестовых походов, торговые города и республики Италии, Франции, Испании создают на Востоке — в Сирии, Египте, Малой Азии, фактории а переносят туда отечественный институт консулов (с отличительным названием «заморских консулов», consuls d'outre-mer), но наделенных уже не только судебной, но и административной властью; они иногда были выборные, иногда — назначенные отечественной властью. С таким же характером возникают консульства и в государствах Западной Европы начиная с XIV в. (consuls, aldermen, baiul). Таков первый, муниципальный период истории консульств; они — учреждение не правительственное, а автономно-общественное, и не носят характера правительственного органа, хотя и получают признание от местной правительственной власти. Затем, с развитием монархической власти в Западной Европе, с  концентрацией управления всеми интересами народа в руках правительства, государственная власть присваивает себе и назначение консулов, и принимает на себя регулирование их функций, — консул превращается в правительственного агента по делам торговым за границей, иногда наделенного и политическими функциями. Но с установлением постоянных посольств (дипломатические представительства) и, одновременно с этим, с концентрацией национальной территориальной государственной власти и усилением идеи государственного территориального суверенитета, устанавливается подчинение всего населения государства территориальной юрисдикции, и соответственно упраздняется консульская юрисдикция для иностранцев. За консулами остается лишь характер правительственных агентов для защиты интересов отечественной торговли и мореплавания, надзора и полиции (отечественной) над соотечественниками консулов, для которых он является представителем отечественной государственной власти на чужбине. На Востоке иначе, — там права и привилегии европейских консулов, закрепленные жалованными грамотами и договорами (т. н. «капитуляциями») восточных государств и правителей, не только сохранялись и подтверждались, но иногда даже расширялись, и консулы приобрели политический и отчасти дипломатический характер. Первые русские консульства учреждены были в Западной Европе при Петре Великом (Венеция 1711, Париж 1715, Бордо и Кадикс 1723) с функциями торговых агентов — преимущественно для продажи за границей «казенных» товаров. В Китае первое русское консульство учреждено в 1719 г. (недолговременно), в Персии в 1720 г., в Турции с 1783 г. Особенное значение и развитие консульский институт получает, начиная с XIX в. вследствие быстрого и широкого развития между культурными народами экономических и социальных отношений, международных сношений и эмиграция, так как консулы являются преимущественно агентами для развития и охраны интересов мирного международного оборота как общегосударственных, так и частных.

Подобно дипломатическим агентам, и консульские агенты (в широком смысле) делятся на ранги, но международного соглашения в этом отношении нет. Обычное деление: 1) генеральные консулы, 2) консул, 3) вице-консул и 4) консульские агенты (в тесном, специальном смысле). Различие между ними, кроме иерархического старшинства, в объеме их  компетенции и в территориальном пространстве их деятельности; деятельность генерального консула распространяется обычно на более или менее обширное пространство территории чужого государства, деятельность же консула, вице-консула — на отдельный город, порт и т. п. Эта территория («консульский округ») зависит от соглашения назначающего и принимающего консула государств. Все консульские чины одного государства в чужом государстве непосредственно подчинены отечественному послу или дипломатическому агенту в этом государстве. Обычно генеральный консул и консул назначаются непосредственно правительством, а вице-консул и консульские агенты — по представлению генерального консула или консула, причем вице-консул и консульские агенты являются лишь помощниками генерального консула и консула в осуществлении их функций в местностях, имеющих второстепенное значение для отечественных интересов, а вице-консулы — в частности — их заместителями. Впрочем, в смысле предоставляемых им прав и преимуществ, различие между консульскими чинами различных наименований зависит от национальных законодательств и международных соглашений («консульских конвенций»). Но в международной практике установилось одно коронное различие в их  правах (без различия их наименований), — в зависимости от способа их назначения. В этом отношении