Опека

Опека и попечительство

Для того, чтобы выступить в качестве действующего члена в гражданском обороте и самостоятельно совершать юридические сделки, необходимо обладать известной степенью разумения и зрелости (дееспособностью). Но и то и другое свойственно не всем людям; способность сознательного отношения к своим поступкам отсутствует, например, у малолетних и душевнобольных. Между тем обстоятельства всегда могут потребовать активного участия этих лиц в гражданском обороте. Вместе с тем люди с пониженной степенью разумения и зрелости нуждаются и в личном попечении. Ни сироту малолетнего, ни душевнобольного нельзя предоставить всецело самому себе. За это говорят соображения как этического, так и социального порядка. Таким образом, возникает необходимость в создании учреждения, на обязанности которого лежала бы непосредственная забота и попечение об имуществе и личности таких недееспособных членов общества. Этим учреждением и является опека и попечительство. Институт опеки, как и большинство цивильных институтов, черпает свое начало в римском праве.

Первичной ее формой в Риме была законная опека над малолетними — tulela lеgitima. Она учреждалась над недееспособным persona sui juris и носила строго-семейный характер. Своей целью семейная опека вмела не столько заботу об интересах подопечного, сколько охрану его имущества, как возможного наследства. Поэтому заинтересованными в опекунстве признавались только ближайшие родственники, поскольку они являлись наследниками после опекаемого. По своему существу опекунство являлось не публично-правовой обязанностью, а частным правом опекуна, притом отчуждаемым in jure. По силе этого права подопечный находился in manu опекуна, свободно и самостоятельно распоряжавшегося его имуществом. С изданием законов XII таблиц к этому виду семенной опеки присоединяется опеки завещательная — tutеlu testamentaria. Pater familias получает право назначать в завещании для своих малолетних детей опекуна по своему усмотрению. Идея семейной опеки таким образом колеблется и утрачивает свою принципиальность. Позднее это обстоятельство открывает возможность вмешаться в дело учреждения опеки государству. Lex Attilia и lex Julia Titia признают за магистратом право назначать опекунов там, где отсутствовала семейная и завещательная опека. Этот третий вид опеки получает название tutola dativa. Вместе с ослаблением семейной опеки меняется и самый взгляд на значение и задачи опеки. Постепенно складывается мысль, что опека учреждается в интересах опекаемого, а не опекуна. В опекунстве на первый план выступает элемент обязательности и заботы о чужом благе. Оно утрачивает частноправовой характер и превращается в общественную повинность — munus pulblicum — отдельных граждан. Самое заведывание делами опеки сосредоточивается в руках государства (высшая опека), которое создает для этой цели специальные учреждения — praetorеs tutеlares. Под их контроль ставится вся деятельность опекунов. Таким образом, из частного семейного дела опеки мало-помалу превращается в дело государственное. Этот процесс преобразования взгляда римлян на опеку заканчивается приблизительно во II веке по Рождеству Христову. Римское право знало два вида опекунства: опеки в собственном смысле (tutela) и попечительство (cura). Опека  в собственном смысле назначалась над малолетними (tutela impuberum) и над женщинами (tutela mulierum). В других случаях, как-то в случае несовершеннолетия, безумия и расточительства, получало место попечительство. Принципиального различия между этими двумя видами опекунства не существовало. Различие сводилось главным образом к тому, что опекун должен был выражать свое одобрение (auctoritas) совершаемой недееспособным сделки немедленно, в момент ее заключения, в виде ответа на соответствующий вопрос контрагента, т. е. должен был непосредственно в ней участвовать, тогда как попечитель непосредственного участия в сделке подопечного не принимал: свое согласие (consensus) на эту сделку он мог выразить как до, так и после ее совершения. В отличие от tutela, кураторство всегда соединялось с правомочием на управление имуществом (gеstio). Когда недееспособные признавались совершенно лишенными разумения (Infans или furiosus), tutor и curator выступали в роли их представителей, всецело заменяя собой их участие в сделке. Tutela impuberum и cura minorum стояли между собой в том соотношении, что вторая получала место тогда, когда первая прекращалась. Впервые cura minorum была вызвана к жизни с изданием около 186 г. до Рождества Христова lex Pletoria. Т. к. существовавший возраст совершеннолетия (для мужчин 14 лет и для женщин 12 лет) с лишком мало гарантировал лиц, его достигших, от эксплуатации при совершении ими юридических сделок, то lex Pletoria постановила, чтобы не имеющий отца pubes minor XXV  annis (совершеннолетний, не достигший 25 лет) испрашивал себе у претора в помощь куратора. Первоначально таковые кураторы привлекались только для участия в отдельных сделках, но со времени Марка Аврелия, однажды учрежденное при несовершеннолетнем, кураторство становится постоянным. В связи с институтом кураторства фактически отодвинулся и возраст полного совершеннолетия (до 25 лет).

