Полицейское право

Полицейское право (административное право, наука о внутреннем управлении). Наука о полицейском праве посвящена изучению внутреннего управления. Ее содержание и метод до сих пор точно не установились, и в этом отношении она представляет полную противоположность другим публично-правовым дисциплинам — государственному праву и уголовному. Не только теоретики не выяснили себе объема и метода науки полицейского права, но даже содержание ее в значительной степени изменяется с изменением национальных границ. Англия не знает совершенно полицейского, или административного, права; во Франции административное право объемлет изучение организации и функций управления; в Германии только деятельность управления подлежит изучению полицеистов, учение об органах управления отходит в область государственного права. Хотя общие принципы публичного права созданы Францией и там же зародилась и юридическая обработка отдельных институтов внутреннего управления, но методологическая сторона науки полицейского права, как самостоятельной дисциплины, гораздо более разработана в Германии. На содержании и методе науки отразилась эволюция, пережитая государством и организацией внутреннего управления. Первые работы об управлении появились в XVI веке, когда стала складываться абсолютная монархия (см. абсолютизм). Они характеризуются теологическим направлением и содержат советы государям, как управлять страной. Целью управления в ту эпоху было получение возможно более денег для князя. Этой точкой зрения и проникнуты первые работы по изучению внутреннего управления. Даже наука рассматривалась как товар, в смысле непосредственной материальной полезности. Свобода совести провозглашалась в интересах сохранения и размножения населения и развития торговли. На этой точке зрения стояли сложившиеся к началу ХVІІІ века камеральные науки. Они распадались на политическую часть, экономическую политику и финансовую, имели целью дать рецепты для самых разнообразных отраслей управления. В 1728 году была учреждена в Галле и Франкфурте первая кафедра экономии полиции и камеральных наук. Значительную роль в развитии науки управления сыграли общие философские воззрения эпохи. Эвдемонизм, господствовавший в философии этого периода, заимствовал у древних преклонение пред общим благом и давал теоретическое оправдание абсолютизму; например, Вольф, виднейший представитель этого направления, советовал вести к счастью страхом и, исходя из общих принципов нравственной философии, отстаивал право государя принуждать подданных быть добродетельными и религиозными. Все же основная идеи эвдемонизма — «общее благо», как цели управления, сравнительно с основной идеей камеральных наук (цель управления — личное благо монарха), были шагом вперед. Абсолютизм признавался средством, а не целью. Наука полицейского права выросла из эвдемонистической философии и камеральных наук, с выделением из последних вопросов финансового управления. Первая работа, дающая общую, хотя и бессистемную картину управления, появилась во Франции (de la Mare, «Traité de la police», 1710), но основателем науки обыкновенно считается Юсти («Grundsätze der Polizei wissenschaft», 1756) и Зонненфельс (см., «Grundsätze der Polizei Handlung u. Wissenschaft», 1765). Если Деламар был откровенным защитником элементарного абсолютизма, то Юсти, под несомненным влиянием эпохи просвещения, видит в принципе всеобщего блага границу усмотрения власти. Постепенное проникновение в науку просветительных идей в ХVІІІ веке (по словам Маршета, «полицеисты разменивали настоящее золото эпохи просвещения на разменную монету полицейского государства») вместе с развитием и усложнением административного строя оказало значительное влияние на изменение методов и содержание науки. Позднейшие исследователи говорят не только о благе государства, но начинают ставить вопрос о правах личности и о принципиальных пределах вмешательства государства (Моль, Бер). Наконец, с упрочением после революции 48 года конституционного строя и с прогрессом подчинения администрации закону, которое достигло своей кульминационной точки развития с учреждением особых административных судов, делается возможным изучение внутреннего управления с точки зрения права. Наряду с систематическим изучением внутреннего управления с точки зрения социологической, — его истории, желательных и возможных реформ (наука об управлении, созданная знаменитым Лоренцом Штейном), — дифференцируется и специальная юридическая дисциплина — административное право (Г. Мейер, Сарвей, Отто Майер, Ульбрих, Флейнер). Элементы для изучения внутреннего управления с юридической точки зрения были налицо уже в эпоху абсолютной монархии. Уже в этот период суд обособился от управления, и если в этой последней сфере господствовал принцип, что в делах внутреннего управления нельзя жаловаться в суд (in Polizeisachen gibt es keine Apellation), то все же связанность власти в области гражданского права не могла не отразиться на ее юридическом положении вообще. Так, например, создалась теория фиска, в силу которой государство в области гражданских правоотношений подлежало общей судебной ответственности. Но только с переходом к конституционному строю стало возможным сравнительно законченное построение административного права, как юридической дисциплины.

Внутреннее управление правового государства является гораздо более сложным, чем управление государства полицейского. При конституционном строе, в силу принципиальной связанности власти правом, деятельность управления может быть изучаема не только с точки зрения политической (оценка его значения) или социологической (выяснение причины той или другой системы управления), но и юридической. Подданный признается субъектом права, и между органами государства и гражданами в области внутреннего управления возникают юридические отношения, которые также подлежат классификации и обработке, как юридические отношения права гражданского. Но и в догматической обработке различаются два направления. Преобладающее до последнего времени течение изучало с юридической точки зрения отдельные исторически сложившиеся отрасли управления (строительное право, школьное, санитарное и т.д.; Реслер, Ленинг, Кирхенгейм, Сарвей). Наука разбивалась на общую часть, где суммировались общие принципы, и особенную, посвященную анализу норм, регулирующих отдельные отрасли управления. Таким образом, получалось сложное целое, не объединенное одним методом. Отто Майер, глава молодого догматического направления, сравнивает эту систему изучения внутреннего управления с такой систематикой индивидуальных прав, при которой права каждого лица разбивались бы не по общим юридическим формальным признакам, а по содержанию: на право сельского хозяйства, право путешествий, развлечений и проч. Новая догматическая школа (От. Майер, Флейнер) стремится объединить в общие юридические понятия правовые элементы, разбросанные по различным отраслям внутреннего управления, и свести сложные и запутанные отношения между гражданами и государством к простейшим юридическим формам, главным образом по типу институтов гражданского права, юридически неизмеримо более законченного.

