Министерская власть

Министерская власть. I. Министерская власть в абсолютных монархиях. Эпохе сословных монархий неизвестно представление о единстве государственной власти, олицетворяемой монархом. Государственная власть мыслится, как совокупность отдельных верховенств (jura majestatis), соединенных по силе исторической, а не логической необходимости, на основании разных юридических титулов, в руках монарха; и каждое из отдельных верховенств, в свою очередь, мыслится, как совокупность отдельных и разрозненных полномочий, органически не связанных друг с другом. Дальше каталогического перечня совокупности верховенств и полномочий теория XVI-XVII веков не идет. Организация государственной власти в рассматриваемую эпоху обусловлена господствующим на нее воззрением, как на агломерат, или механическую смесь верховенств и полномочий. Простейшая форма ее организации — система индивидуальных и конкретных поручений: отдельное полномочие приказывается тому или другому лицу, в зависимости от его индивидуальных свойств, от степени доверия, которым оно пользуется у князя. Содержание полномочия определяется либо по территориальному, либо по реальному началу. Одному поручается совокупность полномочий в пределах какой-нибудь области, другому — одно полномочие на всем протяжении страны. Компетенция органов власти постоянного характера не имеет; она непрерывно меняется в зависимости от личных особенностей преходящих и временных держателей власти. В руках одного и того же лица сосредоточиваются самые разнообразные полномочия, и в то же время одно полномочие поручается нескольким лицам, независимым друг от друга. Отсюда — хаотический характер администрации, характеризующий систему так называемых приказов. С развитием правительственной деятельности государства все более и более ощущается необходимость ее объединения. При слабости княжеского начала, такое объединение не может быть достигнуто иначе, как посредством коллегиального обсуждения дел, входящих в компетенцию различных приказов. На смену системе приказов приходит коллегиальная система. Во Франции коллегиальные учреждения возникают уже в начале XIV века: королевский совет (conseil du roi, grand conseil, conseil étroit, conseil рrivé), парламент, счетная палата. Впоследствии королевский совет дифференцируется, и в его составе образуется несколько самостоятельных коллегий: conseil d’en haut ou conseil des affaires étrangères, — совет, ведавший международные дела; Le conseil des dépêches, ведавший дела внутренней политики; Le conseil des finances — для финансовых и налоговых дел; Le conseil des parties ou conseil рrivé — для дел судебных. Коллегиальная система заимствуется у Франции Нидерландами, и отсюда — в конце XV столетия — переходит в Австрию. В XVI столетии в Австрии во главе управления находится коллегиальное учреждение, Hofrath, которому подчинены специальные — судебная, военная и финансовая — коллегии. Фердинанд I учреждает особый тайный совет и, наряду с ним, как высшее судебное место, гофрат (1526); для заведывания финансами учреждается особая финансовая коллегия (Hofkammer) и для военных дел — военная коллегия (Hofkriegsrath). Под влиянием и по примеру Австрии, коллегиальные учреждения возникают в течение XVI века в большинстве германских территорий, — в Баварии, Вюртемберге, Гессене и др. В частности в Баварии верховной коллегией является тайный совет. В течение XVII-XVIII веков, под ведением тайного совета, возникает система весьма многочисленных, широко разветвленных специальных коллегий: Revisorium — для ревизионных дел, Hofrath — для дел судебных и полицейских, Hofkammer — для финансовых дел, Oberlandesregierung — для «всех прочих правительственных и полицейских дел»; и затем ряд еще более специальных коллегий: Commerciеncollegium, der geistliche Rath, das Büchercensurcollegium, Collegium medicum и др.

В Бранденбурге верховная коллегия — der geheime Rath — появляется в 1604 году. Учреждением 1651 года в его составе образуется 19 департаментов, имеющих характер самостоятельных коллегиальных учреждений. В течение XVII века, наряду с тайным советом, возникают коллегиальные учреждения, по делам военного (Generalkommissariat) и камерального управления (die geheime Hofkammer). При Фридрихе Вильгельме I учреждается генеральная директория (Generaldirectorium), заведующая государственными имуществами, военными и финансовыми делами. Впоследствии, уже в конце ХVIIІ века, и генеральная директория распадается на ряд департаментов, приобретающих все более и более выраженный бюрократический характер. И в других государствах коллегиальное начало в течение XVII-XVIII веков становится безусловно господствующим в организации центрального (а отчасти и местного) управления. Так, в Швеции, например, коллегиальное управление организуется Густавом Адольфом: пять главных отраслей управления — международное, судебное, военное, морское и финансовое — поставлены под заведование высших начальников — президентов коллегий, образованных из назначенных королем должностных лиц. По примеру Швеции, в России коллегиальные учреждения создаются Петром Великим: в 1711 году. Правительствующий Сенат, как верховная коллегия, в которой сосредоточивается все управление государством; в 1717 году (I П. С. 3. №№ 3128 и 3129) — специальные коллегии, для заведывания, под общим надзором и руководством Сената, отдельными, успевшими к тому времени дифференцироваться, отраслями управления. См. коллегии.