В средневековой Франции опека слагалась в условиях феодального быта. Позднее, с рецепцией римского права, она стала под его влияние. Первоначально опека над несовершеннолетними, поскольку вопрос шел об управлении ленами, принадлежала сеньору. В целях обеспечения исправного получения ленных повинностей сеньор сосредоточивал лены несовершеннолетних в своих руках и пользовался с них доходами. В последующее время сеньоры стали дозволять брать с управлений лены ближайшим родственникам несовершеннолетнего, по преимуществу его восходящим — отцу или матери, а затем и боковым родственникам. Таким образом, впервые возникла законная семейная опека. Ленный опекун (baillistre) вступал в отношении лена в положение вассала. Но, принимая лен во владение и получая право удерживать с него доход в свою пользу, он являлся обязанным содержать несовершеннолетнего и платить его долги. Затем в ведение байлистра стало поступать и другое имущество несовершеннолетнего, причем в отношении движимых вещей за байлистром в большей части Франции признается право свободного ими распоряжения. Как и древнеримская семейная опека, bail не заключала в себе элементов обязанности. Она была только правом родственников несовершеннолетнего. В XIV и XV в. по образцу bail, составлявшей привилегию дворянства, конструируется опека и для буржуазных классов (garde bourgeoise). Позднее, под влиянием рецепции римского нрава, начинает развиваться опека по назначению и по завещанию (tutellc). Опека  по назначению получает место в тех случаях, когда у несовершеннолетнего не оказывалось родственников. Tutcures набирались семейным советом и утверждались государственной властью. В руках государства сосредоточивался и контроль над их деятельностью. Под влиянием римских воззрений: меняется и самый взгляд на юридическую природу опекунства. Tutellc начинает признаваться общественной обязанностью. Отказ от нее допускается лишь в особо уважительных случаях. В сферу деятельности опекуна входит уже не только забота об имуществе опекаемого, но и попечение о его личности. На этой почве вырастает институт двойственной опеки (double bail), где забота об имуществе и попечение о личности несовершеннолетнего поручается различным лицам. С утратой ленной повинностью своего значения постепенно отпадают и вассальные отношения между опекуном и сюзереном. Применительно к этим общим началам, выработанным кутюмным правом, но со значительным ослаблением вмешательства государственной власти, конструирует опеку и Cоde civil. Code civil знает три вида опеки — законную, завещательную и по назначению. Законная опека принадлежит восходящим несовершеннолетнего, — до прадедов включительно, — и прежде всего пережившему супругу. Различия между отцом и матерью в этом отношении не делается. Мать устраняется от опекунства только в том случае, если вступает в новый брак. При отсутствии опекунов законных или по завещанию опека устанавливается по назначению семейным советом. Семейный совет является высшей инстанцией в деле опеки. Жалобы на его решения приносятся суду первой степени. Совет нормально состоят из 6 членов, родственников несовершеннолетнего, по 3 со стороны отца и матери, под председательством мирового судьи. В его компетенцию входит разрешение всех наиболее важных вопросов, связанных с опекой, как то: отчуждение и залог недвижимых имений, начатие тяжб, заключений мировых сделок, отказ от наследства и т. п. На нем лежит и общий контроль над деятельностью опекуна. В целях наибольшей успешности этого контроля закон возлагает на семейный совет обязанность избирать, наряду с опекуном, но из другой семьи, еще опекуна-наблюдателя. Опекун-наблюдатель следит за действиями опекуна и доводит  до сведения совета