Приказы

Приказы, центральные органы общего или областного управления в Московском  государстве, находившиеся в самой Москве и являвшиеся непосредственными предшественниками петровских коллегий (см.). Зарождение приказной администрации относится еще к удельному периоду, когда несложные потребности княжеского «вотчинного» управления обсуждались ограниченным штатом как «вольных», так и несвободных слуг, исполнявших различные поручения князя по заведованию теми или иными «путями» (ministoria), т. е. отраслями его скромного государственного хозяйства, в котором так тесно тогда были слиты воедино частные, владельческие, и публичные, владетельные права и интересы государя-помещика. Подобного рода единоличные поручения, даваемые князем его отдельным слугам (минестериалам) — дворецкому, чашникам, конюшим, казначеям, спальникам и т. д., облекались первоначально в форму определенного индивидуального «приказа» или уполномочия. В этом смысле в те времена обычно и говорили, что такое-то лицо находится «в приказе» у князя или «от приказа отставлено»¹⁾.

¹⁾ Слово «приказ» таким образом еще не предполагает наличности учреждения, и предписание Судебника 1550 г. боярину «жалобников своего приказу от себя не отсылати» имело весьма общий смысл.

Таким образом, приказные люди явились у нас исторически ранее приказа, в смысле учреждений. С этой точки зрения приказная система пережила в древней Руси две эпохи в процессе своего развития: древнейшую (удельную), когда все княжеское управление было распределено между отдельными приказчиками князя («путными», «введенными» боярами, дьяками или просто слугами), и позднейшую (московскую), когда эти единоличные органы администрации, под влиянием усиленного роста государственной территории и правительственной власти, превращаются в настоящие государственные учреждения со сложным составом присутствия и канцелярией (подьячие). Это превращение приказного человека в целое учреждение было естественным последствием процесса объединения или «собирания»  Московского государства. С ростом массы текущей правительственной работы возрастал и штат приказных людей по каждому «пути» или «повытью». С увеличением делопроизводства приходилось придавать в помощь введенному боярину или дьяку то или иное число «товарищей» для совместного «вершенья» дел, предоставляя вместе с тем в их распоряжение соответствующее количество «писарей», канцеляристов¹⁾. При таких условиях приходилось озаботиться также и особым помещением для каждого подобного «управления», т. е. приходилось ставить, глядя по обстоятельствам, особую «приказную избу», или «палату». Таким путем происходило в Москве выделение самостоятельных приказных ведомств, локализация и дифференциация отдельных отраслей управления, которые постепенно распределялись по особым учреждениям и во 2-й половине XVI в. образовали целую систему приказов.

¹⁾ Упоминания о казенных, ямских, конюших, дворцовых и т. п. дьяках и подьячих восходят ко 2-й половине XV в. и началу XVI в., но заключать на основании этих указаний о наличности вполне сложившихся уже приказов было бы также неправильно.

Но те же самые причины, которые вызвали появление московских приказов, в известной мере обусловили также как порядок их образования (сначала дворцовых, затем государственных приказов), так и различные основания их организации (приказы центральные, областные). Ранее других возникли приказы дворцовые, во главе с приказом Большого Дворца (см. дворец). Объяснялось это тем, что в удельном периоде, когда частное и государственное хозяйство и управление князя были смешаны, как это повсюду наблюдается в эпоху раннего феодализма, княжеский «дворец» являлся центром всей правительственной системы княжения. Дворцовое управление князя в одно и то же время служило тогда целям вотчинного и государственного управления, личные же «дворовые» слуги князя вместе с тем являлись и агентами публичной власти удела. Поэтому удельное дворцовое управление послужило прототипом приказной системы Московского государства. Единоличные  управления «путей» превратились таким образом постепенно в дворцовые приказы, которые, в свою очередь, с одной стороны, обратились сами в учреждения государственного характера, с другой — послужили образцами для самостоятельного возникновения новых приказов. Так, например,  из Казенного приказа, или «Казенного Дворца» во 2-й половине XVI в. выделились приказы — Поместный (1556), Ямской (1555), Холопий (1571) и др. Сам же этот приказ сложился в практике управления ведомства княжеских казначеев, игравших вообще весьма видную роль при дворе князя. В указанном процессе образования приказов немалую роль сыграла также и Боярская Дума удельного времени, представлявшая первоначально единственное правительственное учреждение в означенном периоде. Под влиянием усложнения работы Боярской Думы при ней постепенно образовывался целый ряд канцелярий и комиссий, которые впоследствии развились в отдельные приказы. Так возник, например, Посольский приказ, ведавший иностранные дела, всегда составлявшие предмет особого внимания князя и его Думы. Однако нарастание приказов в столице Московского царства совершалось не только путем органического образования их на первоначальном корню «Большого» московского «дворца», но и механически, путем переноса в столицу удельных «дворцов» вновь присоединенных к Московскому государству княжеств.