С усложнением задач государственного управления все более и более ощутительными становятся недостатки коллегиальной системы: чрезвычайная медленность в рассмотрении и решении дел, неизбежная сложность канцелярского обряда, безличность и, следовательно, безответственность коллегиального управления. Коллегиальная система, по своему существу, является отрицанием или, по крайней мере, сдержкой абсолютизма единоличной власти. По словам Петра Великого, она учреждается для того, чтобы «не клеветали непокорные человецы, что се или оное силой паче или по прихотям своим, нежели судом или истиной заповедает монарх». При коллегиальной организации центральных органов верховное управление оказывается оторванным от подчиненного. Непосредственные сношения монарха с коллегиями, преподание им руководящих указаний встречают непреодолимые препятствия не только в многолюдности их состава, но также в порядке разрешения ими дел по большинству голосов. Преобразовательные планы просвещенного абсолютизма, нередко идущие вразрез с настроениями и взглядами общественной среды, для своего осуществления требуют настойчивой энергии единоличного правления, пассивной подчиненности бюрократических органов. Разложение коллегиальной системы — явление, повсеместно сопутствующее укреплению и росту монархического абсолютизма. И это явление повсеместно протекает одинаковым образом: из состава верховной коллегии выделяется комитет, состоящий из лиц, приближенных к монарху и пользующихся его наибольшим доверием; эти лица становятся во главе подчиненного управления; коллегиальные учреждения приобретают бюрократический характер; коллегиальная система уступает свое место системе министерской. Типичным примером указанной эволюции является история английского кабинета. Как известно, в Англии кабинет возникает из состава верховной коллегии — тайного совета. Он является орудием Стюартов в их борьбе за абсолютную власть. Конституции он неизвестен; парламенту ненавистен. Состоящий из ближайших советников короля, он узурпирует права совета и низводит политическое его значение к нулю. Его члены — лорд-канцлер, лорд-казначей, государственные секретари — сосредоточивают правительственную власть в своих руках; они становятся министрами в современном значении этого слова. С аналогичной эволюцией мы встречаемся во Франции XVI-XVII веков. Уже в 1519 году Claude de Seyssel в своем известном сочинении «Grant monarchie de France» указывает, что королевский совет функционирует в трояком составе: как генеральный, или большой совет, состоящий из лиц, призываемых к участию в нем по знатности их происхождения, по их званию или должности; как ординарный совет, состоящий из 10 или 12 членов, отличающихся не столько знатностью своего происхождения, сколько добродетелью, опытом и знаниями; и, наконец, как тайный совет, состоящий из нескольких обыкновенных советников — государственных секретарей, пользующихся особым доверием короля. Государственные секретари (secrétaires d’état) — предки современных министров. Во Франции, как и в Англии, они — весьма скромного происхождения. Вышедшие из среды королевской канцелярии, нотариусы или клерки короля, они становятся послушными орудиями королевского абсолютизма в его борьбе с феодальными притязаниями знати. Сен-Симон называет их чудовищем, пожравшим знать, всемогущими врагами сеньоров. Постепенно вся власть сосредоточивается в их руках; их приказы имеют такую же силу, как приказы, исходящие от короля. Ришелье и Мазарини — полновластные министры, управляющие Францией от имени монарха. Когда, по смерти Мазарини, Людовик XIV берет власть в свои руки, уже существует министерство, в состав которого, наряду с канцлером по делам юстиции и контролером по финансовым делам, входят 4 государственных секретаря: иностранных дел, военных, королевского двора, духовенства и флота, реформированной церкви. В момент смерти Людовика XV во Франции шесть министерств: юстиции, финансов, иностранных дел, военное и морское, королевского двора, духовенства и реформированной церкви. Революция министерской организации не меняет. Закон 1791 года организует шесть министерств: юстиции, внутренних дел, налогов и государственных доходов, иностранных дел, военное и морское. И в других государствах Европы в течение XVIII столетия коллегиальная система постепенно уступает свое место системе министерской, и везде эта эволюция находится в тесной связи с непрерывным развитием монархического абсолютизма. В Швеции при Карле XI, в Баварии при Карле Альбрехте, в Пруссии при Фридрихе Великом умаляется и падает значение верховных коллегий; в их составе образуются департаменты, между которыми распределяются дела по реальному (а не территориальному) началу. Во главе управления становится «кабинет», состоящий из немногих доверенных советников короны. Характеризуя эпоху Фридриха Великого, Штейн, в своей записке 1806 года, указывает, что вся власть, решение всех дел, назначение на все должности сосредоточивается в эту эпоху в руках кабинета, неизвестного действующему праву и не несущего никакой ответственности, ибо вся его деятельность санкционируется особой монарха. Реформы самого Штейна и Гарденберга (1808-1812) завершают эволюцию центрального управления от коллегиальной к министерской системе и создают, под несомненным влиянием французского законодательства наполеоновской эпохи, министерскую организацию современной Пруссии. Политика XVIII столетия не желает мириться с обстоятельным и медлительным обсуждением дел в коллегиальных собраниях, и монархи, которые не могут и не желают быть, подобно Фридриху Великому, своими первыми министрами, организуют из своих приближенных и любимцев самостоятельные министерства, стоящие во главе правительственной власти. Во всяком случае, на Западе современная министерская система возникает и складывается еще в доконституционную эпоху. Эволюция центрального управления в России в рассматриваемом отношении ничем не отличается от ее эволюции в западноевропейских государствах. Разложение коллегиальной системы в России начинается чуть ли не с момента ее возникновения. Новейшие исследования по истории Сената (А. Н. Филиппова) неопровержимо доказывают, что уже при Петре Великом «кабинетское» начало успешно конкурирует с началом коллегиальным. Алексей Макаров является, в сущности, первым министром Петра; под видимой скромностью служебного его положения скрывается принадлежащая ему, в действительности, огромная и всеобъемлющая власть. Дальнейшая история Сената является историей его неуклонного падения, историей торжества единоличного начала над коллегиальным. Нельзя, разумеется, отрицать, что, в отличие от аналогичных явлений на Западе, возникновение в России таких учреждений, как Верховный Тайный Совет при Екатерине I или Кабинет при Анне Иоанновне — отнюдь не является следствием возрастающей силы монархического начала; напротив, оно свидетельствует о глубоком его падении, о победе над ним олигархии временщиков. Тем не менее, и это явление, по практическим своим результатам, ведет к разложению коллегиального начала. С упадком Сената неразрывно связан упадок других коллегий. Вряд ли, например, можно сомневаться в том, что в наиболее важных («первых») коллегиях — военной, адмиралтейской и иностранной, — во главе которых стоят всемогущие верховники, князь А. Д. Меншиков, граф Ф. М. Апраксин, граф Г. И. Головкин и А. И. Остерман, коллегиальное начало не находит себе места. Правление временщиков является личным правлением, в самом безусловном значении этого слова. Вступление на престол императрицы Екатерины Великой — новый, и на этот раз конечный, этап в процессе разложения коллегиальной системы. Одаренная исключительной энергией и не менее исключительными способностями, императрица желает не только царствовать, но также управлять. Коллегиальный обряд органически противен ее самовластной натуре. Для осуществления своих реформаторских планов она нуждается в инструменте гораздо более тонком и подвижном повинующемся малейшим движениям ее изменчивой воли. Легенда о величии и силе екатерининского Сената в настоящее время окончательно опровергнута исторической наукой. В лице генерал-прокурора между монархом и Сенатом вырастает единоличная власть, наделенная чрезвычайными полномочиями. Децентрализация управления, осуществленная Учреждением о губерниях, — перемещение в губернии центральных коллегий, увеличивает значение и силу генерал-прокурорской должности. Эта должность становится центром, объединяющим местное управление. Не называясь министром, генерал-прокурор является таковым по существу; он управляет тремя министерствами — юстиции, финансов, внутренних дел. В своих отношениях к Сенату, как генерал-прокурор, он — министр юстиции. Как министр финансов, он управляет экспедицией о государственных доходах, руководит Ассигнационным банком. Как министр внутренних дел, он заведует межеванием, осушением болот, строительным делом, сооружением государственных дорог, опекунством над иностранными переселенцами и т.д. и т.д. В результате екатерининских реформ падение коллегиальной системы становится неизбежным. Восстановление петровских коллегий — одно из первых начинаний кратковременного царствования Павла. Но, восстановляя коллегии, он окончательно губит коллегиальное начало. Во главе коллегий становятся главные директора, наделенные обширной, независимой от коллегии, властью; не участвуя в заседаниях, они лично обо всем докладывают государю и объявляют коллегии Высочайшие повеления. При Павле учреждаются первые министерства: департамент водяных коммуникаций, департамент уделов, министерство коммерции. Министру коммерции (князю Гагарину) подчиняется коллегия с ее президентом (Державиным). Само собой понятно, что при таких условиях компетенция президента коллегии сводится к нулю. По словам Державина, он «оставлен, как рогожное чучело, которое будут набивать бумагами; голова, руки, ноги, действующие коммерцией — князь Гагарин». Из дошедших до нас собственноручных записок Павла видно, что эти реформы являются только началом задуманного им обширного плана. Центральное управление должно быть поручено, кроме Сената, «яко главного трибунала», семи главным департаментам под начальством министров: юстиции, финансов, военных, иностранных и морских дел, коммерции и казны. Таким образом, учреждение министерств 1802 года, несмотря на свой кажущийся радикализм, является, в сущности, осуществлением плана, еще задуманного Павлом. Как реформатор (а не мечтатель), Александр I весьма осторожен. Учреждение 1802 года не упраздняет коллегий; оно подчиняет их министрам, с тем, чтобы впоследствии, «когда опыт докажет их бесполезность, их упразднить». Указания опыта не заставляют себя ждать: уже в 1803 году рядом указов упраздняется большинство коллегиальных учреждений. Только Сенат переживает учреждение министерств; по указу 8 сентября 1802 года, он сохраняет свой прежний первенствующий характер, несмотря на его очевидную несовместимость с самой природой министерского начала. С 1802 года борьба между коллегиальным и министерским началом принимает форму борьбы между Сенатом и министерской властью. В этой борьбе побеждает министерская власть; «правительствующим» становится комитет министров. Наряду с комитетом министров, Сенат, в течение ряда десятилетий, как случайно уцелевший обломок отжившего административного строя, является учреждением, лишенным определенной компетенции и всякой действительной власти. И только впоследствии, при Александре II, путем исторически-необходимой эволюции, протекающей, в значительной мере, вне всяких законодательных текстов, Сенат становится высшим судебным (а не правительственным) местом: уголовным и гражданским кассационным и административным, кассационным и апелляционным, судом.

Происхождением министерской системы определяется, в эпоху абсолютных монархий, ее юридическая природа. Министерская власть — посредствующее звено между верховным и подчиненным управлением, — тот канал, через который изливается самодержавная воля монарха. Совокупность министров образует кабинет, или комитет министров. О солидарности министров в абсолютной монархии не может быть и речи: объединяющим началом управления является самодержавная власть монарха. Как орган верховного управления, комитет решающей власти не имеет. Он является советом при особе монарха.

Дифференциация законодательной и правительственной власти абсолютным монархиям не известна. Верховное управление — сфера непосредственной, как нормативной, так и распорядительной, деятельности монарха. Поэтому, в применении к абсолютным монархиям, характеристика министерской системы, как организации правительственной власти, не соответствует действительности. По существу, министерство имеет в абсолютной монархии двойственный характер. С одной стороны, оно является высшим, направляющим и решающим, органом подчиненного управления; с другой — совещательным и содействующим органом управления верховного. Деятельность монарха — законодательная (то есть нормативная) и правительственная — осуществляется им через посредство министров. Министры — не только начальники отдельных отраслей администрации, но и доверенные советники монарха, находящиеся с ним в непосредственных и личных отношениях, не стесняемых внешними формами. По вопросам текущей государственной жизни они получают от монарха руководящие указания, — нередко такого рода, что они вовсе и не могут быть облечены в форму прямых предписаний; как начальники отдельных отраслей администрации, они направляют, сообразно полученным указаниям, деятельность административных учреждений (Коркунов). Наряду с правительственной, министры осуществляют законодательную или, точнее, законосовещательную функцию. В дореформенной России комитет министров успешно конкурирует с Государственным Советом. В компетенцию комитета министров входят: дела, по коим нужно общее соображение или содействие разных министерств; дела, в разрешении и исполнении коих встретит министр сомнение; дела, разрешение коих превышает пределы власти, вверенной в особенности каждому министру, и требующие Высочайшего разрешения (ст. 24 Учреждения комитета министров). Определяемая таким образом компетенция комитета министров является неопределенно-широкой; Высочайше утвержденные положения комитета министров, по своему материальному содержанию и, разумеется, по своей юридической силе, ничем не отличаются от Высочайше утвержденного мнения Государственного Совета.

В абсолютных монархиях, уже вследствие двойственной природы министерской власти, невозможно последовательное и стойкое отделение подзаконного подчиненного управления от управления верховного, не связанного законом. Как орган верховного управления, министр является непосредственным выразителем воли неограниченного монарха. Еще Монтескье учил, что в деспотическом правлении власть переходит всецело в руки того, кому она вверена. Поэтому визирь является самим деспотом и каждое должностное лицо — визирем. Министерская власть в абсолютных монархиях всегда и необходимо имеет надзаконный характер. Согласно ст. 209 Учреждения министерств нарушение министром закона не вменяется ему в вину, если он на какой-либо случай особо верховной властью уполномочен (сравни ст. 340 Уложения о наказаниях). И, кроме того, ряд статей Учреждения министерств (стт. 158, 210, 314) предоставляет министрам право в чрезвычайных обстоятельствах действовать своей властью и принимать меры, для которых, по общему правилу, необходимо Высочайшее разрешение или издание особого закона.