о всех замеченных им злоупотреблениях по ведению опеки. Обязанность опекуна рассматривается в качестве общественной повинности всех граждан, притом безвозмездной. Таким образом, Code civil организует опеку на строго семейном начале. Вся забота о малолетнем падает на его родственников при условии взаимного контроля со стороны двух семей. Элемент участия государства в деле опеки выражен очень слабо: мировой судья председательствует в семейном совете. Но его голос даст перевес лишь при равенстве голосов. Попечительство в духе римского права существовало только в тех частях средневековой Франции, где действовало обычное право. Там же, где действовало кутюмное право, до достижения подопечным совершеннолетия (25 лет) обычно продолжалась опеки Code civil устанавливает попечительство для эмансипированных. На обязанности попечителя лежит давать эмансипированному советы по имущественным делам и участвовать своей авторизацией в совершаемых им сделках, выходящих за пределы управления имуществом. Для актов распоряжения, как, например, для совершения займа, установления опеки, отчуждения недвижимости и т. п., кроме согласия попечителя, требуется еще согласие семейного совета и утверждение суда.

В Германии развитие опеки шло в общих чертах тем же путем, что и во Франции. И здесь древнейшей формой опеки должна почитаться опека семейная. Законным опекуном признавался ближайший наследник опекаемого с отцовской стороны, притом мужчина. Как и во Франции, он являлся пользовладельцем в имуществе опекаемого, с правом неограниченного распоряжения движимостью. Во все время опекунства он был свободен от обязанности представлять отчет. Завещательная опека была неизвестна. Она появилась позднее — под влиянием римского права. Вместо нее германцы знали опеку договорную (tutela pactitia), возникавшую в силу соглашения отца с каким-либо лицом, которому он передавал перед смертью власть над своими малолетними детьми. В тех случаях, когда отсутствовали законные или договорные опекуны, опека сосредоточивалась в руках представителей государственной власти, как лиц, заинтересованных в имуществе опекаемого. Позднее, с изменением воззрения на задачи и существо опеки, она остается в ведении короля, как защитника вдов и сирот. Он заведует ее делами сам или поручает ее ведение суду или избранному лицу. Этим вмешательством королевской власти в дело опеки исторически подготовляется почва для признания института высшей, государственной опеки. Такому признанию способствует, с одной стороны, ослабление семейного союза, с другой — рецепция римского права. Законодательное признание высшей опеки было произведено в Имперском полицейском уставе 1548 г. Этим актом было определено, что «всякий опекун, — назначен ли он по завещанию, или в силу закона, или судьей, — не должен принимать на себя опеку, покуда отправление ее не было предписано ему подлежащим начальством». Подтверждая данное положение, Имперский полицейский устав 1577 г. дает и более точную регламентацию обязанностей опекуна. Опекун должен составить опись имущества, представить обеспечение (cautio) и принести присягу. Кроме того, на него возлагается обязанность представлять ежегодно подлежащей власти отчет. Таким образом, благодаря этим законодательным актам дело опеки стало всецело делом государства. Опекун рассматривается в качестве должностного лица, утверждается государственной властью и только в силу этого утверждения приобретает обязанности и права опекуна. В этом направлении конструируется опека и в позднейших местных законодательствах XVII и XVIII вв., причем в некоторых идея подчинения опекуна высшей опеки доводится до крайних пределов, как, например, в прусском земском праве, где опекун без санкции