Так появилась в Москве целая группа областных приказов и «дворцов», в отличие от которых коренные московские приказы и получили наименование «больших» (Большой Приход, Большой Дворец, Большой Разряд, Большая Казна и т. д.). К типу таких же центрально-областных приказов следует отнести Казанский дворец, Смоленский и Сибирский приказы. Наконец, под влиянием превращения Московского удельного княжества в великое Московское государство «всея Руси», с развитием чисто государственных нужд и интересов, один за другим появляются на Москве новые приказы, особенно военного, финансового и судного характера (Разбойный, Разряд и т. п.). Таким путем число московских приказов чрезвычайно умножается, их приходится считать десятками, и Котошихин для своего времени, например, насчитывал до 42 отдельных приказов, «кроме городовых и патриарших». Такое нагромождение ведомств, можно сказать, приказное столпотворение, объяснялось тем фактом, что московское государственное здание строилось без всякого плана, совершенно стихийно, от случая к случаю. Являлась какая-нибудь новая потребность, являлся и новый приказ, о согласовании деятельности которого с другими, нередко совершенно аналогичными приказами, правительство совершенно не заботилось. В результате получался целый лабиринт учреждений, в которых все ведомства были перепутаны, все начала управления перемешаны. Одно и то же дело или разряд населения ведался нередко в нескольких приказах сразу (например, торговые, посадские люди — в приказах Большого Дворца, Большой Казны, Большого Прихода и т. д.), и, наоборот, один и тот же приказ  вершил самые разнообразные дела, ничем между собой не связанные (например, приказ  Большой Казны ведал торговых  людей, горное дело, пушечный тульский завод и пр.); далее одни приказы ведали какую-либо отрасль управления по всему государству (центральные, например, Поместный —  «всего Московского государства земли и что кому дано поместья и вотчин»), другие заведовали, напротив, отдельными областями государства или по всем делам (например, Казанский, Сибирский приказ), или только в известном отношении (областные «дворцы» и «разряды»). Дело осложнялось еще более чем, что приказная система не представляла из себя ничего устойчивого: отдельные приказы то сливались один с другим, то распадались в свою очередь, то исчезали вовсе так же случайно, как и появлялись. Одним словом, приказная система находилась в процессе непрерывного строительства и перестройки, которая лишь в конце XVII в. обнаруживает некоторую общую тенденцию к упрощению и упорядочению приказного хаоса. Крайняя пестрота и запутанность приказного «строения» усугублялись еще более разнообразием тех начал, на которых строилось взаимное отношение приказов между собой. Так, одни приказы являлись вполне самостоятельными учреждениями, другие, напротив, были «приписаны» или стояли под начальством главных приказов (так, от приказа Большого Дворца зависел целый ряд областных «дворцов» и дворцовых управлений — сытенный, кормовой, хлебный и т. п. дворцы; Большому Приходу были подчинены «чети»; Посольскому — Смоленский, Новгородский и др. приказы). В зависимости от этого менялся и личный состав приказов, соответственно, так сказать, рангу последнего: одними приказами управляли бояре, окольничие, другими думные дьяки. Последние, в качестве статс-секретарей, обыкновенно управляли теми приказами, которые были подчинены непосредственно Боярской Думе и государю или по важности подведомых им дел (военное управление, иностранного дела) или потому интересу, какой вообще проявлял государь к тому или иному роду дел (приказов Тайных дел). В этом отношении особенно следует отметить Большой Разряд, или Разрядный приказ, и Посольский приказ. Особая близость верховной власти к этим приказам подготовила исторически то их исключительное положение в ряду прочих органов центрального управления, на почве которого впоследствии произошло известное обособление и возвышение т. н. «государственных коллегий» (иностранной и военных) XVIII в. Наконец, следует отметить и еще одну характерную черту в организации приказов: они всецело сохранили удельную правительственную традицию, в силу которой и в московских приказах суд и управление — администрация, полиция и юстиция были всецело смешаны, согласно старинному феодальному принципу: кто кем управляет, тот того и судит. Поэтому, несмотря на то, что в Москве были и специально «судные» приказы (Разбойный, Холопий и др.), судили тогда во всех приказах, причем сами приказные по общему правилу назывались «судьями». Удержался наряду с этим в приказах и другой удельный принцип — «кормленья»: вместо жалованья приказные судьи, как тогда говорили, «кормились» от дел, т. е. пользовались от дел известными законными доходами («посулами»), на получение которых в определенной норме они имели право, под страхом «жестокого» наказания за лихоимство. С той же целью к приказам нередко приписывались «на приказное строенье», т. е. на  содержание приказов, целые города и села, управление и суд над которыми переходили при таких условиях к тому же приказу. Что касается внутренней организации приказов, то следует признать, что она была построена на «соборном», или коллегиальном принципе. Уложение 1649 г. в ст. 23 гл. Х прямо предписывает вершить дела в приказах «по суду и по сыску судьям всем вопче... и в приговор писать свои имена». То же подтверждает и современник эпохи Котошихин. Ссылка некоторых ученых на указ Петра I от 22 декабря 1718 г., где говорилось, что в приказах все дела вершил обыкновенно старший боярин, а товарищи его только исполняли его предписания, констатирует лишь установившуюся практику, фактически сводившую приказное «вершенье» дел к единоличному управлению более влиятельного сановного «судьи». Помимо приказного присутствия, судей и дьяков, при каждом приказе состояла канцелярия из подьячих, делившаяся иногда на «столы» и «повытья». Сверх того, при ней же для посылок и исполнения всякого рода служб и поручений состояли «недельщики», или «пристава», толмачи, пушкари и т. п. лица. Для присутствия было назначено определенное время (дни и часы). В приказах велись книги для записей царских указов, постановлений суда или внесения крепостных актов, пошлин и проч. Назначались приказные судьи самим государем.

