Продовольственный вопрос

Продовольственный вопрос, как специальная проблема государственного управления, странам с развитой экономической жизнью не знаком; при известном минимуме экономического достатка аппарат свободной конкуренции и международного обмена является совершенно достаточным, чтобы обеспечить населению необходимые средства к существованию. Только по исключению, в моменты потребления хозяйственного организма каким-нибудь чрезвычайным событием (война), ставится на очередь решения продовольственной проблемы мерами административной власти: устанавливаются нормы потребления хлеба (Германия 1914/15 г.), регулируется обмен  путем подчинения особому контролю транспорта, издания такс на предметы первой необходимости и реквизиция важнейших продуктов потребления. Но опыт показывает, что, хотя в военное время, благодаря расстройству железнодорожного движения, современное хозяйство как бы переживает возврат к формам изолированного хозяйства средневековья, оно все же является единым и сложным целым, и элементарные меры административного вмешательства не вполне достигают цели. Напротив, в странах экономически отсталых (Россия, Индия), с неразвитой или недоразвитой сетью железных дорог, не располагающих достаточным запасом капиталов, продовольственная система требует постоянного и организованного вмешательства государственной власти. Здесь неурожай сам по себе вызывает полное расстройство экономической жизни. В России огромное большинство (75—80% всего населения) существует от земледелия, как главного занятия; ¾  бюджета в черноземных губерниях и 2/3 в промышленных и северных получаются от сельского хозяйства. При крайне ничтожном личном бюджете нашего крестьянства (около 55 руб. в год) неурожай получает значение национального бедствия, и помощь правительства является необходимой. За период 1866—1908 гг. (по вычислениям Ермолова) Таврическая губерния требовала воспособления 21 раз, Самарская — 19 раз, Псковская - 18, Оренбургская, Новгородская -  по 17,  8 губерний по 15 раз, 2 — по 14 раз, 4 — по 10 и т. д. Вначале требовали помощи себе преимущественно губернии северные и северо-западные, затем неурожаи стали передвигаться на восток и юго-восток, а с 90-х гг. захватили и черноземные центральные губернии. В южной части черноземного района и на юго-западе неурожаи бывали только спорадически, в Новороссии повторялись довольно часто. К 1 января 1907 г. общая продовольственная задолженность 47 губерний Европейской России определилась в 309 млн. руб. По данным Ермолова, за период 1891-1908 гг. продовольственная операция сбалансировалась с убытком для казны в 275 млн. руб., т. е. государство тратило на прокормление населения ежегодно 15-16 млн. руб., не считая потери на % (на суммы, числящиеся в долгу за населением), которые тоже достигают 10 ½ млн. руб. в год. При этих условиях продовольственная проблема приобретает государственное значение и требует специального законодательства и особой административной организации. Таким образом, решение продовольственного вопроса, подсказываемое в техническом отношении его экономической природой, в значительной степени определяется и влияниями юридического характера, — особенностями правового уклада, правосознанием населения, политическими тенденциями эпохи. Но само собой разумеется, технические требования, диктуемые экономической природой вопроса, не могут быть безнаказанно нарушаемы теми или другими политическими тенденциями. Удовлетворение массовой продовольственной потребности предполагает точное и заблаговременное определение степени продовольственной нужды и обеспечение запасов, иногда в грандиозных размерах, для ее удовлетворения; делает далее необходимыми, в целях индивидуализации помощи, особые приемы для точного определения лиц, нуждающихся в поддержке, и требует справедливого и экономически целесообразного масштаба для ее распределения. Той же цели борьбы с последствиями неурожаев служат и все действия государственной власти, поднимающие общий экономический и культурный уровень населения.