судьи, помощником которого он состоял, не мог провести почти ни одного хозяйственного мероприятия. Это ненормальное положение опекуна было изменено прусским Опекунским уставом 1875 г., которым за опекуном вновь была признана свобода в управления имуществом опекаемого. По пути Опекунского устава 1875 г. пошло и Гражданское уложение 1896 г., по которому всякая опека — tutela dativa, возникающая по назначению высшей опеки. Все опекунские дела сосредоточиваются в ведении опекунского суда, который имеет надзор за деятельностью опекунов и управомочен, в случае нарушения ими своих обязанностей, издавать надлежащие приказы и запреты, под угрозой штрафом за не подчинение. Самое назначение опекунов производится опекунским судом по собственному почину. К опеке в порядке постепенности призываются лица, указанные отцом и матерью несовершеннолетнего, а затем его деды со стороны отца и матери. За отсутствием этих лиц предпочтительно перед другими опекунство возлагается на родственников и свойственников несовершеннолетнего, независимо от пола. Обязанность указывать опекунскому суду лиц, наиболее подходящих для назначения их опекунами, лежит на сиротском совете общины. Несение опеки признается государственной повинностью, а самые опекуны — должностными лицами. На их обязанности лежит заботиться о личности и об имуществе опекаемого и, в частности, представлять его. Для совершения некоторых важнейших сделок, как распоряжение недвижимостью, отречение от наследства, заем, поручительство и т. п., опекун обязан испрашивать разрешение опекунского суда. Он должен представлять опекунскому суду ежегодные отчеты в управлении имуществом опекаемаго. Наряду с опекуном может быть назначен опекун-блюститель. Его назначение признается необходимым, если с опекой связано управление имуществом. Опекун-блюститель обязан следить за тем, чтобы опекун наведывал опеки с надлежащей заботливостью, и доносить опекунскому суду о нарушении опекуном своих обязанностей. По завещательному распоряжению родителей несовершеннолетнего назначение опекуна-блюстителя может быть устранено. Равным образом может быть ослаблен и самый контроль опекунского суда над деятельностью опекуна (льготная опека). Идея семейной опеки конкретизируется в семейном совете. Семейный совет учреждается опекунским судом в силу распоряжения отца или матери несовершеннолетнего, а равно по ходатайству его опекуна, родственника или свойственника. Совет состоит из опекунского судьи, в качестве председателя, и от двух до шести членов, по преимуществу родственников или свойственников недееспособного. Этот семейный совет является органом высшей опеки. Ему предоставляются права и обязанности опекунского суда. Институт попечительства в смысле римской cura, продолжающей дело опеки и заменяющей ее, своего развития в Германии не получил. Имперский полицейский устав 1548 г. постановил, чтобы к пупиллам и несовершеннолетним всегда назначались опекуны, слив т. о. tutela и cura в одну возрастную опеку. Если впоследствии образовались некоторые виды cura, то они отличались от нормальной опеки тем, что кураторам предоставлялись только отдельные опекунские правомочия, а не полное представительство подопечного. В этом значении институт попечительства был принят и в Гражданском уложении 1896 г. Здесь попечитель является или помощником  лица, находящегося под властью родителей или опеки, или куратором лица больного или отсутствующего, или охранителем прав будущего ребенка. Попечительство учреждается опекунским судом только в случаях, определенных в законе. К нему соответственно применяются правила, установленные для опеки. Оно подлежит отмене со стороны опекунского суда, как  только отпадут основания к его учреждению.

