Полиция

Полиция. Слово «полиция» носит отпечаток момента своего проникновения в право в эпоху Возрождения. Это офранцуженное греческое слово πολιτεία— la police, politesse, которое сначала употреблялось для обозначения государственного устройства, хорошего состояния вещей и всех лиц управления, имеющих в виду его достижение, и, наконец, вообще управления. В ХV веке оно натурализовалось в Германии и получило право гражданства в городах, где начал складываться современный политический и административный строй. Теоретики зарождающегося в Германии абсолютизма (см.) выставили jus politiae монарха, право на управление, как его привилегию для обоснования вторжения светской власти в жизнь церкви, а потом (ХVІ, ХVІІ вв.) для обоснования абсолютного права государей на осуществление общего блага и земного счастья принудительными мерами, то есть открывали возможность поглощения государством и монархией личности граждан. В России слово «полиция» впервые появляется в одном указе XVIII века и сразу получает всеобъемлющий характер, типичный для эпохи. На Западе, как позднее и в России, усложнение и развитие правового строя привело постепенно к сужению полномочий и понятия полиции. Уже в XVIII веке философия права выдвинула принцип, что усмотрение монарха ограничивается идеей общего блага, что принуждение может иметь целью охрану общественного порядка и спокойствия, а отнюдь не увеличение благосостояния граждан. Отсюда вытекает противоположение между полицией безопасности и полицией благосостояния, получающее впоследствии важное юридическое значение: область благосостояния, где меры принуждения не достигают цели, постепенно выходит за пределы компетенции полиции. Освободительные идеи XVIII века противопоставили всемогуществу государства права человека и гражданина. Вместе с тем понятие и функции полиции получили чрезвычайно узкое содержание. Функции полиции свелись исключительно к охране общественного порядка и спокойствия. В правовом государстве получила господство презумпция в пользу свободы индивидуума от государственного принуждения. В этом смысле, по удачному замечанию Флейнера, принцип «все, что не запрещено, то дозволено», получает юридическое значение не только в уголовном праве, но и в области внутреннего управления. Тем не менее, чисто отрицательное определение полиции не удержалось ни в науке, ни в практике. Bo-1-х, история показала, что вмешательство государства в экономические отношения неизбежно при современных социальных условиях и что, следовательно, органам принуждения могут быть вверены специальным законодательством и некоторые положительные функции, по старой терминологии — содействие общественному благосостоянию, и, во-2-х, характерная особенность полиции заключается не только в целях, но и в форме и в методах действия (принудительность, отсутствие процессуальных гарантий). Идея полиции находится в непримиримом противоречии с суровым формализмом, которым правовой строй считает нужным охранять свободу. Отсюда вытекают два вывода: один практический — необходимость создания особых форм надзора и контроль над деятельностью полиции, по существу дискреционной, другой, теоретический, — неизбежность некоторой расплывчатости в определении полиции. Действительно, до сих пор нет единого и точного определения полиции. Утвердившееся в науке определение Лабанда: «существо полиции заключается в ограничении естественной свободы граждан в области внутреннего управления мерами принуждения в интересах общества или государства», — намечает задачи полиции только в самых общих чертах. Так как понятие интересов общества и государства — чисто формальное понятие, содержание которого меняется от случая к случаю, то и делается необходимым, во-1-х, установление особого судебного надзора за действиями полиции, подчинение ее административной юстиции (см.), и, во-2-х, установление такой формы надзора за действиями полиции, которая, не ограничиваясь контролем формальной стороны ее деятельности, имела бы возможность определить, соответствует ли последняя смыслу закона или нет. В этом отношении громадное значение имеет особый выработанный французской судебно-административной практикой, принципиально обоснованный Гнейстом и в усовершенствованном виде примененный в Германии порядок обжалования (rеcours pour détournement du pouvoir), открывающий возможность обжалования даже таких актов полиции, которые, несмотря на внешнюю формальную законность, противоречат мысли законодателя. Русская судебно-административная практика также допускает отмену формально законных действий администрации по несогласию их со смыслом закона. Полиция, как организованная сила принуждения, неизбежна во всех отраслях управления, где может идти речь о принудительных мерах; так, говорят: полиция нравов, полиция образования, полиция санитарная и т.