Как орган верховного управления, министр несет ответственность — политическую и уголовную — единственно пред монархом. От дискреционного усмотрения монарха зависит как увольнение министра, так и предание его суду. На практике и в абсолютных монархиях уголовная ответственность министров вытесняется их ответственностью политической: вместо предания суду практикуется увольнение министра от должности.

В абсолютных монархиях министерская власть непосредственно связана с властью монарха. Министерство является органом монарха, — органом его зрения, слуха и речи. Между властью монарха и министра невозможно провести разграничительной черты; отвлеченное начало абсолютизма реализуется министерской системой.

II. Министерская власть в конституционном государстве. Конституционная доктрина заимствует из эпохи абсолютных монархий представление о министерстве, как об учреждении, непосредственно связанном с монархом, как об органе, выражающем его волю. А так как с точки зрения классической теории разделения властей, теории Монтескье, — монарх в конституционном государстве является органом правительственной власти, то и министерство рассматривается этой теорией, как своеобразная организация правительственной власти, принадлежащей монарху. На этом основании конституция Североамериканских Соединенных Штатов (1787), построенная на начале разделения властей, устраняет министров от какого бы то ни было участия в осуществлении законодательной власти. Французская конституция 1791 года воспрещает назначение министров из числа членов национального собрания. Цель этого запрета — в устранении всякого влияния со стороны законодательного собрания на образование министерства: являясь исполнительными органами короля, министры не должны пользоваться тем доверием народа, которое исключительно принадлежит его представителям.

Как известно, создавая теорию разделения властей, Монтескье полагал, что она воспроизводит основные начала государственного строя Англии. В действительности, однако, воззрение на королевскую власть, как на власть исполнительную, никоим образом не может быть согласовано с понятием «королевской прерогативы», — основным понятием английского конституционного права.

Его теоретик, Блекстон является верным последователем Монтескье; тем не менее, он существенным образом расходится с ним в вопросе о юридической природе королевской власти. Конечно, и по Блекстону, исполнительная власть в Англии принадлежит одному лицу, монарху; но власть законодательная принадлежит парламенту, состоящему из короля, лордов и общин. В отличие от Монтескье, Блекстон считает короля интегральной частью парламента. Парламент, «великая корпорация, политический корпус страны», состоит из короля, светских и духовных лордов и общин; все эти элементы, в совокупности, образуют парламент. Не право veto, а право санкции принадлежит королю; оно принадлежит королю, не как главе исполнительной власти, а как интегральной части власти верховной, законодательной. Под непосредственным влиянием английской конституционной доктрины, и в доктрине континентальной существенным образом преобразуется классическая теория разделения властей, — и, в частности, учение Монтескье об юридической природе власти конституционного монарха. Разумеется, обособление законодательной и правительственной власти считается и в настоящее время основой конституционного строя; но вместо традиционного противопоставления короля парламенту современная доктрина противопоставляет «короля в кабинете», как органа правительственной власти, «королю в парламенте», как законодательному органу. И эта теория признает министерскую систему организацией правительственной власти. Министерство отрывается от парламента и сливается с королем. Кабинет и парламент — самостоятельные и обособленные друг от друга организации различных по своей природе властей: кабинет — правительственной, парламент — законодательной власти. Ближайшее знакомство с действительной природой конституционного строя неопровержимо доказывает безусловную несостоятельность господствующей конструкции министерской власти. Противопоставление «короля в кабинете» «королю в парламенте» уже потому неправильно, что не король, как таковой, а именно «король в кабинете» является интегральной составной частью «короля в парламенте». Министры принимают такое же конституционно-необходимое участие в законодательной деятельности монарха, как в его деятельности правительственной. Санкция одобренного палатами законопроекта или отказ в ней, созыв или роспуск палат точно так же нуждаются в министерской скрепе, как и всякий вообще акт верховного управления. Свое право законодательной инициативы монарх осуществляет через посредство министров. В лице министров монарх принимает участие в обсуждении законопроектов, и всякое мнение министра, заявленное в одной из палат, должно быть рассматриваемо не как частное его мнение, а как мнение, формулирующее пожелания и взгляды главы государства. Если министру, по всем без исключения конституциям, принадлежит право во всякое время и по всяким вопросам быть выслушанным палатой, то это объясняется именно тем, что «король в кабинете» является необходимым элементом того сложного и коллективного органа законодательной власти, который именуется «королем в парламенте».  В современной теории конституционного права нет вопроса более спорного и сложного, чем вопрос о теоретическом обосновании общепризнанного института политической и уголовной ответственности министров, — их ответственности перед парламентом. Необходимость такой ответственности, по крайней мере, ответственности уголовной, — вне всякого спора; необходимость эта не может быть, однако, доказана с точки зрения господствующих воззрений на министерскую власть, как на власть исключительно и только правительственную. По общему правилу, ответственность министров перед парламентом рассматривается, как необходимая гарантия подзаконности правительственной власти. Власть монарха, несменяемого и наследственного главы государства, безответственна по существу; поэтому подзаконность правительственной власти не может быть обеспечена иначе, как ответственностью его ближайших советников, министров. Для того, чтобы теоретически обосновать их ответственность, сначала в английской, а затем в континентальной доктрине конструируется юридическая фикция, согласно которой «король не может ошибаться, не может желать не правого» («the King саn do no wrong»). Если от имени короля издается неправомерное распоряжение, то ответственным является контрасигнировавший (то есть скрепивший) это распоряжение министр, как ближайший советник короля. Юридическая фикция непогрешимости короля возникает на почве мистически-религиозных представлений о сверхъестественном происхождении и сверхъестественных атрибутах («абсолютное совершенство» еще у Блекстона) монархической власти.

Вряд ли необходимо доказывать, что «религия монархизма», как и всякая политическая религия вообще, отжила свое время. Для того, чтобы обосновать непогрешимость монарха, современная теория отводит ему пассивную и бездеятельную роль: король царствует, министры управляют. «Непогрешимость» короля и его «безличность» — синонимические понятия современного английского конституционного права. Беджгот противополагает короля, как «величественный элемент» английской конституции, министрам, как «элементу деятельному». Король непогрешим потому, что он бездействует. Даже в применении к парламентарному строю, такая концепция власти монарха не соответствует действительности. И в Англии монарх принимает активное и деятельное участие в государственной жизни. Степень этого участия не является постоянной величиной; она зависит не только от условий времени и места, не только от политической конъюнктуры, но и от личности монарха, занимающего трон. Во всяком случае, и в парламентарном государстве министры находятся в постоянной зависимости от политических воззрений и волевых импульсов главы государства. Еще более значительна такая зависимость в монархиях дуалистических. Не подлежит никакому сомнению, что не прусские министры, а прусский король управляет Пруссией; а между тем и прусские министры, по крайней мере, по букве конституции, подлежат уголовной ответственности перед парламентом. С точки зрения господствующей доктрины, ответственность министров перед парламентом не может быть обоснована вообще. Если министерская власть — правительственная власть, если министры — исполнительные органы монарха, они должны быть ответственны перед ним, и только перед ним. Ответственный перед парламентом министр — «Рrügelknabe», «souffre-douleur», козел отпущения за грехи, вольные и невольные, монарха. Только потому, что парламент не может привлечь к ответственности монарха, он привлекает к ответственности его министров.

Господствующее воззрение на природу министерской власти переносит в условия конституционного строя юридическую конструкцию, сложившуюся на почве абсолютных монархий. Как уже указано выше, в абсолютных монархиях министры являются посредствующим звеном между верховным и подчиненным управлением. А так как верховное управление находится исключительно и всецело в руках монарха, то министры, непосредственно связанные с монархом, являются органами его единой, — как правительственной, так и законодательной, — власти. С другой стороны, министры в абсолютных монархиях стоят во главе подчиненного управления; они — начальники ведомств, обладающие, в пределах своей компетенции, самостоятельной и решающей властью. Отличительное свойство конституционного строя заключается в дифференциации верховного управления, — в обособлении его законодательных и правительственных функций. В конституционной монархии правительственная власть остается по-прежнему в руках монарха; законодательная власть осуществляется «королем в парламенте»,