консульские чины всех государств, за исключением Франции, делятся на две категории — консулов «штатных» (consules missi, consuls de carrière) и «нештатных», «почетных» (cons. electi, cons. honoraires). Первые состоят непременно подданными назначающего государства, числятся на государственной службе и обычно проходят известный служебный стаж, получая профессиональную подготовку; вторые избираются государством нередко известных жителей в чужом государстве (даже из туземных подданных, «именитого купечества»), на государственной службе не состоят, жалования не получают (служат «из чести») и профессиональной подготовки не имеют. Штатным консулам обычно воспрещаются всякие побочные занятия (в частности — торговля и частная служба), а нештатные могут заниматься торговлей, промыслами и т. п. Вследствие такого различия положение штатных является, конечно, более независимым, и они могут пользоваться большим авторитетом относительно не только соотечественников, но и местных властей, а потому они облекаются и более значительными функциями и более широкими правами и привилегиями, нежели нештатные. Большинство государств держится смешанной системы и назначает как штатных, так и нештатных консулов (последних в особенности в местности, не представляющие значительного интереса для иностранной торговли и промышленности); но государства, заботящиеся о развитии отечественной заграничной торговли и промышленности (например, Германия), назначают преимущественно (а Франция — исключительно) штатных консульских агентов. Большинство русских консульских чинов за границей — нештатные. Функции и привилегии нештатных всегда строго ограничены. Но во всяком случае в христианских государствах даже штатные консулы не имеют дипломатического представительного характера; они являются лишь в характере «должностных лиц» иностранного государства, следовательно, лицами, облеченными «публичным характером» и только потому пользующимися особыми преимуществами и уважением со стороны государства, в которое они назначены. В силу международного обычая и международных соглашений все штатные консулы во всех культурных государствах пользуются одинаковыми привилегиями, причем и доктрина, и практика высказываются в общем в пользу ограничения этих привилегий в (христианских государствах). Эти привилегии не распространяются на семью консула, а лица консульского служебного персонала пользуются ими лишь в случаях, когда они заменяют консула. В отличие от дипломатических агентов, консулы подсудны местной уголовной и гражданской юрисдикции; обычно они не подлежат  лишь личному задержанию, а также гражданской подсудности по делам и за деяния, совершенные официально в пределах их полномочий. Особые оговорки и условия в этом отношении устанавливаются в специальных консульских конвенциях. В силу международного обычая пользуется безусловной неприкосновенностью консульский архив, а иногда и помещение канцелярии консульства. По обычаю и конвенциям консулы освобождаются от всяких личных налогов, прямых, имущественных, квартирных, постойных и оных общегосударственных   повинностей, но не от местных (земских) повинностей и сборов. Во многих случаях решающее значение имеет принцип взаимности. Россия имеет консульские конвенции с Германией  1874 г., Францией  1874 г., Италией 1875 г. и Испанией  1876 г. Каждое государство самостоятельно определяет компетенцию (функции, права и обязанности) своих консулов в особых уставах и регламентах (наш Консульский Устав  1858 г. помещен в приложении к Уставу Торговому во 2 ч. XI т. Св. Зак.). Наилучшая организация — французская и германская. Более или менее полное осуществление возлагаемых на консула национальным законодательством функций зависит от международного соглашения конкретных заинтересованных государств (принцип взаимности важен). Консул  несет обязанности относительно отечественного правительства в качестве его агента за границей и облечен правами и несет обязанности относительно своих соотечественников, пребывающих (постоянно или временно) в пределах консульского округа, являясь для них представителем отечественной правительственной власти. Как сказано выше, общая и главная задача консула — охрана и содействие хозяйственным интересам отечества, в частности — интересам торговли и судоходства. Отсюда главная его функция — надзор за соблюдением торговых и иных не политических трактатов, сообщение своему правительству отчетов о движении отечественной торговли с местом его пребывания, сообщение