д. Полиция безопасности образует особую область управления, где управление проявляется исключительно как организованное принуждение, как «полиция» (Ленинг). Полиция безопасности обнимает: 1) политическую полицию, функция которой состоит в наблюдении всей политической жизни в целях охраны государства от угрожающей ему опасности. «В прежнее время, — говорил Ленинг, — политическая полиция являлась средством для подавления политической жизни народа. Отрицательные отношения населения к полиции, которые нередко возрастали в ненависть, имели причину в этих стремлениях политической полиции; и 2) общую полицию, или полицию безопасности, задачей которой является устранение опасностей, непосредственно угрожающих правовым благам граждан. При этом по старому принципу науки о полиции, принуждение должно соответствовать силе сопротивления. Превышение этой меры является незаконным. Особым видом может считаться судебная полиция, имеющая целью преследование и открытие уголовно наказуемых деяний и разыскание преступников. В организации полиции отражается также индивидуальная природа правового строя того или другого государства. Наиболее узкий характер носят функции полиции по английскому праву, они обнимают только судебную полицию и общую. Органами полиции являются в Англии особые комитеты местного самоуправления (standing joint Committee), состоящие наполовину из представителей мировых судей и представителей совета графств. Участие государства выражается в ассигновании половины средств, необходимых для содержания полиции. Центральная власть сохраняет за собой право, в случае неудовлетворительной деятельности местной полиции, отказать в субсидии. Если вспомнить, что в Англии, благодаря институту Habeas Corpus Act, самое сильное орудие принуждения — личное задержание — находится под контролем судебной власти, что незаконное задержание может повлечь за собой уплату колоссальных сумм в виде вознаграждения, то нам станет понятной строгая закономерность действий английских полицейских органов. Англия — единственная страна в Европе, где полиция пользуется популярностью. На организации полиции во Франции отразился крайне централизованный строй страны. Органами полиции являются: глава государства, осуществляющий свои полномочия исключительно в форме издания общих норм, министерство внутренних дел (общие нормы и индивидуальные распоряжения), префекты, полицейские комиссары и мэры. Во главе стоит министр внутренних дел, которой непосредственно подчинена организация по охране общественной безопасности (Іа surété générale), имеющая целью обеспечить наблюдения во всех областях территории и во всех отраслях администрации. Комиссары полиции, назначаемые главой государства, и даже мэры, избранные коммунальным советом, в области полицейской деятельности непосредственно подчинены префекту. Полномочия полиции очень значительны. Комиссар, как орган министерства внутренних дел, лишен права ареста французского гражданина, но имеет это право, как орган судебной полиции, хотя под условием предъявления обвинения. Корпус жандармов, имеющий специальной целью охрану общественного порядка, подчинен одновременно министрам военному, внутренних дел и юстиции. Для Германии типична полицейская организация Пруссии. Здесь господствует принцип, что государственная полиция, даже когда она вверяется органам самоуправления, осуществляется «именем короля», и вся полицейская организация носит строго централизованный характер. Во главе полицейского управления стоит министр внутренних дел; местная полиция сосредоточена в руках регирунгспрезидента, которому подчинены органы уездной (ландрат) и городской полиции. В городах полиция вверяется бургомистру, или особому члену управы, или специальным «королевским учреждениям». Характерную особенность прусской общей полиции составляет наряду с ее широкой компетенцией и подчинение контролю органов административной юстиции. Заинтересованный гражданин имеет право обжалования действий полиции по нецелесообразности (право жалобы) и незакономерности (право иска). Юридические последствия жалобы различны. Последней инстанцией всегда является независимый высший административный суд. Политическая полиция Пруссии имеет характерные черты всякой политической полиции и судебно-административному контролю не подлежит. Полиция в России характеризуется сложностью организации, многообразием форм и всеобъемлемостью компетенции (ср. губерния). Политическая полиция, выделенная из общей в виде самостоятельного корпуса жандармов, подчинена одновременно шефу корпуса — министру внутренних дел и, через посредство начальника штаба корпуса, — военному министру. Если деятельность корпуса жандармов направляет министерству внутренних дел (товарищ министра, заведующий полицией и департамент полиции), то вся внутренняя организация его, например, служебные отношения, зависит от военного министерства — начальника штаба корпуса жандармов. О подробностях организации русской полиции см. Россия (управление).

Литература: Fleiner, «Institutionen d. Deutschen Verwaltungsrechts» (1911); О. Mayer у «Deutsches Verwaltungsrecht» (1895); Wolzendorff, «Die Grenzen der poIizeischen Gewalt»; Biermann, «Privatrecht und Polizei in Preussen» (1897); «Der Begriff der Polizei und der Umfang des polizeilichen Verfügungs- und Verordnungs-rechts in Preussen» в «Verw. Arch.», 3, 1895; «Wörterbuch des Deutschen Staats- u. Verwaltungsrechts» v. pr. Fleischmann (1913); Mayer, «Theorie des französisch. Verwaltungsrecht» (1886); ст. «Polizei», в «Handwörterb. d. Staatswiss. Conrad»; Stephen, «History of the Crim. Laws of Engl.» (1883); De Сhampagny, «Traité de la police municipale» (1865); Block, «Dictionnaire de l’administrat.»; Brayer, «Dictionnaire général de police» (1886); П. Ашлей, «Местное и центральное управление Англии» (1910); И. Редлих, «Английское местное управление» (т. I и II, 1908); Д. Ферли, «Местное управление в Соединенных Штатах Северной Америки» (1910).

М. Загряцков.