Наместник (должностное лицо)

Наместник, должностное лицо древней Руси, в руках которого сосредоточивалась административно-судебная власть в пределах того или иного городского округа, и которому — в качестве волостного правителя — в уезде соответствовал так называемый волостель (см. волость). Система наместничьего управления появилась в удельном периоде (XIV ст.) и в условиях хозяйственного строя эпохи сложилась в типичный феодальный институт. Это была натурально-хозяйственная система управления, одинаково господствовавшая тогда как на землях княжеских, так и в вотчинах боярских и церковно-монастырских, где на тех же самых основаниях, подобно княжеским наместникам, судили и правили владельческие «прикащики», наместники или волостели. Управление наместника было построено на началах кормления, то есть за отправление суда и административно-полицейских своих обязанностей наместник получал в свою пользу те же доходы, что и волостель (см. XI, 120/21). Таким образом, наместник являлся как бы арендатором, временным и обыкновенно краткосрочным (иногда, впрочем, наследственным) держателем публичных прав, так как, по верному замечанию Б. Чичерина, наместник «управлял не на князя, а на себя». Управлять — было не столько его обязанностью, публичным поручением, сколько его правом, «пожалованием», которое он получал в своем личном интересе, чтобы ему «мочно» было «чем быти сытым», как тогда говорили. Добиваясь наместничества, бояре и слуги прямо просились «покормиться». Кормление для них было целью, управление средством, и они не столько управляли, сколько хищнически эксплуатировали местное население для своей «корысти». Нередко наместники получали свою «государственную» аренду «исполу»: половину князю, половину себе. Таким образом, в наместничьем управлении частно- и публично-правовой интересы были смешаны, как и во всей правительственной системе удельного государства-поместья. Удельное управление и суд строились по типу владельческому. При такой постановке дела, наместничье управление способствовало раздроблению княжеской власти удельной эпохи. Наместник являлся в полном смысле слова в своем округе на место князя, то есть вместо него, заменяя для местного населения суд и расправу княжескую. Являясь в свой кормленный округ, наместник выводил его из-под власти князя и совершенно бесконтрольно распоряжался в пределах своего «присуда», размеры которого не были величиной постоянной, а определялись случайно, наличным количеством кандидатов, протекцией и влиянием пожалованного лица (желанием получать определенный доход), щедростью князя и т.д.

Пределы кормовых округов, поэтому, легко менялись, на одно наместничество иногда назначали по несколько наместников, которые должны были делиться между собой «прибытком», то «на полы», то по третям. Компетенция власти наместника обнимала при таких условиях всю несложную сферу удельного государственного суда и управления. Наместнику принадлежал суд гражданский и уголовный, полиция, управление финансовое. Власть наместника простиралась, по общему правилу, на податное, тяглое население, так как служилые люди и землевладельцы-вотчинники, согласно удельному иммунитетному праву, пользовались привилегированной подсудностью самого князя или его бояр «введенных», то есть судом Боярской думы.

Система наместничьего управления могла, однако, удержаться лишь в эпоху политического раздробления удельной Руси. С объединением последней и образованием Московского государства, наместничье управление пришло в резкое противоречие с централистическими стремлениями московского правительства, которое вступило в решительную борьбу с политическим феодализмом, политическими правами и привилегиями удельной аристократии (свободой «отъезда» бояр, иммунитетом, местничеством и т.д.). Система наместничеств должна была также пасть.

Но прежде чем последовала ее полная отмена, в середине XVI столетия (указ 1555 г.), московские государи сделали попытку формального ограничения власти наместников и введения ее в общий строй московской правительственной системы. Поводом к ограничению власти наместников послужили нестерпимые их злоупотребления и хищения, развившиеся на почве «кормления». Наместники чинили населению всяческие насилия (лихоимство, незаконные «посулы»), превратили наместничье управление в систему организованного правительственного разбоя. Целые селения разбегались и «пустели» от «государевых наместников», как жаловался народ в своих «челобитьях» князьям и царям московским. Население в своих челобитьях открыто ставило наместников и волостелей на одну доску с «лихими людьми, татями и разбойниками». В ответ на эти челобитья московское правительство приняло целый ряд мер. Уже в конце XIV столетия появляются первые уставные грамоты (см.) московских князей, имеющие своей целью точное определение законных размеров «кормов» наместника, определение пределов его власти и полномочий и установление контроля над его деятельностью со стороны местного населения при посредстве выборных земских людей.

Позднее постепенно устанавливается (см. Судебники 1497 и 1550 гг.) иерархическое подчинение наместников московской центральной власти в лице Боярской думы. Проводится различие между наместником с «судом боярским», то есть широкими полномочиями, и «без суда боярского». Последние по целому ряду дел не имели самостоятельной решительной власти (дела о холопах, высший уголовный суд и т.п.) и должны были восходить с «докладом» в Москву «к боярам». Мало-помалу развивается также и право жалобы на приговоры наместника в Москву, обычно на почве прямого обвинения наместника в неправосудии, злостной «волоките», лихоимстве и т.п. Наместничье управление, таким образом, постепенно входило в московскую систему органов управления, получал значение и характер органа областного, чего про него нельзя было сказать в эпоху удельную.

Однако, введение уставных грамот, при сохранении самой системы управления, не могло дать реальных результатов, и «докука беспрестанная» со стороны населения, которое продолжало страдать и от наместников и от шаек, размножившихся под их покровительством «лихих людей», продолжала досаждать московским царям. С начала XVI столетия, по ходатайству населения, правительство начинает передавать на особом «губном» праве (см. губное управление) сначала борьбу с разбоями, а затем и высший уголовный суд выборным местным земским властям. Однако и эта льгота не разрешила вопроса по существу: наместники продолжали ведать, хотя и с урезанной компетенцией, местное управление. Решительный шаг был сделан московскими царями только в середине XVI века, когда в ответ на новые «челобитья» населения, «жалуючи крестьян», Иван IV «наместников, волостелей и праветчиков от городов и от волостей отставили...; велели есми во всех городах и волостях учинити старость излюбленных, кому меж крестьян управа чинити». Но эта так называемая земская реформа Грозного царя, возложившая «на души» населения все местное управление и суд вместо наместника, промелькнуло лишь кратким эпизодом в истории управления Московского государства. На смену органов земского выборного управления, приставленных временно к «государеву делу», вскоре явились московские воеводы (см.), которые после великой разрухи «смутного времени» вскоре и заняли в московском уезде положение твердой, приказной областной правительственной власти, явившейся проводником на местах начала централизации и бюрократизации в системе окончательно сложившегося «государства всея Руси». См. Ник. Загоскин, «Уставные грамоты XIV-XVI вв., определяющие порядок местного правительственного управления», в. 1 и 2 (Каз., 1875); И. Андреевский, «О наместниках, воеводах и губернаторах» (СПб., 1864); Б. И. Сыромятников «Очерк истории суда в древней и новой России» (Судебная реформа, т. I, под редакцией Давыдова и Полянского, 1915).

Б. Сыромятников.