то есть сложным («триединым») органом, состоящим из короля и законодательных палат. В соответствии с дифференциацией верховного управления, существенным образом изменяется правовая конструкция министерской власти: усложнение этой конструкции — неизбежное следствие конституционного строя. Конституционное министерство стоит в непосредственном отношении не только к монарху (или президенту республики), как органу правительственной власти, но и к «королю в парламенте» (или к парламенту), как законодательному органу. Установлением связи между верховным и подчиненным управлением отнюдь не исчерпывается правовое значение конституционного министерства. В своем отношении к монарху министерство выступает в двоякой роли: во-первых, как орган правительственной власти, и, во-вторых, как орган, содействующий монарху в осуществлении предоставленных ему конституцией законодательных функций. Правительственная власть принадлежит «королю в кабинете». И в конституционном государстве министерство — соединительное звено между верховным и подчиненным управлением. Министры не только начальники ведомств, но и советники короны, — самостоятельные органы подчиненного и несамостоятельного верховного управления. С другой стороны, «король в кабинете» — интегральная, составная часть верховной законодательной власти. Как уже указано выше, право законодательной инициативы и законодательной санкции, право участия в обсуждении законопроектов, право созыва и роспуска палат монарх осуществляет через посредство или при содействии своих министров. Таким образом, в конституционной монархии министерство является посредствующим звеном не только между верховным и подчиненным управлением, но также между двумя самостоятельными факторами законодательной власти, — между парламентом и короной. И в том и в другом своем значении власть министров неразрывно и тесно связана с властью монарха. Эта связь не является, однако, исключительной. С одной стороны, в конституционной монархии, как и в монархии абсолютной, министерство остается советником короля, несамостоятельным органом верховного управления; но с другой, оно становится новым — конституционным учреждением, подчиненным «королю в парламенте» и ответственным пред ним. Основное начало конституционного строя — начало господства, или супрематии закона (Vorrang des Gesetzes). В правовом государстве закон есть высшая норма; всякая власть, кому бы она ни принадлежала, — а, следовательно, и власть монарха, — является подзаконной властью. В сфере верховного управления, то есть в сфере своей непосредственной не только правительственной, но и законодательной деятельности, монарх связан законом; его официальные волеизъявления юридически действительны лишь в меру своего соответствия или непротиворечия закону. Никакого различия в рассматриваемом отношении, вопреки мнению некоторых публицистов (например, А. С. Алексеева), между правительственными и законодательными функциями монарха нет и не может быть: при издании указа о созыве или роспуске парламента монарх точно так же связан законом, как и при издании всякого другого указа. Если под верховным управлением понимать непосредственную деятельность монарха, не только как органа правительственной власти, но и как интегральной составной части законодательного органа, то необходимо признать, что верховное управление, во всем его объеме, подобно подчиненному, является управлением подзаконным.

Подзаконность верховного управления не обеспечивает, однако, в достаточной степени супрематии законодательной власти. Воззрения на правительственную власть, как на исполнительницу законов, давно уже отвергнуто наукой. Бесконечное множество меняющихся интересов государственной жизни не может быть охвачено организованной системой устойчивых законодательных норм. Закон, по самой своей природе, имеет общий характер; текущие явления государственной жизни сплошь и рядом бывают настолько индивидуальными, что не допускают законодательной регламентации, не могут быть подведены под общую норму. Законодательная норма всегда и необходимо предусматривает будущее; но явления государственной жизни слишком разнообразны и нередко слишком случайны, чтобы их можно было вполне и исчерпывающим образом предусмотреть и регламентировать. Правительственная деятельность не исчерпывается исполнением закона. Закон отнюдь не всегда предписывает ее содержание, не всегда определяет ее ближайшие цели; но правительственная власть, осуществляя свои, хотя бы и свободно поставленные, цели, должна оставаться в пределах закона; она не вправе нарушить его повелительных норм. Оставаясь в пределах закона, то есть, действуя вполне правомерно, правительство может, однако, решительным образом разойтись с законодателем. Конституционный закон предоставляет, например, правительственной власти право объявления войны и заключения мира; причем самое основание к тому или другому не указано и, конечно, не может быть указано законом. При таких условиях народное представительство может желать мира, а правительство вполне легально может объявить войну. Господство законодательной власти необходимо требует подчинения правительственной «политики» «политике» законодательной власти, — не только закономерности, но и целесообразности правительственных актов, соответствия их тем целям, какие правительственной деятельности поставлены законодательной властью.

Конституционное министерство в своем отношении к законодательной власти — самостоятельное учреждение, специальная функция которого заключается в обеспечении и охране подзаконности и целесообразности как верховного, так и подчиненного управления. Осуществляя эту функцию, министерство является учреждением, полномочия которого, подобно полномочиям короны и парламента, основаны на конституции, имеют самостоятельный и первоначальный характер. В абсолютной монархии министры — слуги монарха, обязанные ему беспрекословным повиновением; они проводят в жизнь его личные взгляды, служат орудием его личной политики; они не уходят, а их увольняют в отставку. В монархии конституционной министры — стражи закономерности и целесообразности управления; ни одна область правительственной деятельности не укрыта от их взоров, вся она развивается под их контролем, за каждый акт все они ответственны пред законодательной властью (А. А. Алексеев).

Основной институт конституционного строя — институт так называемой министерской скрепы (ср. контрасигнирование). По общему правилу, официальные акты монарха, каково бы ни было их содержание, для своей юридической действительности нуждаются в контрасигнатуре их министром. Из этого общего правила допускаются исключения, весьма немногочисленные и редкие. В Германии, например, различаются военные приказы (Armeebefehle), то есть акты военного командования, и военные распоряжения (Armeverordnungen), то есть акты военного управления; первые не нуждаются, вторые нуждаются в министерской скрепе. Согласно господствующему в доктрине мнению, не нуждаются в министерской скрепе акты, коими монархи отрекаются от престола, или президент республики отказывается от должности. Во Франции отказ от президентской должности облекается в форму простого письма президента председателям обеих палат; письмо это не контрасигнируется министром. Отставка, по правильному замечанию Эсмена, является личным актом, посредством которого лицо, облеченное саном президента, отрекается от него и слагает с себя связанные с ним полномочия. С наибольшим числом исключений из общего правила о необходимости для актов верховного управления министерской скрепы мы встречаемся в действующем праве России. Вопреки получившему Высочайшее утверждение всеподданнейшему докладу статс-секретаря графа Витте от 17 октября 1905 года, в России объединение верховного управления далеко не вполне осуществлено конституционной реформой. Наряду с советом министров функционируют многочисленные учреждения старого порядка, совершенно оторванные от министерской системы: опекунский совет, департаменты и особые присутствия Государственного Совета и др. Само собой разумеется, что акты верховного управления, проходящие через эти советы, не могут быть скрепляемы министрами, не принимающими в издании их никакого участия. Тем не менее, и в России министерская скрепа является, по общему правилу, для актов верховного управления безусловно необходимой (ст. 24 Основных Законов). Подобно тому, как законы нуждаются в одобрении их Государственным Советом и Государственной Думой, правительственные акты монарха нуждаются в министерской скрепе. Институт министерской скрепы известен был государственному праву абсолютных монархий; он лишен был, однако, того юридического значения, какое присуще ему в конституционном праве. Министерская скрепа в абсолютной монархии является формальностью канцелярского обихода: она служит удостоверением аутентичности подписи монарха, ручательством за достоверность содержания правительственного акта.

До тех пор, пока власть государя имеет надзаконный характер, вопроса о закономерности его волеизъявлений не может возникнуть; и если, согласно ст. 215 Учр. мин. (изд. 1892 г.), министры являлись ответственными за акты, не только подписанные, но и скрепленные (контрасигнированные) ими, то эта ответственность — ответственность перед монархом — имела, разумеется, в виду не закономерность самого акта, а добросовестность советов, повлекших за собою его издание. С другой стороны, при старом порядке министерская скрепа никогда не рассматривалась, как юридически необходимый элемент правительственного акта: согласно статьи 214 Учр. мин. (изд. 1892 г.), не вменяются министрам в ответственность меры, кои по особенным Высочайшим повелениям без скрепы (контрасигнирования) министра будут доставлены к его исполнению. Совершенно иное значение присуще рассматриваемому институту в конституционном строе. Если в области законодательства монарх ограничен необходимым соучастием народного представительства, то в области управления он так же ограничен необходимым соучастием своих министров. Волеизъявление монарха, лишенное министерской скрепы, не имеет юридической силы. Контрасигнируя акты верховного управления, министры принимают на себя пред законодательной властью ответственность не только за закономерность, но и за целесообразность этих актов. Поэтому они имеют неотъемлемое право отказывать монарху в контрасигнировании его незакономерных или нецелесообразных актов; такой отказ является с их стороны исполнением обязанности, лежащей на них в отношении к законодательной власти. Отсюда — независимость конституционного министерства от личного усмотрения монарха, — независимость, являющаяся необходимым предположением не только политической, но и уголовной ответственности министров перед парламентом.

