Паспортная система

Паспортная система. Свобода передвижения, самая элементарная свобода гражданина, вытекает из общих условий современной экономической действительности, но ограничивается государством по соображениям общественной безопасности. Одной из важнейших форм ограничения является паспортная система. Паспорт есть официальный документ, выданный публичной властью в удостоверение индивидуальных свойств данного гражданина в целях облегчения контроля, особенно при передвижении. Такой документ может иметь двоякое значение: или он является лучшей (но не единственной) формой удостоверения личности в момент, когда возникает в нем потребность (в этом случае говорят о легитимационной системе и о праве на паспорт), или документ, выданный надлежащей властью, является непременным условием права передвижения, которое, таким образом, ставится в зависимость от усмотрения полиции. В таком случае мы имеем паспортную систему в собственном смысле слова: лицо, не имеющее паспорта, подлежит уголовной каре. Вытекающая отсюда обязанность выборки паспорта строго отличает последнюю систему от легитимационной.   Исторически паспортная система развилась в Германии в XV в., в эпоху разложения натурального хозяйства, когда, с одной стороны, потребности экономического оборота создали необходимость в свободе передвижения и когда, с другой стороны, необходимо было выделить ремесленников, торговцев, путешествующих с законной целью, от нищих и подозрительных элементов, составлявших значительную часть бродячего населения. Полицейское государство воспользовалось паспортной системой для регулирования движения из местностей, охваченных эпидемией, для полиции нравов, для контроля над передвижением, и особенно в политических целях, для надзора за «неблагонадежными» элементами. Последняя идея выдвинулась на первый план во Франции с конца XVIII в. и в Германии с начала XIX в. Во Франции принцип  обязательности паспорта был введен, в эпоху революции (1792) и перешел затем в большинство стран континентальной Европы. Несовместимость ограничения свободы передвижения с развитием торговых оборотов и усиливающимся международным обменом всюду приводила к смягчению паспортной системы. Но все же замена паспортной системы легитимациониой имеет место, по общему правилу, только с переходом к конституционному строю. В России паспортная система была вначале применена только к международным отношениям. По отношению к  приезжавшим иностранцам и русским, отправлявшимся за границу, паспорт, «проезжая грамота», был обязателен, по религиозным и политическим соображениям, узко с XV в. По мере развития крепостного права и прикрепления всего населения к тяглам и свободе внутреннего передвижения, естественно, приходит конец. В ХVІI веке крестьян нельзя было ни принимать, ни держать у себя «безъявочно» и без отпускных. Крайнее напряжение сил страны при Петре I, установление подушной подати и рекрутчины вызвали ограничения свободы передвижения в целях борьбы с беглыми, уклонявшимися от несения повинностей государству. Указом 1714 г. лица, не имевшие при себе паспорта или дозволения на проезд («проезжева» или «прохожева» письма), признавались за «недобрых людей» или за «прямых воров», — презумпция, типичная для полицейского государства и господствовавшая в нашем праве до Устава 1894 г., а отчасти и поныне не утратившая своего значения. Паспортная  система, к началу XIX ст. получившая резко выраженный фискальный характер (за годовой паспорт взималось 1 р. 45 к.), тяжелым бременем лежала на населении и причиняла массу страданий, насильственно ограничивая свободу передвижения. Ст. 317 Устава, действовавшего до 1894 г., признавала беглыми всех тех, кто отлучался без узаконенного вида или долее срока, на который он был выдан, или за пределы района, означенного в паспорте. Над каждым висела угроза быть высланным по этапу. Несовместимость паспортной системы с экономическими условиями чувствовалась уже с половины прошлого века. При более сложных условиях экономической и культурной жизни 2-й половины XIX в. старая паспортная система стала невозможной. Специалисты по полицейской части (Трепов, Путилин) высказались за ненужность паспорта с точки зрения общественного порядка и спокойствия (комиссия графа Сольского 1869 г.). Тем не менее, ограничения права передвижения были смягчены только по инициативе Государственного Совета — Устав о паспорте 1894 г. (т. XIV Свода Законов). Лишь после 1905 г. свобода передвижения признана за бывшими податными сословиями, хотя в принципе уже и Устав 1894 г. вводит в русское право, в элементарных пределах, принцип свободы передвижения: «Вид на жительство служит удостоверением личности, а равно