Развитие древнерусской опеки носило несколько иной характер, чем в Риме и на Западе. Она, как предполагают, слагалась под влиянием византийского права. Постановления о ней уже содержатся в Русской Правде, которая также знает законную опеку родственников. По смерти отца естественной опекуншей над малолетними детьми считалась их мать (матерая вдова), пока она вторично не выходила замуж. В случае смерти матери или ее вторичного замужества к опеке призывались родственники малолетнего. Однако, в отличие от древнего Рима, их призвание совершалось не в качестве будущих наследников подопечного, а в качестве близких ему лиц, способных по родственному чувству проявить наибольшую заботу о его благе. В этом значении законное опекунство по Русской Правде являлось не правом, и обязанностью «близких». Такой взгляд на опекунство родственников открывал свободу и для назначения опекунов по завещанию. Вместе с тем самые обязанности опекуна не ограничивались только заботой об имуществе опекаемого, но обнимали собой и попечение о его личности. Опекун должен был «кормить» сироту и «печаловаться» о нем. Вступал в управление имуществом подопечного, которое передавалось ему при свидетелях, опекун отвечал за всякую его растрату. Однако ему принадлежало право пользоваться имуществом опекаемых и удерживать с него доходы, «заве он прокормил и печаловался ими». Предполагают, что надзор за действиями опекунов и рассмотрение споров, возникавших из опеки, принадлежали духовной власти. Позднейшие законодательные памятники удельного и московского периода об институте опеки не упоминают. В это время опека, видимо, всецело находилась под действием обычая. Только в Уложении Алексея Михайловича о ней содержится несколько отдельных замечаний, однако мало разъясняющих ее существо. Во всяком случае, государственную власть московского периода этот институт мало интересовал. Его публичное значение впервые подчеркивается при Петре I. В указе о единонаследии 1714 была установлена единая законная опека. К опекунству призывался наследник малолетнего в недвижимости. Затем в инструкции магистратам 1724 г. Петр устанавливает два способа учреждения опеки: по завещанию и по назначению. При отсутствии опекуна по завещанию таковой должен был быть назначен магистратом, который и надзираем над опекунами. При Петре же в 1722 г. была установлена опека и над душевнобольными. После смерти Петра только при Екатерине II, с изданием Учр. о губернии 1775 г., институт опеки получает прочную организацию. Сообразно духу времени опека строится на сословных началах и вверяется дворянству и городским обывателям. Эти постановления Екатерины II пополняются ее преемниками. В 1818 г. устанавливается опека для личных дворян, в 1817—1841 — для священно- и церковнослужителей, в 1820 г. — для осиротевших за границей, в 1842 — для немых и глухонемых. Наконец, Положение 19 февраля 1861 г. касается опеки над крестьянами. Современная опека удержала в полной мере сословную организацию. Попечение о дворянских сиротах и детях духовных особ, принадлежащих к потомственному дворянству, возлагается на дворянскую опеку, которая учреждается для одного или нескольких уездов и состоит из выбранных дворянством заседателей (от 2 до 4) под председательством предводителя. Призрение малолетних сирот юродских обывателей (купцов, мещан, цеховых), а равно детей личных дворян предоставляется городскому сиротскому суду, ведомство коего простирается на тот город и уезд, в котором учрежден. Сиротский суд образуется из выборных от купеческого, мещанского и ремесленного сословий, но менее, как по одному от каждого, под председательством городского головы, а за его отказом — под председательством лица, избранного для этой цели городской думой и утвержденного в этой должности губернатором. Там же, где не введено городовое положение, присутствие сиротских судов составляется, под председательством городского старосты, из двух особо избранных на этот предмет городским обществом членов. Опека  над сиротами духовного звания, не принадлежащими к потомственному дворянству, состоит под ближайшим надзором епархиального начальства. Наконец, попечение о личности и имуществе малолетних сирот крестьянского сословия возлагается на обязанность сельских обществ. Сельский сход назначает опекунов и попечителей и поверяет их действия, руководствуясь местными обычаями. Общее наблюдение за деятельностью дворянских опек  и сиротских судов принадлежит губернскому присутствию. Жалобы на их действия и постановления приносятся окружному суду в месячный срок с правом обжалованья в палату и