В истории русских продовольственных законодательств красной нитью проходит борьба между стремлением правительства ограничить свое участие актами общеэкономического и общеадминистративного характера и сознанием необходимости обеспечить правильно организованную помощь населению специально предупредительными мерами. Первая мера, с которой мы   встречаемся в Своде Законов, является чисто полицейской: в 1660 г. было велено везти хлеб на продажу под угрозой отобрания его безденежно; но уже в 1662 г. повелевается, «чтобы местное начальство собирали на счет казны хлеб в житницы, продавали его по указанной цене по рассмотрению, кому и затем купить хлеба нечем, тем чтобы давали в долг за порукой» (Лешков). Начиная с Петра Великого (с 1724 г.), в административных сферах начинает пробиваться мысль о необходимости специальных продовольственных запасов, «маганейнов», по выражению более позднего «прожекта» гр. Н. И. Шувалова, «для удовольствия полков и общенародной пользы». К началу XIX в. хлебные запасы получили повсеместное применение, и хотя в эту эпоху, параллельно развитию денежного хозяйства, администрация обнаруживает интерес к денежным капиталам, но все же сохраняются и старые формы натуральных хлебных запасов. В 1817 г. постановлением комитета министров об устройстве на местах особых продовольственных комитетов вводится особый денежный сбор, и таким образом кладется начало продовольственному капиталу; указ 1822 г. признает допустимость в отдельных губерниях организации и денежных капиталов «в зависимости от местных условий», и, наконец, устав 1834 г. (Положение о запасах для пособий в продовольствии) создает, в общих чертах, ныне действующую продовольственную систему, которая, впрочем, значительно усложнилась введением в нее в 1866 г. губернских и имперских продовольственных капиталов. Последующая история продовольственного законодательства связана с развитием земских учреждений, которым в 1866 г. было передано все продовольственное дело (Временное правительство для земских учр... о народном продовольствии). Впрочем, действующая продовольственная система, созданная «Временными правилами по обеспечению продовольственных потребностей сельских обывателей» 12 июня 1900 г., представляет и в смысле организации возврат к традициям 1834 г., поскольку это допускается изменившимися экономическими условиями: заведывание продовольственным делом в 1900 г. было опять передано бюрократическим органам. Даже новый проект Продовольственного устава 1907 г. мало сходит с исторической почвы.

Круг действия Продовольственного устава. При разносословности деревенского населения и сословных тенденциях нашего продовольственного законодательства особую важность приобретает вопрос о круге яиц, на которых распространяется этот вид государственной помощи, — о субъекте «права на помощь» в сложном юридическом отношении, созданном Продовольственным уставом. До 1900 г. на помощь из продовольственных средств не только из капиталов, принадлежащих отдельным обществам, но и из губернского и имперского продовольственного капитала, могли рассчитывать лишь лица, «причисленные к обществам». Действующие Временные правила 1900 г. несколько расширяют этот круг. Право на ссуду по ст. 4 и 5 «имеют члены сельских обществ, а также все, имеющие постоянное жительство в сельских местностях, обыватели, принадлежащие к сословиям крестьян или мещан и занимающиеся хлебопашеством на собственной и арендованной земле в таком количестве, которое может быть обработано собственными силами домохозяина и его семьи». Сословное начало сохраняет свое значение, только усложняется признаком экономическим. Между тем принцип равенства всех перед законом (основной принцип современного правопорядка) и массовый характер продовольственной нужды требуют уничтожения сословного признака при определении субъекта помощи. Отдельные земства (полтавское, херсонское и др.) в период, когда продовольственное дело находилось в их руках, распространяли свои заботы на жителей всех сословий и состояний (например, духовенства). Проект нового Продовольственного устава 29 марта 1907 г., распространяющий продовольственные заботы как на «членов сельских обществ», так и на «всех вообще без различия, сословий, постоянно проживающих в сельских местностях обывателей, занимающихся хлебопашеством» (ст. 5), окончательно устраняет сословный принцип.