сведений о торговом, промышленном и финансовом положении местного рынка и соображений о мерах, могущих содействовать разлитию отечественной торговли и промышленности в данной стране и, конечно, активная личная деятельность в этом направлении. Консулу  присваивается надзор (и полиция) за отечественным торговым мореходством: выдача патентов о здравии отечественным судам, визировка судовых документов, надзор за правильностью пользования национальным флагом, регистрация прибытия и отбытия отечественных судов, свидетельствование аварии, продажи судов, бодмерейных займов, принятие мер к спасению судов (и груза), терпящих крушение, дисциплинарная судебная власть над экипажем судов и шкиперами, поимка и возвращение беглых матросов. Консул  обязан оказывать содействие военным отечественным судам. Относительно соотечественников консул облечен некоторыми функциями административной власти: ведение списков (имматрикуляция) пребывающих в его округе соотечественников, визирование паспортов, выдача удостоверений о жизни и смерти, удостоверение происхождения (национальности) товаров, публикация официальных сведений и объявлений, вызов к отбыванию воинской повинности: некоторые государства поручают своим консулам совершение актов о гражданском состоянии (совершение гражданских браков, ведение метрик о рождении и смерти, выдача брачных свидетельств), но в пределах, допускаемых местным законодательством; на консула возлагаются нотариальные функции: удостоверение всякого рода актов, свидетельствование и хранение завещаний, юридических сделок и т. д.; в христианских государствах они не имеют судебной власти и могут принимать на себя лишь обязанности третейского суда; но на них может быть возложено исполнение судебных поручений отечественной судебной власти (допрос свидетелей, привод к присяге, вручение повесток или судебных приговоров и т. п.), а также функции по охранительному судопроизводству (опись и охрана имущества умерших, малолетних и т. п.). Наконец, на консула возлагается вообще обязанность защиты интересов соотечественников и оказание им необходимого содействия и, в частности, забота о впавших в несчастье, — о неимущих, вдовах и сиротах, больных, потерпевших крушение и т. п. Права и обязанности их по охране наследств и учреждению опеки и попечительства определяются обыкновенно специальными конвенциями «о выдаче наследства» (Россия с Францией 1874 г., с Германией 1874 г., с Италией 1875 г., с Испанией 1876 г., с Англией 1880 г., со Швецией и Норвегией 1889 г.). Все перечисленные функции и права присваиваются обычно штатным генеральным консулам и консулам; вице-консулам и нештатным консулам они присваиваются в более ограниченных размерах.

Совершенно отличное от консулов в христианских государствах положение занимают, в смысле предоставляемых им прав и преимуществ, консулы христианских государств в государствах не христианских. По существу и характеру их деятельность и назначение и там, и здесь одинаковы: и в не христианских государствах они являются, с одной стороны, агентами для охраны и содействия экономическим интересам отечества и, с другой, для охраны и содействия соотечественникам. Но ввиду коренного различия в культурном, правовом, политическом, социальном и экономическом строе христианских и нехристианских государств, подданные первых нуждаются в нехристианских государствах в особой специальной охране их прав и интересов. Поэтому издавна установлено путем договорных соглашении с государствами Востока (т. н. «капитуляции») особо привилегированное положение для своих консульских чинов (между прочим: полную личную неприкосновенность, внеземельность и право консульской судебной юрисдикции над соотечественниками в делах уголовных и гражданских, а также в смешанных процессах соотечественников с туземцами и с иностранцами). Вследствие этого, положение консулов на Востоке в значительной степени (в смысле их привилегий) приближается к положению дипломатических агентов.

Литература: Lehr, «Manuel des agents diplomatiques et consulaires» (1888); Pillaut, «Manuel de droit consulaire» (1910); Stowell, «С.» (1909); Pradiere Fodéré, «Cours de droit diplomatique»(1899); Salles, «Institution des С.» (1898); Miltitz, «Manuel des С.» (2 т. 1837—42); König, «Handb. d. deutschen Consularwesens» (1909); Горяинов, «Руководство для консулов» (1903); Уляницкий, «Русские консульства за границей в ХVIII в.» (1900); Вейнер, «Консулы в христианских государствах» (1894).

В. Уляницкий.