сенат. Надзор по опекунским делам крестьян принадлежит губернскому присутствию, а по опекунским делам сирот духовного сословия — консисториям и синоду. Существуют три способа назначения опекунов: по завещанию, по закону и по назначению. Право назначить в  духовном завещании опекуна принадлежит каждому из родителей (т. Х, ч. 1, ст. 227), а равно и усыновителям (1910 г., № 10). Законное опекунство над имуществом малолетних при жизни их родителей возлагается на отца, а в случае его смерти — на мать (ст. 226 и 229). Предпочтительно перед другими может быть назначен опекуном над внебрачными детьми их отец, если он доставляет средства на их содержание (ст. 132¹¹). Когда в завещании опекуна не назначено, а оставшиеся в живых отец или мать этой обязанности на себя не примут, то опекуны избираются и определяются правительством (ст. 231), т. е. соответствующими опекунскими учреждениями, как из родственников и свойственников малолетнего, так и из посторонних (ст. 259). Кроме того, опекуны к малолетним, если не были назначены по завещанию, могут быть определяемы и Высочайшей властью (ст. 261). Опекуны, к какой бы категории они ни принадлежали, нуждаются в утверждении со стороны опекунского учреждения и вступают в должность не иначе, как по получении указа. В отличие от западных законодательств, у нас отказ от звания опекуна не влечет за собой никакой ответственности. Обязанности опекунов заключаются в попечении об особе малолетнего и в управлении его имуществом. Ему предоставляется пещиись о здравии и воспитании малолетнего, отыскивать законное  удовлетворение в личной обиде ему (ст. 265), а равно и выражать согласие на брак опекаемого (ст. 6). Вообще опекунская власть в основных чертах идентична родительской. Опекун обязан заботиться как о сохранности и целости имущества опекаемого, так и об увеличении его ценности. Сосредоточивая в своем  лице представительство за  малолетнего, опекун  является управомоченным на заключение от его имени юридических сделок. Он самостоятельно может отдавать в  частные руки под верные залоги и заклады или векселя деньги малолетнего, или употреблять их на торги и промыслы, а равно продавать тленные вещи и драгоценности, поскольку последние составляют товар того лица, от которого перешли к малолетнему. Он в праве отдавать в арендное пользование недвижимое имущество малолетнего, сроком по достижении им 17 лет. Полученные с имения доходы должны быть обращаемы на погашение долгов подопечного. Наконец, опекун обязан иметь ходатайство по всем судебным делам малолетнего. Некоторые сделки опекун в праве совершать только с одобрения опекунских установлений, как, например, заключение займов для продажи движимого имущества. Наконец, для совершения опекуном сделок о продаже и залоге недвижимости, поскольку закон таковые в отношении имущества подопечного вообще допускает, требуется не только согласие опекунского учреждения, но и разрешение Сената. В своей деятельности опекуны обязаны отчетностью перед теми учреждениями, в подчинении коих они состоят. Отчеты бывают двух родов: годовой, представляемый опекуном ежегодно в январе месяце, и общий, который дается по окончании опеки. Независимо от этого Сенат признает право непосредственно за самим вышедшим из-под опеки проверять отчеты бывшего своего опекуна (1909 г., № 98). В случае нерадения или умысла в упущении прав лица, вверенного попечению, опекуны отвечают собственным своим имением по мере происшедшей через то или могущей произойти для малолетнего потери (ст. 290). За свои труды опекуны, сколько бы их ни было, получают все вместе 5% с чистого дохода, полученного ими с имущества подопечного. По достижении 14 лет малолетний может просить сам о назначении себе попечителя. Такая просьба направляется в дворянскую опеку или в сиротский суд по принадлежности. Однако в этом случае попечитель выступает в роли опекуна. Существенно отличается от этого вида попечительства попечительство над несовершеннолетними, т. е. достигшими 17-ти лет. Такое лицо вступает в управление своим имением, но делать долги, совершать юридические сделки, поскольку таковые выходят за пределы управления имением, а равно распоряжаться капиталами и получать их из кредитных учреждений он может лишь с согласия попечителей (ст. 220). С этой точки зрения попечительство по действующему русскому праву ближе всего подходит к римскому кураторству. Как и в Риме, оно является продолжением опеки и имеет своей задачей одобрение или неодобрение заключаемых несовершеннолетними сделок. Однако, в отличие от римского кураторства, в сферу обязанностей