Источники продовольственной помощи. Продовольственные и семенные ссуды выдаются прежде всего из собственных хлебных запасов и продовольственных капиталов сельских обществ и лишь за истощением их — из губернского и имперского продовольственных капиталов. Таким образом, мы имеем две не сливающиеся организации, основанные на различных принципах. Основным фондом являются обособленные по отдельным продовольственным участкам запасы и капиталы (семенные и продовольственные), накопленные непосредственно заинтересованным сельским обществом, ему исключительно принадлежащие и предназначенные на удовлетворение продовольственных и семенных ссуд нуждающимся членам общества (ст. 5, 37, 40). Только в исключительных случаях и с Высочайшего соизволения, испрашиваемого через советов министров, разрешаются позаимствования общих продовольственных капиталов в пределах губернии и хлебных запасов вообще из других местностей, не пострадавших от неурожая (ст. 6 и 9; ст. 37, 46). Источником для пополнения этих основных продовольственных фондов является сословный (с членов надлежащих обществ) временный сбор, который производится лишь до тех пор, пока не будет собрано назначенное по определению губернии присутствия количество хлеба (не свыше 4 пуд. на наличную душу) или причитающаяся сумма денег, не считая сборов и возврат взятой ссуды. Этот временный сбор носит ярко выраженный налогоподобный характер. Раскладка производится по приговорам сельских обществ (ст. 36), но применительно к правилам, изложенным в В. 17 Выс. утв. 23 июня 1899 г. Положение о порядке взимания окладных сборов с надельных земель сельских обществ (ст. 253, 257 Общ. полож. о крест., изд. 1909). Основанием раскладки служат размер и качество почвы и удобство земли. Могут быть привлекаемы и другие признаки платежеспособности (число работников, количество скота, неземледельческие заработки и промыслы). Но и принимая форму налога, продовольственный сбор все же падает только на беднейшие слои населения. Ограниченность этого важнейшего источника покрытия продовольственной нужды, единогласно отмечаемая и специальной литературой, и законодательными учреждениями, давно повела к поискам более совершенной системы специально продовольственного обложения. Важное практическое значение в качестве суррогата продовольственного сбора имели обязательные общественные запашки, впервые примененные в 1827 г., рекламируемые министерством внутренних дел в 40-х гг. и горячо рекомендуемые некоторыми земствами в качестве принудительного средства пополнения сельскими обществами натуральных запасов в 80-х гг. (всего за обязательные общественные запашки высказалось 99 губерний и уездных земств). В качестве пережитка крепостного права принудительные общественные запашки (по выражению генерала Баранова, «мечта заманчивая в теории, но на практике представляющая нечто среднее между коммуной и аракчеевским военным поселением») не могли привиться в современной деревенской действительности. Их экономическое значение превосходно характеризуется вычислениями самарской губернии земского управления, подсчитавшей, что в силу меньшей производительности принудительного труда и меньшей урожайности крестьянство одной только Самарской губернии понесло на общественной запашке за 6 лет 2 909 000 руб. убытка.

Формы продовольственных запасов. Вопрос о желательной форме продовольственных сбережений (натуральные запасы или денежные капиталы) является чрезвычайно сложным. Замена натуральных запасов денежными обычно производилась на том основании, что деньги приносят проценты, а сложенный хлеб не только процентов не дает, но может портиться и растрачиваться, что, действительно, постоянно имеет место. Большинство земств (242 земства) высказалось за замену натуральных запасов денежными. Сюда особенно надо отнести земства промышленных губерний, где и в урожайные годы хлеба не хватает на местное продовольствие, и где хлеб легко приобретается в ближайших пунктах хлебной торговли. Так, еще в конце XIX в. мологское уездное земское собрание Ярославской губернии ссылалось на то, что уезду нечего бояться недостатка в хлебе, ибо вблизи находится спасительный Рыбинск; петроградское, Новоторжское, московское и многие другие земства указывали, что у них ежегодно не хватает своего хлеба, и для образования общественных натуральных запасов хлеб все равно приходится покупать. Увлечение денежной формой запасов свойственно, однако, не всем земствам: 90 земств высказалось за натуральную систему, которая, несомненно, имеет свои преимущества в местностях, мало связанных с железнодорожной сетью и со слабо развитым обменом. Избрание той или другой формы запасов действующими Временными правилами 1900 г. предоставлено сельскому обществу по принадлежности, с утверждения губернского присутствия (ст. 3, 4), хотя за министерством внутренних дел сохранено право объявлять известные местности подлежащими обеспечению исключительно путем засыпки зерна (ст. 3). Современное состояние продовольственных запасов характеризуемых типов может быть выражено в следующих цифрах. Наличность общественных хлебных запасов (по 1 мая 1908 г.), по официальным данным, не превышает 46 млн. пуд. при задолженности населения этим запасам в 137 млн. руб. На тот же срок, 1 мая 1908 г., сумма общественных продовольственных капиталов составляла не более 28 млн. руб., — долга числилось за населением 29 млн. руб. Для составления полного запаса местных продовольственных средств подлежало сбору, не считая долгов: хлеба — 32 млн. пуд. и денежного капитала — 18 млн. руб. К такой грандиозной задолженности привело сословное начало в построении системы продовольственных запасов на плечах малообеспеченного крестьянского населения. «Тягость для народа в засыпке магазинов громадная», по мнению Государственного Совета, выраженному при обсуждении