Таким образом, приказы являлись чисто бюрократическими учреждениями, с развитым бумажным делопроизводством и преобладанием канцелярщины, быстро выродившейся при отсутствии надлежащего контроля в целую систему организованных злоупотреблений и хищений. Знаменитая «московская» волокита, лихоимство, взяточничество и вопиющее неправосудие не раз являлись поэтому в московской Руси ближайшим поводом народных бунтов и мятежей. Крайняя запутанность приказных ведомств и хаотическое состояние московского законодательства являлись также весьма благоприятной почвой для приказного крючкотворства и всяческих вымогательств, приучая вместе с тем ловких приказных судей «играть» царскими указами, «как в карты, подбирая масть к масти». Злоупотребления эти облегчались тем более, что начало «кормления» открывало «легальную» возможность для широкого развития лихоимных «посулов». При таких условиях профессор И. Дитятин с полным правом мог утверждать, что в Московском государстве «суда не было, а была продажа его».  Однако, как бы ни была несовершенна система приказного управления в древней Руси, образование ее отмечало несомненно шаг вперед по пути государственного устроения России. С появлением приказов, хотя и крайне грубо и далеко не выдержанно, наметилось у нас впервые обособление высшего подчиненного управления от верховного (государя и Боярской Думы), с одной стороны, и провинциального (воеводского, губного), с другой. Приказы  образовали из себя особый ярус центральных органов управления, к которым перешла теперь масса дел текущей администрации и юстиции, которая прежде или восходила непосредственно к царю и Думе или оставалась в руках областных наместников или привилегированных владельцев. Приказы  таким образом устанавливали более правильное иерархическое отношение между отдельными органами государственной власти: обращение с «челобитьем» мимо приказов прямо к государю или в Думу было теперь уже воспрещено (Улож., Х, ст. 20). Приказы  являлись, следовательно, необходимой ступенью в системе государственных учреждений, то как органы первой инстанции (по важнейшим делам, администрация юстиции и т. п.), то как высшая инстанция для областных судов и установлений. С другой стороны, дела из приказов могли переноситься в Думу или к царю в порядке «пересуда» (апелляции) или же в порядке «доклада», по инициативе самих судей, в том случае, если дело «не мощно было вершити без государева ведома» за сомнением, отсутствием закона и т. п. причинами. Конечно, правительственная практика с трудом укладывалась в это новое русло государственного порядка (плохо подчинялось ему население, постоянно нарушала его и сама верховная власть), но все же государственный механизм мало-помалу приобретал все большую устойчивость, и Русь московская постепенно отрешалась от удельного настроения. Приказам  суждено было сыграть в этом процессе особенно видную роль: они явились едва ли не самыми влиятельными проводниками начал централизации и бюрократизации в сферу государственного управления, поскольку к ним стягивались все нити общей администрации и суда. В этом смысле приказы поделили между собой все отрасли управления, хотя раздел этот и был произведен крайне неправильно. Поэтому все попытки создать точную классификацию приказов по началам ведомственного разделения являются тщетными. Системы: реальная, по классам лиц и, наконец, территориальная пересекались самым причудливым образом в компетенции приказов. При таких условиях всякая классификация приказов может иметь лишь весьма относительное значение.