Как орган правительственной власти, министерство не может быть ответственно ни перед кем, кроме монарха. Как самостоятельное конституционное учреждение, обеспечивающее закономерность и целесообразность правительственных актов, министерство ответственно пред верховной в государстве, законодательной властью. В конституционной монархии такой властью является «король в парламенте». Поэтому одинаково неправильны утверждения, будто конституционное министерство должно быть ответственно либо перед монархом, либо перед парламентом: оно ответственно перед тем и другим. Теория различает политическую и уголовную ответственность министров; различие между ними — не столько в содержании и объеме, сколько в форме ответственности. По общему правилу, политическую ответственность определяют, как ответственность за целесообразность, уголовную — за закономерность правительственных действий. В действительности, однако, в большинстве конституционных государств уголовная ответственность министров, подобно политической, является гарантией не только (и не столько) закономерности, сколько целесообразности правительственных актов. На родине современного конституционализма, в Англии, уголовная ответственность министров, до тех пор, пока она не уступила de facto места ответственности политической, служила для парламента средством, исключительным по своей суровости, избавления от неугодного и ненавистного ему министерства. Хотя, по общему правилу, министры в Англии привлекались к ответственности только за государственную измену (high treason), однако самое понятие измены, по английскому праву, является в такой степени изменчивым и неопределенным, что не было положительно такого деяния, которое не могло бы быть судимо и наказано, как измена, если только парламент считал необходимым привлечение министров к ответственности по соображениям политического свойства. В 1678 году в процессе против Danby категорически был установлен принцип, неопровержимо доказывающий политический характер уголовной ответственности министров: министры были признаны ответственными за честность, справедливость и полезность всех их мероприятий. Во Франции Хартия 14 года ограничивает ответственность министров случаями подкупности и государственной измены; это нисколько не помешало, однако, палатам послеиюльской революции предать суду министров Карла Х, скрепивших незаконные ордонансы короля. Действующий во Франции конституционный закон 16 июля 1875 года предоставляет палате депутатов право привлечения министров к ответственности в случае совершения ими должностных преступлений. Понятие должностных преступлений, само по себе неопределенное, толкуется на практике весьма широко: как видно из случаев возбуждения вопроса об ответственности министров, имевших место во Франции в эпоху третьей республики, здесь, как и в Англии, основанием к привлечению министров к ответственности признается всякое вообще их деяние, нарушающее серьезным образом интересы государства. Что касается Германии, то здесь в некоторых государствах привлечение министров к ответственности допускается только в случае нарушения ими конституционных законов (Пруссия, Вюртемберг, Гессен); в других основанием к уголовной ответственности признается всякое вообще нарушение законов (Саксен-Веймар, Саксен-Мейнинген). Однако, и в Германии некоторые конституции признают министров ответственными за деяния, противоречащие благу страны (Бавария), или за нецелесообразные деяния (Саксония), или, наконец, за деяния, угрожающие благосостоянию и безопасности государства (Баден). Различие политической и уголовной ответственности министров — не столько в содержании, сколько в форме той и другой: политическая ответственность проявляется в увольнении министров, уголовная — в предании их суду. В абсолютной монархии министры как политическую, так и уголовную ответственность несут пред монархом. Исторический опыт доказывает, однако, что уголовная ответственность министров перед монархом реального значения лишена: имея возможность во всякое время уволить неугодного министра, монарх разве в самых исключительных случаях решится прибегнуть к преданию его суду. Поэтому в праве конституционных монархий мы не встречаемся, по общему правилу, с особой организацией уголовной ответственности министров пред монархом. Такую ответственность министры несут перед парламентом: по общему правилу, право предания министров суду принадлежит нижней палате; право суда над ними — верхней палате (Англия, Франция, Североамериканские Соединенные Штаты, Пруссия) или особому верховному суду (Бельгия, Австрия). В некоторых государствах, а именно в государствах парламентарных, министры, наряду с уголовной, несут политическую ответственность перед парламентом: вотум недоверия или порицания, исходящий от нижней палаты, влечет за собой коллективный выход министерства в отставку. В тех государствах, в которых министры политически ответственны перед парламентом, уголовная их ответственность перед ним теряет свое реальное значение. Подобно абсолютному монарху, парламент предпочитает увольнение министров в отставку преданию их суду.

Таким образом, парламентарный строй устанавливает формальное равноправие парламента и короны в вопросе об ответственности министров: министры политически ответственны как перед парламентом, так и перед монархом; они ответственны перед тем и другим как за закономерность, так и за целесообразность своих действий. Совершенно особое положение в вопросе об ответственности министров занимает Россия, наименее конституционное из всех конституционных государств. Как в дореформенную эпоху, Основные Законы возлагают на министров ответственность «за общий ход государственного управления», а также «за действия и распоряжения» каждого из них в отдельности только перед Государем Императором (Основные Законы, ст. 123). Только ему принадлежит право как увольнения министров в отставку, так и предания их суду. Право запросов предоставлено Думе и Совету; но объектом запроса могут быть только незакономерные действия министров или подведомственных им лиц и установлений (Основные Законы, ст. 108). Если Совет или Дума большинством двух третей голосов не признают возможным удовлетвориться объяснениями министра или главноуправляющего отдельной частью по предъявленному им запросу, то дело предоставляется председателем Государственного Совета на Высочайшее благовоззрение (ст. 60 Учреждения Государственной Думы и ст. 59 Учреждения Государственного Совета). Привлечение министров к ответственности по заявлениям Думы или Совета остается исключительным правом монарха. При таких условиях, несмотря на институт министерской скрепы, санкционированный нашими Основными Законами, вряд ли возможно признать, что министерская власть в России является самостоятельным учреждением, обеспечивающим закономерность и целесообразность правительственных актов. Как в дореформенную эпоху, русские министры остаются несамостоятельными органами верховного управления, подчиненными исключительно монарху. Начало подзаконности правительственной власти, категорическим образом формулированное Основными Законами, лишено той существенной и необходимой гарантии, какая создается на Западе институтом уголовной и политической ответственности министров перед законодательными учреждениями.

III. Дуализм и парламентаризм. В отличие от строя абсолютных монархий, конституционный строй является формой правления искусственной и сложной. Конституция распределяет полномочия власти между органами законодательства и управления, различными по своему происхождению и составу, независимыми друг от друга, самостоятельными в пределах своей компетенции. Солидарная деятельность этих органов, ее согласованность является необходимым условием нормального и правильного функционирования конституционного строя.

Как уже указано выше, правительственная деятельность не ограничивается исполнением законов; теория «исполнительной власти» сдана навсегда и бесповоротно в политический архив. Забота об интересах, удовлетворении потребностей общественной жизни — задача не только законодательной, но и правительственной власти. В пределах закона правительство правит страной, правит, то есть свободно, по своему разумению, осуществляет интересы государственной и общественной жизни. Независимость правительственной власти от законодательной ведет к двоевластию; ее подзаконность не обеспечивает единства государственной власти. Необходима согласованность законодательства и управления, совпадения их деятельности в стремлении к одной и той же цели и в пользовании одними и теми же средствами. С другой стороны, искусственная организация законодательной власти необходимо предполагает солидарность ее самостоятельных факторов, — в конституционной монархии — законодательных палат и короны. Отсутствие такой солидарности равносильно параличу законодательной власти: если антагонизм между парламентом и короной или верхней и нижней палатой приобретает хронический характер, законодательная деятельность становится невозможной. Ни в чем, быть может, необходимость солидарной и согласованной деятельности самостоятельных органов верховного управления не сказывается так отчетливо и ярко, как в двойственной роли конституционного министерства, управляющего страной от имени главы государства и в то же время ответственного не только за закономерность, но и за целесообразность управления перед парламентом. Не подлежит никакому сомнению, что начало единства верховного управления, солидарности его самостоятельных органов, реализуется — до некоторой степени — совокупностью основных институтов конституционного строя. Так, например, взаимоотношение между парламентом и короной предопределяется в значительной мере системой избирательного права, действующей в стране. В России конфликт между Думой и правительством, возникший на почве избирательного закона 11-го декабря, оказался, по существу, неразрешимым, — неразрешимым при наличном соотношении реальных политических сил; отсюда — историческая неизбежность государственного переворота 3-го июня. В условиях двупалатной системы нормальная деятельность законодательной власти, в значительной мере, обусловлена организацией и составом законодательных палат. Английский veto-билль 1911 года, закрепивший за нижней палатой решающее влияние на законодательную деятельность парламента, явился исторически необходимым следствием коренного несоответствия между демократической нижней и аристократической (наследственной) верхней палатой. Определяя взаимные отношения главы государства и парламента, конституционное право преимущественно имеет в виду установить взаимную зависимость (interdépendence) их друг от друга, предупреждающую или, по крайней мере, смягчающую возможность возникновения между ними конфликтов. С одной стороны, главе государства предоставляется право законодательного veto, право созыва и роспуска падать, право законодательной инициативы; с другой, парламенту предоставляется право запросов, право привлечения министров к ответственности, право ежегодного вотирования бюджета. В конституционном государстве не только корона влияет на парламент, но и парламент на корону. В частности, народное представительство определяет, в значительной мере, политику правительственной власти, — ее направление и цели. Зависимость правительственной власти от законодательной имеет не только юридический, но и политический характер. Она существует во всех государствах, и только ее степень в различных государствах различна. В зависимости от характера отношений между законодательной и правительственной властью различаются два типа конституционного государства: парламентарный и дуалистический. Основное различие между парламентарной и дуалистической формой правления может быть формулировано следующим образом: в дуалистических государствах министры остаются у власти до тех пор, пока они угодны монарху; в парламентарных — до тех пор, пока они угодны не только монарху, но и парламенту. Политическая ответственность министров перед парламентом является существенным моментом (essentiale) в понятии парламентарного строя: в государстве парламентарном вотум недоверия (неодобрения), обращенный к министрам парламентом, влечет за собой коллективный их выход в отставку.