ныне действующих продовольственных правил. «Следует помнить, что продовольственная повинность падает, главным образом, на центральные губернии, без того разоренные, но где ввиду постоянных неурожаев, очевидно, придется назначить норму засыпки хлеба в высшем размере. Иными словами, повинность будет тем тяжелее, чем местность больше страдает от недородов». Если основная система продовольственных запасов и капиталов построена на принципе взаимного кредита, то субсидиарная, по крайней мере, по мысли законодателя, организация, губернский и имперский продовольственный капиталы, составляет некоторый переход к началу страхования в деле борьбы с последствиями неурожаев. Губернские продовольственные капиталы, введенные уставом 1834 г., составились путем ежегодного сбора (48 коп.) с каждой ревизской души всех наименований, кроме удельных, а общеимперский капитал — из сумм капитала обязательного страхования у крестьян и из остатков, сверх 48 коп. на ревизскую душу, продовольственных капиталов, накопившихся с 1866 г., когда продовольственное дело было передано земским учреждениям. Всего земства 34 губернии получили капиталов на 8 млн. руб., выдали ссуд на 33 млн. руб.; возобновление капиталов все же шло так удачно, что к 1900 г., когда продовольственное дело перешло в руки крестьянских учреждений, в распоряжении земства насчитывалось 20 млн. руб. Сравнение постановки продовольственного дела в земских и неземских губерниях в период до 1900 г. не говорило в пользу отстранения органов самоуправления. По вычислениям П. А. Голубева, средний % роста продовольственного капитала значительно выше в земских губерниях (около 5 ½ %), чем в неземских (3%), хотя земские губернии более страдали от неурожая и более выдавали ссуд. «Возврат ссуд в земские губернии происходил едва ли не втрое деятельнее, чем в неземские; по выдаче же их земство в 12 раз деятельнее администрации, так как первое ежегодно выдавало на каждую губернию более 42 тыс., а вторая — всего 3 тыс.» (вычисления Голубева относятся к периоду 1867—1900 г.). К 1 декабря 1908 г. губернского продовольственного капитала в наличности было около 8 млн. руб. (в долгу числилось почти 16 млн.). Частные капиталы большого развития не получили. Точно так же мало развились земские капиталы, которые до 1900 г. могли быть образованы земствами за счет специального обложения, и которые таким образом имели всесословный характер. К 1902 г. таких специальных капиталов у 281 уездных земств и 11 губерний насчитывалось на 6 299 тыс. руб. Имперский капитал, находящийся в ведении министерства внутренних дел и служащий для выдачи ссуд и безвозвратных пособий, давно израсходован без остатка, и продовольственная кампания последних лет велась на непосредственные ассигнования государственного казначейства (долг имперского капитала казначейству превышает 250 000 000 руб. по данным 1908 г.; из них, по расчетам Ермолова, 210 ½  млн. руб. выдано населению в ссуду, остальное пошло на безвозвратное пособие в различных формах, например, на общественные работы). Долг населения имперскому капиталу, по подсчетам Б. Веселовского, развивался таким темпом: 1868—1890 гг., всего 30,2 млн. руб., или средний в год — 1,9 млн. руб., 1891—1900 гг. всего 195,6 млн. руб., в год ср. 19,7 млн. руб., 1901—1906 гг. всего 251,6 млн. руб., в год ср. 41,9 млн. руб. Перенесение центра тяжести борьбы с последствиями неурожая на общеимперские средства подтверждает еще раз, что наша старая продовольственная система годится только для «мирного времени», по выражению министра Киселева; в годы же острых неурожаев борьбу за сохранение производительных сил страны приходится,  вопреки основным тенденциям действующего Продовольственного устава, возлагать на все государство. К сожалению, проект Продовольственного устава больших изменений в эту сторону продовольственного дела не вносит (кроме терминологии). Указывая на «обострение нужды в хлебе в местах неурожаев» в силу «затруднений в хлебоснабжении», создаваемых типичным при современных условиях хлебной торговли исчезновением «купеческих амбаров, служивших задерживающими центрами» и вывозом хлеба «немедленно по его обмолоту» на далекое расстояние, проект выдвигает на первый план «преимущественное образование натуральных запасов перед денежными». Между тем, уже указ 1822 г. настаивал на необходимости индивидуализации применительно к местным условиям. Еще большая старина слышится в предложении проекта организовать особые государственные зернохранилища для облегчения общественным учреждениям операций по заготовке хлеба (ст. 129) не иначе, как за наличный расчет (ст. 130). Излишки должны поступать для нужд армии (ст. 131). Хотя в принципе проект признает необходимость содействия со стороны государственного казначейства, но это содействие может выразиться только в форме специальных ассигнований в законодательном порядке. Проект не только не предусматривает участия казны в образовании губернских и уездных продовольственных фондов, которые всецело возлагаются на земские сметы, но упраздняет и общий по империи продовольственный капитал.