С означенной оговоркой обозрение системы московских приказов может быть представлено в следующем виде:

1) Приказы, ведавшие государственное и дворцовое хозяйство и финансы. Сюда относится, прежде всего, группа дворцовых и придворных приказов с подчиненными им «дворами» и царскими мастерскими (см. дворец). Во главе их стоял приказ  Большого Дворца (упоминается с 1547 г.), постепенно поглотивший перенесенные в Москву удельные «дворцы». Под его начальством состояли различные хозяйственные «дворы»: Кормовой, Сытейный, Хлебенный, Житный. Более самостоятельные управления образовали приказы — Постельный (1573 г.), Ловчий и Сокольничий (конец XVI в.). В XVII ст. возник новый ряд дворцовых приказов аналогичного характера: приказы золотых и серебряных дел, Каменный (начало XVII в.), Царская мастерская палата (1627 г.), Царицына мастерская палата (1656 г.) и, наконец, Панихидный (1663 г.). Рядом с приказом Большого Дворца следует поставить затем приказ  Казенный, или приказ Казенного Двора (1585 г.), которым ведали государевы казначеи, и приказ  Конюшенный (1599 г.). Вся эта масса  учреждений довольно полно охватывала «государево» дворцовое хозяйство, начиная царской запашкой, казной и гардеробом, и кончая царской «потехой» и расходами на заупокойные «поминки». Далее следовал уже ряд приказов государственного характера: приказ  Большого Прихода (15G4 г.), заведовавший главным образом косвенными налогами и сборами с торгов и лавок. С отменой системы «кормлений» (наместничьего управления) со 2-й половины XVI и, под управлением этого приказа складывается целый ряд финансовых управлений, так называемых четей, в которые и стал поступать новый налог, «оброк за наместничий корм», уплачиваемый населением тех областей, где вводилось правительством земское самоуправление. Таковы были Новгородская, Костромская, Устюжская, Владимирская, Галицкая чети (кон. XVI и 1-я полов. XVII ст.). Приказ Большой Казны (1628 г.), ведавший преимущественно прямые сборы, торговых людей и монетное дело¹⁾. Новая четверть, или четь (1597 г.), ведению которой подлежали кабацкие сборы и вообще царское кабацкое дело (сначала только в Москве). В 1656 г. возник новый Счетный приказ, в качестве учреждения государственного контроля, на него же первоначально было возложено и собирание недоимок. Впрочем, с последней целью в 70-х гг. XVII ст. возник особый Доимочный приказ (см.). Сюда же можно было бы отнести и приказ приказных дел, главным образом заведовавший разными экстренными оборами.