опекуна не входит управление имением, а следовательно, и представление отчетов. Попечители назначаются и подчиняются тем же установлениям, что и опекуны. Законное попечительство над несовершеннолетними нашему праву неизвестно. Мы разобрали наиболее типичный случай опеки и попечительство. Но наряду с опекой над малолетними наш закон дает место этому институту и в целом ряде других случаев. Важнейшие из этих случаев следующие: 1) опека над  безумными и сумасшедшими. Она учреждается над психически больными по освидетельствовании и по признании их таковыми Врачебным отделением губернских правлений и по утверждению состоявшегося определения Правительственным Сенатом (определения губернских правлений о признании душевнобольными крестьян приводятся в исполнение без санкции Сената). Особенность этой опеки заключается в том, что к ее отправлению, поскольку идет речь о заведовании имуществом, призываются наследники признанного психически больным (ст. 376). В этом отношении она напоминает собой древнеримскую tutela legitima. Личный присмотр за больным возлагается па ближайших родственников, а за их отказом больной помещается в доме умалишенных. 2) опека над глухонемыми и немыми, в отличие от нормальной опеки над малолетними, продолжается до достижения ими 21 года. По достижении ими совершеннолетия, они освидетельствуются Врачебным отделением губернского правления. Последствием этого может быть: а) признание их дееспособными, раз они обнаружат способность излагать свои мысли и выражать свою волю», б) назначению к ним с утверждения Сената попечителя, если вылечится, что этими свойствами они в полной мере не обладают, и в) учреждение под ними по предписанию Сената опеки, если окажется, что они не обучены грамоте и лишены «всякого средства приобретать понятия и выражать свою волю». 3) опека по расточительству имеет своею целью предотвратить разорительную роскошь и мотовство. Лицо, признанное расточителем, ограничивается в праве распоряжения своим имуществом, каковое переходит всецело к его опекунам. С этой точки зрения опеки над расточителями признается представительством опекаемого лица в имущественном отношении. В отношениях же личного характера расточитель сохраняет свою дееспособность в полной мере. Над дворянами опека учреждается по утверждении Сенатом определения собрания предводителя и депутатов дворянства о признании лица расточителем. В отношении почетных граждан, купцов и мещан вопрос о необходимости учреждения опеки разрешается в губернском правлении, на определении коего допускаются жалобы в Сенат. Наконец, в силу закона 18 мая 1911 г. учреждение опеки за расточительность над крестьянами находится в ведении суда. Если крестьянин постоянно проживает вне городского поселения, то вопрос о призвании его расточителем подведомствен волостному суду по месту его жительства, а если он постоянно проживает в черте городского поселения, то — окружному суду. Как решения волостного суда, так и определения окружного суда подлежат обжалованию в апелляционном и кассационном порядке. 4) опека над имуществом безвестно отсутствующего (см. V, 148). 5) Такова же и опека над имуществом лиц, остающихся за границей более 5 лет, по истечении срока заграничного паспорта. Эта опека учреждается губернским начальством по просьбе наследников или по собственной инициативе. 6) опека над наследственным имуществом учреждается в случаях а) неявки наследников (ст. 1166 в 1165), б) спора против завещания, если спор возникает в то время, когда завещанное имение не поступило ни в чье владение (ст. 1066¹¹), в) спора о разделе наследства (ст. 1317), г) предъявления иска к наследственному имуществу 1912 г., № 134). Все эти виды опеки в своем установлении и действии и отчетности подчиняются общим правилам, регламентирующим установление, действие и отчетность опеки, учреждаемых над малолетними. Институт опеки является одним из самых отсталых институтов действующего права. Построенный на принципе сословности, он предполагает существование в каждом уезде нескольких опекунских учреждений. Множественность и разнохарактерность этих установлений крайне затрудняет самое назначение опеки, в особенности в тех случаях, когда сословие опекаемого неизвестно. Так как пределы ведомства дворянских опек  и сиротских судов обыкновенно распространяются на целый уезд, то при большом пространстве наших уездов, при неудовлетворительном состоянии путей сообщения и при незначительном личном составе опекунских установлений фактический надзор со стороны этих установлений за состоянием опеки, положением самих опекаемых, за деятельностью