Право контроля над правительством и политического руководства им принадлежит народному представительству и в дуалистических государствах; однако, здесь средства такого контроля и руководства недостаточны для того, чтобы раз навсегда исключить возможность конфликтов — юридически неразрешимых — между законодательной и правительственной властью, между парламентом и главой государства. Так, что касается контроля, то он осуществляется парламентом в форме так называемых запросов и интерпелляций. Действующие конституции, предоставляя министрам право быть выслушанными палатой, когда они того пожелают, в то же время возлагают на них обязанность давать объяснения, когда того пожелают палаты. Само собой разумеется, что в государствах дуалистических право интерпелляции не имеет и не может иметь того значения, какое присуще ему в государствах парламентарных, ибо даже неудовлетворительное, с точки зрения палаты, объяснение министра не влечет за собой непосредственно каких-либо нежелательных для него последствий. Тем не менее, необходимость отчитываться перед палатой является до некоторой степени сдержкой правительственной власти; подотчетная власть всегда зависит от той власти, которой она обязана отчетом. Как уже указано выше, институт уголовной ответственности министров перед парламентом является в государствах дуалистических гарантией не только закономерности, но и целесообразности правительственных актов. Министерство, ответственное перед парламентом, не может игнорировать его руководящих указаний. Само собой, однако, разумеется, что для контроля над целесообразностью правительственных актов уголовная ответственность министров представляется средством, во всех отношениях несоответственным; именно потому в парламентарных государствах она уступает место ответственности политической. В государствах дуалистических она существует почти исключительно на бумаге, — и не только потому, что ее осуществление встречает препятствия в несовершенстве конституционных законов, но и потому, что судебной функции она ставит, в большинстве случаев, несудебные цели. Наиболее действительным средством воздействия законодательной власти на политику правительственной в дуалистических государствах, несомненно, является принадлежащее законодательной власти право периодического — всего чаще ежегодного — вотирования бюджета. Благодаря постоянно возрастающей специализации бюджетов, распределение сумм законодательной властью по отдельным расходным статьям определяет, в значительной мере, направление и характер правительственной деятельности, степень удовлетворения ею отдельных потребностей государственной жизни. Правом утверждения бюджета законодательная власть пользуется, как орудием критики правительственных мероприятий, как средством периодической ревизии податной системы, в ее целом и в отдельных ее частях. Но, с другой стороны, точно так же не подлежит сомнению, что вотирование в законном порядке бюджета, как и другие средства воздействия на правительственную власть, недостаточны для того, чтобы гарантировать единство государственной воли, подчинение правительственной власти верховной — законодательной. В дуалистических монархиях неизбежны конфликты между народным представительством и короной, — конфликты, которые, вследствие юридической своей неразрешимости, нередко угрожают самому существованию, а тем более устойчивости конституционного порядка. Дуалистическое государство живет под дамокловым мечом государственного переворота.

Единство государственной власти реализуется парламентарным строем. Конфликты между парламентом и короной в государствах парламентарных невозможны потому, что здесь подчинение правительственной власти законодательной гарантируется самым безусловным образом институтом политической ответственности министров. Министерство, неугодное парламенту, не может оставаться у власти; вотум недоверия влечет за собой его выход в отставку, — в этом вся сущность парламентаризма. Все остальные его признаки являются признаками вторичными, или производными; они характерны для парламентаризма лишь постольку, поскольку вытекают из его основного начала. Начало это формулируется в политической литературе не всегда правильно. Нельзя, например, утверждать, что в парламентарном государстве министры назначаются через посредство главы государства самим парламентом (Беджгот). Не только формально, но и по существу, министры назначаются главой государства. Последний имеет право остановить свой выбор на любой комбинации, какая может рассчитывать на поддержку парламента; и только в тех редких, если не исключительных, случаях, когда парламентское большинство, «доверяя» определенному лицу, не «доверяет» никому другому, поручение этому лицу монархом составления кабинета является, по существу, предрешенным. Однако, и в этом случае, состав кабинета зависит в значительной степени от воли монарха; назначение министром лица, определенно неугодного монарху, не может иметь места. Политическая ответственность министров имеет, в практическом своем применении, отрицательный характер: ответственность эта проявляется не в том, что угодное парламенту лицо становится министром, а в том, что лицо, неугодное парламенту, министром не может быть. Назначаемые главой государства, министры увольняются им же от должности. Нельзя утверждать, что министры остаются у власти до тех пор, пока пользуются доверием парламента. Наряду с политической ответственностью министров перед парламентом, и в парламентарном государстве министры несут политическую ответственность перед главой государства. Не только недоверие парламента, но и недоверие монарха является причиной их выхода в отставку. Парламентарной практике, например, бельгийской, известны неоднократные случаи «самопочинного» увольнения министров главой государства. Само собой, однако, разумеется, что право увольнения министров, принадлежащее монарху, в практическом своем осуществлении, обусловлено возможностью найти увольняемому министру преемника, пользующегося доверием парламента. Не всегда эта возможность имеется; поэтому увольнение министров по свободному усмотрению монарха не всегда осуществимо.

Политическая ответственность министров перед парламентом — основное начало парламентаризма; логически-необходимые выводы из этого начала дополняют его характеристику.

1. В парламентарных и дуалистических государствах существенно различно отношение министров к парламенту и короне. В одной из своих парламентских речей (1863) Бисмарк следующим образом характеризует сущность дуалистической формы: «В вашем адресе вы совершенно неправильно отделяете министров от короля... Прусские министры, назначаемые и сменяемые по усмотрению короля, подчиненные непосредственно ему, действуют от имени и по приказу его величества, находятся в зависимости от его власти и желаний. Мы — министры Его Величества короля, а не ваши». В Англии, традиционной стране парламентаризма, решающее влияние на образование и состав кабинета оказывает палата общин; отсюда — зависимость от нее кабинета. В 1911 году Асквит заявляет в нижней палате: «Я несу свое звание не только по милости короны, но и по доверию народа. И я был бы виновен в измене, если бы в решительную минуту великой борьбы это доверие обманул». Политическая ответственность министров перед парламентом влечет за собой политическое преобладание парламента над короной. Руководящим принципом парламентаризма является необходимость непрестанного согласия между направлением политики правительства и желаниями парламента. Преодоление дуализма законодательной и правительственной власти — основная черта парламентарного строя.

2. Господствующее мнение признает солидарность министерства одним из наиболее существенных признаков парламентарной системы; это мнение нуждается, однако, в серьезных оговорках. Солидарный характер министерства необходимо присущ представительной форме правления, как таковой. Перед лицом парламента никогда не обнаруживаются те внутренние разногласия и трения, какие существуют в составе кабинета. В парламенте министерство выступает, как одно лицо; при всяком удобном случае оно заявляет о полном единодушии своих членов. В России началом конституционной реформы, как известно, является объединение правительства. С другой стороны, солидарность министерства отнюдь не безусловна в парламентарных государствах. В тех случаях, сравнительно редких, когда одна из политических партий располагает в палате большинством голосов, министерство, принадлежащее к ее составу, является, действительно, вполне солидарным. Гораздо, однако, чаще парламентарные министерства имеют коалиционный характер; в таком случае солидарность министров весьма относительна: она не выходит за пределы определенного круга вопросов, имеющих актуальный характер. И в парламентарных министерствах существуют «открытые вопросы», по которым кабинет предоставляет своим членам свободу голосований и действий. Таким образом, в дуалистических государствах солидарность министерства не вполне отсутствует, в парламентарных она не является безусловной. Есть, однако, серьезное различие между солидарностью министерства в дуалистических и парламентарных государствах: в первых солидарна политика, во-вторых — ответственность министров. В парламентарных государствах министры коллективно ответственны перед парламентом; вотум недоверия влечет за собой коллективный их выход в отставку. В дуалистических государствах солидарность кабинета — отвлеченный принцип; в парламентарных — реальное явление политической жизни. Там министры более или менее солидарно действуют; здесь — не только солидарно действуют, но и солидарно отвечают. В этом своем значении солидарность министерства является, действительно, существенным моментом в понятии парламентарного государства.

3. Основное различие между дуалистическим и парламентарным строем современная политическая доктрина усматривает в самом составе министерства: при дуализме министерства имеют бюрократический, при парламентаризме — парламентарный характер. Нельзя, разумеется, отрицать, что политическая партия, располагающая в палате большинством голосов, не склонна оказывать доверие и поддержку министрам, не принадлежащим к ее составу; с другой стороны, образование в палате коалиционного большинства влечет за собой появление у власти коалиционного министерства. Таким образом, по общему правилу, в парламентарных государствах министерство по своему составу является парламентским; из этого правила, однако, существуют немаловажные исключения. Во многих государствах проводится различие между «политическими» и «техническими» министерствами; во главе последних (военное, морское, общественных работ и др.) стоят не профессиональные политики, а технически подготовленные специалисты. Генерал Андре, военный министр Франции в кабинетах Вальдека-Руссо и Комба, не будучи членом парламента, являлся, тем не менее, парламентарным министром; он пользовался доверием палаты и в точности проводил политику ее большинства. При известных условиях, например, при дробности политических партий и резком антагонизме между ними, образование парламентского министерства оказывается невозможным. Правительство переходит в руки «деловых», или «чиновничьих» кабинетов, и если такой кабинет несет политическую ответственность перед парламентом, то есть выходит в отставку после вотума недоверия палаты, государственный строй сохраняет парламентарный характер. С 1852 по 1855 годы в Бельгии у власти находится министерство де-Бруккера, в состав которого входит один только министр — член парламента; министерство это является вполне парламентарным в своих принципах и в своей деятельности, хотя и бюрократическим по своему составу. В Голландии министры, по общему правилу, назначаются из членов парламента, но, согласно установившемуся конституционному обычаю, последние, по назначении их министрами, немедленно слагают свои депутатские полномочия; таким образом, парламентарные министерства никогда не бывают в Голландии парламентскими. Из всех вообще парламентарных стран только в Англии министры рекрутируются исключительно из числа членов парламента, его верхней или нижней палаты. И это объясняется тем, что министры, как таковые, в Англии не имеют права появляться и выступать в палатах. Большинство министров принадлежит в Англии к составу нижней палаты; некоторым ведомствам при помощи института парламентских секретарей обеспечивается представительство в каждой из законодательных палат. Вообще же парламентский характер министерства является естественным (naturale), но отнюдь не необходимым признаком (essentiale) парламентарного строя.