¹⁾ Впрочем, во второй полов. XVII в. упоминается в источниках специальный приказ  для чеканки монеты, например, приказ Денежного дела.

2) Приказы, ведавшие военное дело и служилых людей. На первом месте здесь должен быть поставлен Большой Разряд (1535 г.), о которым также постепенно слились областные удельные «разряды» (Новгородский, Смоленский, Рязанский и др.). Разряд ведал личным составом служилых людей, должностными назначениями и вел «разрядные описки», «росписи воевод» и «боярские книги». С появлением постоянных «приборных» и «иноземных» воинских частей возникли рядом с Разрядом новые приказы: Стрелецкий (1601 г.), Рейтарский (1651 г.), Казачий (1616 г.), Иноземский (нач. XVII в.) и Великороссийский (1688 г.) слободских полков. Здесь же назовем приказ сбору ратных и даточных людей (1631 г.), но набору рекрут. Подобно тому, как Разряд ведал московское воинство «службой», Поместный приказ 2-й половины ХVI в. ведал его «землями» сосредоточивая в своих руках дела вотчинного и поместного служилого землевладения. Далее следовал ряд приказов интендантского, военно-финансового характера - приказы денежной раздачи (1653 г.). Денежного и хлебного сбора (1654 г.), Немецких кормов (1656 г.) и некоторые др. Все они возникали обычно на время войны и по миновании нужды закрывались, за исключением приказов денежного сбора, сделавшегося современным учреждением. Военным оборудованием заведовали приказ Бронный (1573 г.), Пушкарский (1627 г.), Оружейный (1659 г.) и Стволовый (1680 г.). В связи с войнами в Москве ввели также еще особый Полоняничный приказ (1668 г.), в который поступали специальные сборы, установленные на выкуп пленных, просуществовавший самостоятельно всего лишь 2 года.

3) Приказы административные, ведавшие благоустройством и благочинием, путями сообщения, народным здравием, продовольственным делом и т. п. делами внутреннего плавления. Сюда должны быть отнесены: Ямской приказ (1567 г.), Житний (нач. XVI в.) по сбору хлебных запасов, откуда производилась раздача хлеба населению в голодные годы, Каменный (1628 г.), заведовавший заготовкой строительного материала и каменными работами, Аптекарский (1632 г.), Строения богаделен (1670 г.), Земский (1579 г. в XVII в. их было даже два), ведавший главным образом Москву в полицейском и судебном отношении. Здесь же можно назвать и приказы книгопечатного дела (в нач. XVI в.).

4) Приказы областные, ведавшие управление отдельных областей Московского государства. Сюда относятся приказы — Смоленский (1654 г.), Новгородский (кон. XVI в.), Казанский (1599 г.), Литовский (1656 г.), Лифляндских дел (1660 г.), Сибирский (1637 г.), Малороссийский (1663 г.) и некоторые др. В источниках упоминаются еще (1620 г.) темный по своему значению Панский приказ, возникший в связи с военно-дипломатическими отношениями с Польшей.