права на отлучку из места постоянного  жительства в тех случаях, когда это право должно быть удостоверено» (ст. 1). Никто не обязан иметь вида на жительство в месте своего жительства и далее при отлучках в пределах того уезда, где оно находится, а за пределами уезда — не далее 50 верст от него, если отлучка продолжается не более шести месяцев, а для лиц, нанимающихся на сельские работы, — далее без ограничения срока. Однако и эта элементарная свобода передвижения подлежит существенным ограничениям: обязательность паспорта далее на месте постоянного жительства может быть введена обязательными постановлениями администрации в местностях, объявленных на исключительном положении, и, специально для рабочих, установлена распоряжениями полиции и фабричной инспекции на фабриках, заводах, мануфактурах и горных промыслах, на которые распространяется действие Правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности. Выдача вида на жительство производится на месте постоянного жительства местной полицией, административными (для чиновников) и сословными учреждениями. Место жительства является вообще центральным понятием Устава о паспорте. С 1906 г. постоянным местом жительства для лиц всех сословий считается место, где данное лицо, по службе, занятиям или промыслам, имеет оседлость либо домашнее обзаведение. По Уставу о паспорте для лиц податных сословий местом жителей считалось место приписки. Следовательно, крестьянин или мещанин, вполне оторвавшийся от общества, был к нему искусственно привязан паспортной системой и в случае неплатежа или несвоевременного платежа сословных повинностей мог потерять право на паспорт и на свободу передвижения. Вообще указ 8 октября 1906 г., изданный в порядке ст. 87, уничтожив ряд ограничений Устава о паспорте для сельских обывателей и лиц бывших податных сословий, значительно упростил нашу паспортную систему. Ограничения свободы передвижения, связанные с неуплатой сословных повинностей, для лиц бывшего податного сословия отпали; уничтожено в принципе и различие между бессрочными паспортами, раньше доступными только для лиц привилегированных сословий, паспортными книжками (выдаваемыми на срок не свыше 5 лет) и паспортом (на срок не свыше 1 года), которые Уставом (ст. 44) квалифицировались, как сословные «виды на жительство для мещан, ремесленников и сельских обывателей». Важное расширение свободы передвижения женщин осуществлено законом о раздельном жительстве супругов (12 марта 1914 г.), в силу  которого, в отмену ст. 12 Устава о паспорте, замужние женщины, независимо от их возраста, могут получить отдельный вид на жительство, без согласия их мужей. Кроме того, замужние женщины, проживающие отдельно от своих мужей, могут получать паспорт не только в установлениях, указанных в стт. 41 и 46 Устава о паспорте, но и от полиции в месте временного их пребывания без предъявления общего вида. Ограничения свободы передвижения евреев нашли место в Уставе о паспорте и еще усилены последующими административными распоряжениями (см. XIX, 486 и сл.). Действующий Устав значительно смягчает последствия утраты или просрочки паспорта. Лицу, утратившему или просрочившему паспорт, полиция выдает (если оно докажет свою самоличность) временное свидетельство на срок не свыше 6 месяцев, а по истечении этого срока — особое удостоверение для отбытия в семидневный срок, и только по истечении этого срока может быть применена высылка, причем она производится соответственно званию или состоянию высылаемого на основании особой инструкции министерства внутренних дел. По делам, касающимся видов на жительство, жалобы на действия и распоряжения волостных старшин приносятся в местные крестьянские учреждения, полицейских, мещанских и ремесленных установлений — губернатору или градоначальнику и разрешаются ими единолично. Паспорта выдаются бесплатно. Заграничные паспорта могут быть выдаваемы лицам обоего пола начальником губернии после представления от полиции удостоверения о неимении законных препятствий к выезду. Срок дозволенного пребывания 5 лет (ряд исключений). Заграничные паспорта подлежат тройному роду сборов: 1) за напечатание бланкрв (60 к.), 2) сбор в пользу инвалидного капитала (9 р. 60 к.) и 3) временный сбор в пользу Красного Креста (6 р.).

См.: Hartmann, «Passwesen» (Wörterb. d. deutsch. Staats- u.- Verwalts. r. v. Fleischmann. 1913, стр. 40); Rehm, «Passwesen» (Handwörtb. d. Staatsw.); Sée, «Le passeport en France» (1907); Дерюжинский, «Полицейское право» (1903); «Положение о видах на жительство с изложением рассуждений, на коих оно основано» (издание государственной канцелярии, 1894); М. Мыш, «Положение о видах на жителей» (1896).

М. Загряцков.