4. Согласно широко распространенному мнению, парламентарный режим низводит политическое значение главы государства к нулю. Противопоставление дуализма, как личного правления, парламентаризму, как правлению безличному, является общим местом политической литературы. По мнению Беджгота, корона в Англии лишена какой бы то ни было власти: королева должна подписать свой собственный смертный приговор, если обе палаты представят его ей по единодушному соглашению. Законодательная власть, приписываемая короне, есть фикция, пережиток старины; в действительности, корона давно ее потеряла. Необходимо заметить, что представление о чисто-декоративном значении короны в парламентарном государстве сложилось на почве одностороннего изучения новейшей политической истории Англии. Не только в других парламентарных государствах, быть может, за исключением Франции и отчасти Бельгии, правление не является «безличным», но даже в самой Англии, до вступления на престол королевы Виктории, о «безличности» правления не может быть речи. Нельзя, разумеется, отрицать, что парламентарное министерство, политически-ответственное перед парламентом, находится в тесной и непосредственной зависимости от него. Отсюда, однако, до всемогущества парламента еще далеко. Как уже указано выше, и в парламентарных государствах состав правительства определяется не только парламентом, но и монархом. И в области управления, — в особенности, военного и международного, и в области законодательства влияние главы государства является весьма значительным. Ни одна мера, правительственная или законодательная, не может быть осуществлена помимо или против его воли. В частности, ни один законопроект не может быть внесен кабинетом в парламент без предварительного согласия короны. Право роспуска палат, то есть право апелляции к народу, является важнейшей прерогативой парламентарного монарха. Сущность парламентаризма заключается не в том, что парламенту подчиняется корона, а в том, что перед волей народа, выражаемой избирателями, склоняется всякая власть, существующая в государстве.

5. Всесторонняя зависимость кабинета от парламента считается существенной особенностью парламентарного строя. Отсюда — чрезвычайная неустойчивость парламентарных министерств, как основной недостаток парламентаризма. Во Франции, например, с 1871 по 1894 годы сменилось у власти 34 министерства. Для того, чтобы обеспечить планомерность и преемственность управления, необходимо, по мнению многочисленных критиков парламентаризма, возвращение к дуалистической форме правления, освобождение правительства из «парламентского плена». Ближайшее изучение политической действительности не подтверждает, однако, господствующих представлений о бессилии и неустойчивости парламентарных министерств. В тех случаях, когда парламентаризм функционирует правильно, министерство, однородное по своему составу, находит в господствующей в парламенте партии или в коалиции немногочисленных и устойчивых партий могущественную поддержку. Опираясь на парламент, оно чувствует себя гораздо более независимым и сильным, чем дуалистическое министерство, зависимое от изменчивых и капризных колебаний единоличной воли. Новейшие исследователи английского парламентаризма, например, Сидней Лоу, справедливо указывают, что не может быть и речи о чрезмерной зависимости от парламента английских кабинетов. Напротив, опасность парламентаризма заключается, по их мнению, в том, что парламентарное министерство постепенно эмансипируется от влияния парламента, приобретает преобладающее значение за его счет. Так, в Англии, например, законодательная власть de facto сосредоточена почти всецело в руках кабинета. Кабинетом осуществляется законодательная инициатива от имени парламентского большинства; законопроекты, исходящие из среды парламентской оппозиции, очевидно, не могут рассчитывать на реальный успех. По общему правилу, законопроекты, вносимые кабинетом, никаким изменениям в нижней палате не подвергаются. Парламент отказывается даже от права поправок, так как господствующее в нем большинство не имеет возможности относиться критически к мероприятиям, предлагаемым его вождями. Министерские кризисы почти никогда не вызываются враждебным правительству вотумом парламента. И это объясняется тем, что парламентское большинство, вотируя против правительства, вотирует против себя: оно отказывается в пользу оппозиции от власти. Теоретически, парламентское большинство, угрожая кабинету недоверием, принуждает его к покорности; de facto, кабинет, угрожая большинству отставкой, подчиняет его своей воле. И точно так же в Бельгии, со времени конституирования больших политических партий и вплоть до 1894 года не было ни одного кабинета, который пал бы вследствие враждебного вотума палаты. По словам Дюприэ, министерство Bernaert'а (1894) было единственным министерством, ушедшим в отставку, потерпев поражение в парламенте. Даже во Франции, с 90-х годов минувшего века, продолжительность существования кабинетов значительно повышается. По словам Иеллинека, объясняется это тем, что французские партии становятся более дисциплинированными, сливаются в большие и более прочные группы. Тем самым французская история сворачивает на тот путь, которым шли англо-саксонские государства. По общему правилу, в парламентарных государствах министерство падает в зависимости от исхода выборов, общих или частичных, в палату представителей. Оно зависит, таким образом, не столько от парламента, сколько от общественного мнения страны. Неустойчивость парламентарных министерств — патологическое явление; оно свидетельствует о длительном и тяжелом кризисе, переживаемом парламентаризмом. В Италии, например, правительство является нередко бессильным потому, что в парламенте оно имеет перед собой разнородную и беспорядочную толпу и никогда не знает, кто выскажется за и кто против проектируемой им меры. Оно бессильно потому, что кабинетские кризисы — неожиданные и случайные — следуют один за другим, делая невозможным нормальное течение государственной жизни. Здоровый парламентаризм — наиболее устойчивая форма правления из всех, возможных в настоящее время.

6. Министерство, ответственное перед парламентом, казалось бы, должно быть ответственно одинаковым образом перед его верхней и нижней палатой. Однако, такая ответственность невозможна в тех случаях, когда отношение к правительству палат, верхней и нижней, является, по существу, различным. В Англии, например, подавляющее большинство лордов всегда принадлежит к консервативной партии. Пребывание у власти либерального министерства оказалось бы немыслимым, если бы вотум недоверия лордов имел своим последствием его отставку. Поэтому в Англии, уже с середины XIX века, считается бесспорным, что кабинет от вотумов палаты лордов не зависит. В 1907 году Бальфур, вождь унионистской оппозиции, формулирует следующим образом отношения между палатами по вопросу об ответственности министров: «Те большие права, которыми обладает палата общин, не принадлежат другой палате, и она не притязает на них. Самое важное решение, которое принимается страной на общих выборах, есть решение о том, кто будет руководить политикой государства. Палата лордов не думает покушаться на это решение и не может на него покушаться. Теперешнее правительство и теперешняя палата общин отнеслись бы с насмешкой к резолюции палаты лордов, осуждающей министерство или отдельных его членов. Они ни на минуту не подумали бы, что такой вотум должен повлечь за собой отставку правительства или роспуск парламента или вообще означает что-либо большее, чем простое выражение неодобрительного мнения лордов о министерстве, которое пользуется доверием палаты общин». Во Франции, ссылаясь на статью 6 закона 1875 года об ответственности министров перед палатами, сенат в течение долгого времени настаивал на полном равноправии палат в вопросе о контроле над правительством. Со своей стороны, правительство, опираясь на нижнюю палату, всегда утверждало, что «власть создавать и разрушать министерства» принадлежит одной лишь палате, непосредственно избираемой всеобщим голосованием. В настоящее время вопрос этот является решенным: во Франции, как и в Англии, министры политически ответственны перед одной только нижней палатой. С таким же порядком мы встречаемся и в других парламентарных государствах. Отсюда — преобладание нижней палаты над верхней, как одно из существенных свойств парламентарного строя. Принцип равноправия палат является фикцией в парламентарном государстве: решающее влияние на законодательную и правительственную деятельность оказывает нижняя палата.

Познакомившись с сущностью парламентарного строя, необходимо, в заключение, остановиться на вопросе об его юридической природе. Вопрос этот до настоящего времени является спорным: одни признают, другие отрицают его нормативную основу. По мнению одних, политическая ответственность министров перед парламентом является таким же правовым институтом, как их уголовная ответственность перед ним. Парламент имеет право настаивать на увольнении от должности министров, не пользующихся его доверием; и этому праву парламента соответствует обязанность главы государства таких министров от должности увольнять (К. Н. Соколов, А. С. Алексеев). По мнению других, политическая ответственность министров конституционному праву неизвестна: министры назначаются и увольняются по свободному усмотрению главы государства. Политическая ответственность министров покоится на нормах «конституционной морали», а не конституционного права (Дайси), на конвенциональных, а не правовых нормах (А. А. Алексеев). Монарх назначает парламентарное министерство не потому, что юридически обязан, а потому, что фактически вынужден считаться с парламентом. Политическая необходимость, а не правовая связанность лежит в основе парламентарного строя.