5) Судные приказов Среди них мы должны различать приказов: 1) общегосударственной компетенции, как приказ Холопий (1571 г.), Разбойный (1571 г.), возникший в связи с губной реформой, и Сыскной (1619 г.); 2) приказы областные, к числу которых должны быть отнесены Московский (1598 г.), Владимирский (1593 г.), Дмитровский (1595 г.) и Рязанский (1591 г.), и 3) специальные — Дворцовый судный, Монастырский (1649 г.), приказ, что на сильных бьют челом (1620 г.) и несколько «сыскных» временного характера. Для конца XVII ст. можно отметить, сверх того, выделение из Боярской Думы особого судного присутствия, так наз. Расправной Палаты, явившейся в качестве высшей апелляционной инстанции. Назовем также Печатный приказ (1665 г.), игравший роль нотариальной конторы по укреплению разного рода актов и грамот.

Наконец, к последней группе мы относим 6) приказы, имевшие ближайшее отношение к московскому царю. Таков был прежде всего Посольский приказ (кон. XVI в.), через который государь вел дела иностранной политики, всегда привлекавшие к себе особое внимание московских царей. Далее следуют приказ Челобитный (кон. XVI в.), своего рода канцелярия по приему прошений на Высочайшее имя, и приказ Тайных дел (1658 г.), с помощью которого государь осуществлял непосредственный контроль над управлением, и в котором ведались вообще всякие дела, почему-либо особо интересовавшие царя (птичья охота, гранатное дело, политические процессы).

Такова была эта чрезвычайно пестрая система приказных учреждений, которая чем далее, тем все сильнее давала чувствовать правительству последствия своего вопиющего неустройства. Поэтому уже в конце XVII в. при Федоре Алексеевиче, особенно в 1680 г., московское правительство делает первые попытки некоторого упрощения приказного управления, соединяя вместе по нескольку приказов или вовсе упраздняя другие. В этой попытке приказной реформы сказалось уже некоторое стремление к более правильному распределению ведомств. Однако принятые меры носили весьма паллиативный характер и не могли снять с очереди коренной реформы центрального управления, которая и последовала уже при Петре, хотя вначале и этот государь не сразу разорвал с московской традицией, продолжая учреждать новые приказы, или канцелярии, как их теперь стали предпочтительно называть (приказ  военных дел, Преображенский, Тайная канцелярия, Артиллерийская канцелярия, Аптекарская канцелярия, Генерал-почт-директориум и т. д.). Коренное преобразование было произведено уже после учреждения Сената (1711 г.) и особенно коллегий. Впрочем, и после введения коллежского управления далеко не все приказы были уничтожены, а в том или ином виде некоторые  из них даже пережили Преобразователя (например, Сибирский приказ и др.).

Литература: Котошихин, «О России в царствование Алексея Михайловича» (1906); «Древняя российская Вивлиофика», ч. XX (1791); Неволин, «Образование управления в России» (Собр. соч., т. VI, 1859); Горчаков, «Монастырский приказ» (1878); Н. Загоскин, «Столы Разрядного приказа» (1879); Н. Лихачев, «Разрядные дьяки XVI ст.» (1888), П. Милюков, «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII в.» (1892), С. Платонов, «Как возникли чети?» («Журнал Министерства Народного Просвещения», 1892, V); Оглоблин, «К истории Челобитного приказа» («Журнал Министерства Народного Просвещения», 1892, V); Ардашев, «К вопросу о коллегиальности приказов» («Труды VIII археологического съезда», 1897); Гурлянд, «Ямская гоньба в Московском государстве» (1900); его же, «Приказы великого государя Тайных дел» (1902); его же, «Приказы сыскных дел» (Сборник статей в честь Владимирского-Буданова, 1904); Н. Рожков, «Происхождение самодержавия в России» (1906); Белокуров, «О Посольском приказе» (1906); С. Шумаков, «Экскурсы по истории Поместного приказа» (1910); его же, «К истории московских приказов» («Юридические Записки Ярославского лицея», 1911, в. 2—3); А. Гневушев, «Новгородский дворцовый приказ» (1911).

Б. Сыромятников.