Принципы, выдвигаемые этой школой, чрезвычайно привлекательны, но их осуществление встречается с затруднениями. Bo-1-х, догматическое изучение предполагает установление вполне законченных юридических отношений между государством и гражданами, что, в свою очередь, возможно только при подчинении деятельности внутреннего управления контролю независимого суда, общего или специального (см. административная юстиция). Между тем, не говоря о России, где мы имеем только эмбрион административной юстиции, даже в Германии, а тем более во Франции, связанность всей области внутреннего управления правом и контролем суда является пока недостижимым идеалом. Bo-2-х, самая сложность и разнородность различных отраслей внутреннего управления создает чрезвычайные трудности для отвлеченной юридической обработки. Поэтому современные догматические исследования пока не идут дальше попыток дать общие принципы публично-правовых отношений в области внутреннего управления, которые далеко не охватывают всего разнообразия отношений государства к гражданам в этой области. Но если границы науки все еще не обозначены окончательно, то, несомненно, уже найден путь к ее построению. Во всяком случае, при современном положении, наряду с административным правом в собственном смысле слова имеет все права на существование и наука о внутреннем управлении.

Первые элементы науки о полиции в России стали складываться в XVI-XVII веках. Работы Крыжанича, Котошихина, Посошкова отражают западноевропейские течения эпохи. В конце XVIII века переводятся работы Юсти (1772 г.) и Зонненфельса. Первая оригинальная работа по праву внутреннего управления появилась в 1824 году (Петр Гуляев, «Право и обязанности городской и земской полиции и всех вообще жителей Российской империи по их состоянию»). В 1835 году была учреждена в русских университетах кафедра законов благоустройства и благочиния, переименованная в 1863 году в кафедру полицейского права. Однако, ее первые представители внесли мало самостоятельного в русскую науку и ограничивались только ознакомлением с западноевропейской литературой (Степанов, Шпилевский, Рождественский). Лишь во второй половине XIX века появились интересные работы, посвященные частью вопросам экономической политики («Полицейское право» Бунге, «Курс государственного благоустройства» Антоновича), частью анализу внутреннего управления русского и иностранного («Полицейское право» Андреевского). Современная наука полицейского права в России далеко еще не сформировалась. Кафедры полицейского права занимаются специалистами по государственному праву, по политической экономии, и руководства по этой науке имеют самый разнообразный характер. «Полицейское право» профессора Дерюжинского дает детальный анализ учения о свободах в ряде очерков по некоторым вопросам внутреннего управления. В «Учебнике административного права» профессора Ивановского, после чрезвычайно обстоятельного очерка научных течений, мы находим краткий очерк форм внутреннего управления современного государства. Профессор Тарасов, оставаясь на точке зрении науки о полиции, разрабатывает историю и современное положение внутреннего управления в России («Очерки по полицейскому праву»); учебник профессора Цытовича(« Лекции по полицейскому праву») посвящен вопросам экономической политики; Лазаревский («Русское государственное право», т. II, «Административное право»), Гессен («Лекции по полицейскому праву», вып. I), Елистратов («Общие принципы административного права») делают попытки дать в пределах возможного догматический анализ русского законодательства о внутреннем управлении.

Литература: Schmid, «Ueber die Bedeutung der Verwaltungslehre als selbständiger Wissenschaft» (1909); L. v. Slem «Handbuch der Verwaltungslehre» (1888), O. v. Sarwey, «Allgemeines Verwaltungsrecht» (в Marquardsens «Handbuch des öffentlichen Rechts», 1887); Е. Loening, «Lehrbuch des Deutschen Verwaltungsrechts» (1884); G. Meyer, «Lehrbuch des Deutschen Verwaltungsrechts» (1886); Е . Meier, «Das Verwaltungsrecht» (1908); К. v. Stengel, «Wörterbuch des Deutschen Verwaltungsrechts» (1890); «Jahrbuch des öffentlichen Rechts», herausgegeben v. Jolhnek, Laband, Piloty, 1907; Jahrbuch des Verwaltungsrechts» Stier-Somlo, 1906; O. Mayer, «Deutsches Verwaltungsrеcht» (1895-96); S. Fleiner, «Institutionеn des Deutschen Verwaltungsrechts» (1911); O. Mayer, «Le droit administratif allеmand» (1903) ; G. Jeze, «Les principes généraux du droit administratif» (1904); Н. Berthélemy, «Traité élémentaire de droit administratif» (1908); М. Hauriou, «Précis de droit administratif»; его жe, «Principes dе droit public» (1910); Moreau, «Manuel dе droit administratif» (1909); R. Jasquelin, «Une conception d’ensemble du droit administratif» (1899); Тарановский, «Юридический метод в государственной науке» (1904); А. Горбунов, «Методологические основы дисциплин, изучающих деятельность государства» (1906); В. В. Ивановский «Наука административного права в ее прошлом и настоящем» (Журнал Министерства Юстиции, 1903, XI); Я. Степанов, «О полиции, как науке во Франции и Англии» (1868).

М. Загряцков.