Политическая ответственность министров неизвестна большинству конституций; только в немногих государствах — в австралийских колониях, отчасти во Франции (ст. 6 закона 25 февраля 1875 года) — парламентарная система основана на нормах конституционного писаного права. Исторически везде и повсюду она возникает, как явление, лишенное какого бы то ни было нормативного характера. Политическое преобладание парламента над короной вынуждает главу государства считаться при назначении министров с желаниями парламентского большинства, отказываться от их услуг в тех случаях, когда они не пользуются его доверием. Установление политического режима, парламентарного или дуалистического, определяется в значительной мере происхождением и природой монархической власти. В монархиях, получивших конституцию революционным путем из рук национального учредительного собрания, влияние народного представительства настолько значительно, что монархическое начало необходимо уступает первенствующее место началу парламентарному. Наоборот, в государствах, обязанных своим существованием и своей конституцией исторической династии, преобладающее влияние принадлежит монарху, еще недавно абсолютному, даровавшему стране конституционную хартию. С другой стороны, значение и сила представительного начала зависит — по крайней мере, отчасти — от числа парламентских партий и характера их программ, а также от степени их сплоченности и партийной дисциплины. Парламентарный режим либо невозможен вовсе, либо функционирует неудовлетворительно в тех случаях, когда парламент распадается на множество дробных, враждующих друг с другом политических партий, ибо коалиции партий, находящихся в меньшинстве, всегда будет легко опрокинуть министерство большинства. Внепарламентскому министерству нетрудно составить в свою пользу из коалиции тех или других партий для каждой проектируемой им меры искусственное большинство, создаваемое ad hoc. Если же парламент состоит из немногих партий, или же одна из партий располагает в парламенте абсолютным большинством голосов, в таком случае министерство, не пользующееся доверием большинства, необходимо окажется в хроническом конфликте с парламентом. Невозможность такого конфликта приводит к установлению парламентарного режима. Парламентаризм возникает, как факт. Но время, как известно, обладает правотворческой силой; оно легитимирует факт, превращая его в право. Назначение парламентарного министерства, первоначально диктуемое соображениями политической необходимости, целесообразности или даже удобства, постепенно становится обязательным для главы государства. Пребывание у власти министерства, не пользующегося доверием парламента, начинает сознаваться, как явление не только политически-нецелесообразное, но и конституционно-неправомерное. Решающее влияние на состав кабинета из простой возможности превращается в право парламентского большинства. Парламентаризм становится институтом не писанного (обычного) конституционного права.

Указанную эволюцию нетрудно проследить на политической истории Англии. Только в царствование королевы Виктории политическая ответственность министров становится правовым институтом. До 1830 года нет ни одного примера, когда бы кабинет отказался от своих полномочий лишь потому, что он потерпел поражение по какому-нибудь частному вопросу в нижней палате. Кабинет Роберта Пиля в правление Вильгельма IV и даже кабинет Мельбурна — первый кабинет королевы Виктории — оставались у власти, несмотря на ряд поражений в палате общин по частным вопросам до тех пор, пока для них не становилась очевидной неустранимость хронического конфликта между парламентом и кабинетом. Еще в 1841 году Маколей, в качестве министра, доказывал в палате общин, что кабинет отнюдь не обязан отказаться от власти только потому, что та или иная законодательная реформа, предложенная им, отвергнута палатой, — разумеется, если только он не считает осуществление этой реформы необходимым условием успешного течения дел. В настоящее время — не только применительно к Англии, но и применительно к Франции и Бельгии — не может быть сомнения в правовом характере парламентаризма. Нельзя сказать того же о других государствах. Как западноевропейская, так вслед за ней и наша отечественная публицистика, говоря о парламентаризме, как о правовом институте, имеет преимущественно в виду английский парламентаризм. Нельзя не согласиться с тем, что если сопоставить Пруссию, как образец дуалистической монархии, с Англией, как образцом монархии парламентарной, то различие между рассматриваемыми типами будет чрезвычайно отчетливым и резким; во всяком случае, оно будет различием двух правовых типов конституционной монархии. Необходимо, однако, иметь в виду, что парламентаризм, кроме Англии, Франции и Бельгии, существует в других государствах, — в Италии, Испании, Голландии, Венгрии и т.д. В применении к ним та грань, которая отделяет дуалистическую форму от парламентарной, далеко не так отчетлива и ясна, как это кажется с первого взгляда. С одной стороны, и в дуалистической Пруссии кабинет не может оставаться у власти, если только политика его находится в резком противоречии с общественным настроением страны, выражаемым ландтагом; об этом свидетельствуют такие факты, как отставка Путткамера в 1888 году, Цедлица в 1892 году, Подбельского в 1906 году и т.д. С другой стороны, в Голландии единичная неудача кабинета, например, отклонение законопроекта палатой, нисколько не колеблет его положения: по авторитетному свидетельству Гартога, голландские министры только в том случае подают королеве прошение об отставке, когда разногласие между ними и палатой приобретает хронический и неустранимый характер. Нередко одно и то же государство одними публицистами относится к числу дуалистических, другими — к числу парламентарных государств. Так, например, Борнгак считает Австрию и Данию дуалистическими, Эсмен — парламентарными монархиями. Современный парламентаризм находится еще im Werden — в процессе превращения из политического явления в правовой институт. В своей законченной (правовой) форме парламентаризм в условиях нового правового государства осуществляет то самое начало единства государственной власти, которое в дореформенном государстве осуществлялось абсолютизмом монархической власти; в этом своем значении он является высшей формой, венцом конституционного строя.

Литература. А) Для эпохи абсолютных монархий: С. Bornhak, «Geschichte d. preuss. Verwaltungsrechts», 3 Bde; Isaacsohn, «Geschichte des preuss. Beamtenthums vom Anfang des XV Jahrhunderts bis auf die Gegenwart» (2 т., неоконч.); Е. Loening, «Lehrbuch d. deutsch. Verwaltungsrechts»; М. Seydel, «Bayerisches Staatsrecht», Bd. I; А. Esmein, «Cours d’histoire du droit franҫais», 3 éd.; Dс Luҫay, «Les secrétaires d’Etat depuis leur institution jusqu'а la mort de Louis XV»; Aucoc, «Le Conseil d'Etat avant 1789»; Noёl Valois, «Le conseil du roi aux XIV, XV et XVI-е siècles»; Л. Дымша, «Государственное право Швеции», т. I; v. Nordenflycht, «Die schwedische Staatsverfassung»; Градовский, «Собрание сочинений»; «История Правительствующего Сената за двести лет. Исторический обзор деятельности комитета министров»; Варадинов, «История министерства внутренних дел»; Покровский, «Министерская власть в России».

В) Для конституционной эпохи: L. Stein, «Handbuch der Verwaltungslehre»; его же, «Die vollziehende Gewalt», 2 Aufl.; Dupriez, «Les ministres dans les principaux pays d'Europe et d'Amerique», 1892; Barthélemy, «Le role du pouvoir executive dans les républiques modernes»; Samuсly, «Das Prinzip der Ministerverantwortlichkeit in der constitutionellen Monarchie», 1869; Frisch, «Die Verantwortlichkeit der Monarchen und höchsten Magistrate»; Bischof, «Ministerverantwortlichkeit und Staatsgerichtshofe in Deutschland»; Buddeus, «Die Ministerverantwortlichkeit»; Passow, «Das Wesen der Ministerverantwortlichkeit»; А. А. Алексеев, «Министерская власть в конституционном государстве»; А. С. Алексеев, «Безответственность монарха и ответственность правительства»; А. А. Жилин, «Ответственность министров»; В. М. Гессен, «Теория правового государства» (в сборнике «Политический строй современных государств»).

С) Дуализм и парламентаризм: К. Н. Соколов, «Парламентаризм»; Michon, «Le gouvernement parlementaire sous la Restauration»; Barthélemy, «L’introduction du régime parlementaire en France sous Louis XVIII et Charles Х»; Bonnefon, «Le régime parlementaire sous la Restauration»; Hanotaux, «Histoire de la France contemporaine», 4 т.; Todd-Walpole, «Le Gouvernement parlementaire en Angleterre»; Blauvelt, «The developpement of cabinet government in England»; Anson, «Law and custom of the constitution»; Lowell, «Government of England»; Hearn, «Government of England»; de Franqueville, «Le gouvernement et le Parlement britanniques»; Hatschek, «Englisches Staatsrecht»; Беджгот, «Государственный строй Англии»; Сидней Лоу, «Государственный строй Англии»; L. Hahn, «Fürst Bismarck», 5 т.; В. Рeненкампф, «Политические воззрения кн. Бисмарка». Факты из парламентарной истории современных западноевропейских государств в «Revue de droit international et la législation comparée», «Revue politique et parlementaire», «Revue politique et litteraire», «Preuss. Jahrb.», «Deutsche Rundschau» и др.

В. Гессен.