опекунов, если не невозможен, то крайне затруднителен и обычно носит только формальный характер. Самый выбор опекунов в  силу тех же обстоятельств опекунские учреждения нередко бывают вынужденными делать с завязанными глазами, что крайне отрицательно сказывается на их личном составе. При отсутствии взгляда на опекунство, как на обязательную государственную повинность, при существовании вознаграждения за исполнение опекунской повинности опекунство нередко превращается в промысел для лиц, близко стоящих к опекунским учреждениям. Ее существует принципиальных оснований и для определения взаимоотношений между опекунами и опекунскими учреждениями. Если в распоряжении денежными капиталами подопечных опекуны действуют самостоятельно  только «в случаях нужных и сомнительных» обязаны обращаться в опекунские учреждения и ожидать их наставления, то в отношении распоряжения прочим движимым имуществом подопечного, не говоря уже о недвижимом, их самостоятельность почти сведена на нет. Наконец, лишены всякой санкции и самые обязанности опекунов. У опекунских учреждений нет права принудить опекуна подчиняться их распоряжениям, если не считать такой радикальной меры, как устранение от исполнения опекунских обязанностей, что во многих случаях для опекунов являлось бы не карой, а желательным освобождением от бремени опеки. Что касается попечительства, то этот институт в действующем праве вообще не разработан и в том виде, как он существует, мало целесообразен. Попечитель действует лишь наряду с  несовершеннолетним. Лишенный самостоятельности, он не может совершить признаваемое полезным распоряжение, если несовершеннолетний этого не хочет. Вследствие этого добросовестный и заботливый попечитель часто лишен возможности быть полезным для имущественных дел несовершеннолетнего. Если же попечитель окажется нерадивым и потворствующим несовершеннолетнему, что нередко случается при назначении попечителя по выбору несовершеннолетнего, то нет никакой, даже формальной, преграды в распоряжении имуществом, т. к. закон не устанавливает надзора опекунских установлений за попечителем. Отмеченные недостатки института опеки и попечительства вызвали ряд проектов его реформы (1837 г., 1848 г., 1860 г., 1871 г., 1874 г., 1884 г.), при этом устройство опекунской части предполагалось на довольно разнообразных основаниях, без уклонения однако от образца т. н. правительственной опеки или в виде самостоятельных установлений, или в виде приурочения их к другим существующим уже установлениям (Объяснительная записка к Пр. Уст. об опекунстве 1891 г., стр. 3). Однако все эти проекты остались без утверждения законодательной властью или потому, что Государственный Совет находил необходимым иметь ввиду дополнительные сведения, или потому, что ко времени окончания работ по составлению опекунского устава жизнь опережала основные мысли, на которых он был построен, и делала необходимым произвести в нем существенные изменения. В 1882 г. было приступлено к составлению проекта Гражданского уложения. Однако Государственный Совет в 1884 г. признал, что ввиду крайней неудовлетворительности нынешнего устройства опекунской части весьма желательно дать направление в законодательном порядке вопросу о переустройстве сей части, но выжидая окончания трудов комитета по составлению нового Гражданского Уложения. Во исполнение этого пожелания Государственного Совета в 1891 г. явился новый проект Устава об опеке и попечительстве, обнимающий собой как постановления собственно об опеке и попечительство, так и правила об опекунских установлениях. Отрицая сословную организацию опеки, этот проект проводит мысль о приближении опекунской власти к опекунам и опекаемым, конструируя отношения опекунов и опекунской власти по началам нового опекунского права. Основным дефектом этого проекта, о который разбиваются все его достоинства, является то, что во главе опекунских организаций он ставит земских начальников и городских судей (опекунские начальники). Его появление вызвало ряд возражений со стороны дворянских собраний, вследствие чего его законодательные санкции в свое время не последовало. С окончанием работ по составлении Проекта Гражданского уложения он в несколько измененном виде был включен в его 2-ую книгу и ожидает своего законодательного признания наравне с Пр. Гр. улож. Закон 15 июня 1912 г. о реформе местных судов, видимо, пройдет для него не бесследно и устранит его основной недостаток — подчинение опекунских организаций земским начальникам. Есть полное основание предположить, что на место их станут мировые судьи.

И. Вавин.