Органы заведывания продовольственным делом. Общим Положением о крестьянстве 19 февраля 1861 г. продовольственные хлебные запасы были представлены в ближайшее заведывание сельских обществ. По введении земских учреждений в 1864 г., последним предоставлено было лишь право надвора (ст. 39 Пр. пр.). В полное распоряжение земств поступили только так называемые губернские продовольственные капиталы. Затем земствам предоставлено было право образовать собственные продовольственные капиталы (ст. 15). Постепенно рядом сепаратных законов и распоряжений компетенция крестьянского самоуправления была чрезвычайно сужена. С 21 мая 1874 г. выдача ссуд как из хлебных запасов, так и общественных продовольственных капиталов была поставлена в зависимость от разрешения земских управ (уездных и губерний), под условием предварительного производства дознания. Положение 1890 г., следуя той же тенденции, вверяло земству наряду с правом образования особых продовольственных капиталов, «заведывание делами народного продовольствия». Фактически полномочия земского собрания в области продовольственного вопроса оставались ничтожны. Права земства сводились лишь к выдаче денежных ссуд, ходатайствам перед правительством о ссудах из имперского капитала, проверке запасных магазинов, но власти, в  действительности, оно не имело и оставалось бессильно и против самовольных выдач и против расхищения магазинов. Неурожай 1891 г., поглотивший из средств казны свыше 180 млн. руб., дал толчок к реформе продовольственного дела, которая, сообразно с духом эпохи, выразилась в бюрократизации всего административного механизма по заведыванию продовольственным делом. «Временные правила по обеспечению продовольственных потребностей» 12 июня 1900 г. изъяли продовольственное дело из рук земства и передали его в ведение крестьянских учреждений. На земстве оставалось лишь  «попечение об устранении недостатка продовольственных средств» (современная редакция п. 3 ст. 2), обязанности по установлению цен на предметы продовольствия, заботы о свободном привозе жизненных припасов и о порядке продажи последних (ст. 100—129—138, 140—142, 150 Уст. о пр. изд. 1892 г.). Министерство внутренних дел, пытаясь в ряде циркуляров точно определить полномочия земства в области продовольственного вопроса, разъяснило Временные правила в том смысле, что помимо общих экономических мероприятий на земства возлагаются лишь вспомогательные операции (оказание благотворительной помощи, устройство общественных работ и продажа хлеба по заготовительной цене). Продовольственное дело передано административным учреждениям. «Местный надзор» возлагается на генерал-губернаторов, губернаторов, губернские присутствия, уездный съезд, земских начальников и попечителей. Основной винт в центре — «земский отдел» министерства внутренних дел, на местах — земские начальники и волостные старшины, действующие под контролем губернского присутствия (в составе административном) с участием губернской земской управы. Губернским присутствиям принадлежит роль распорядительная: распоряжение губернским продовольственным капиталом, приобретение хлеба за его счет, разрешение выдачи ссуд, установление сроков возврата последних и отсрочки по уплате продовольственных долгов. Уездные съезды заведуют общественными, частными, а также перечисленными в примечании к ст. 52 специальными продовольственными капиталами, разделением волостей на продовольственные участки, назначением попечителей последних (волостной старшина или кто-либо из местных землевладельцев или крестьян). Уездные съезды утверждают также списки лиц, подлежащих продовольственным сборам, разрешают ссуды из сельских участков, волостных запасных магазинов, рассматривают жалобы на действия земских начальников, но, в общем, уездные съезды являются только промежуточной инстанцией. Как распорядительная власть принадлежит губернским присутствиям, так исполнительная сосредоточена в руках земских начальников, на которых возлагается, при содействии волостных и сельских начальств, «надзор за исправным состоянием волостных участковых и сельских магазинов, за правильностью составления списков лиц, подлежащих оборам и нуждающихся в выдаче семенных и продовольственных пособий, составление первоначальных расчетов о размерах необходимой населению участка помощи и вообще исполнение на месте распоряжений губернатора, губернского присутствия и уездного съезда».

Главным аргументом в пользу изъятия продовольственного дела из рук местного самоуправления было обвинение земств в том, что, во-первых, они в силу своей разъединенности не могли справиться с операцией закупки хлеба и, во-вторых, они развращали население «бесплатной» раздачей пособий. Тем не менее, строгая централизация продовольственного дела, как это особенно отчетливо показал опыт грандиозного неурожая 1906—7 гг., не улучшила положения вещей. Централизация не сумела победить разобщенности и несогласованности органов управления, не внесла планомерности в закупку хлеба («лидвалиада»), даже не достигла и прекращения «даровой» раздачи хлеба (А. Ермолов): ссудная операция по-прежнему является преобладающей формой помощи; точно так же осталась неосуществленной индивидуализация помощи. По словам цитируемого автора, общественные силы сторонятся бюрократической организации, а местные административные органы оказываются бессильны даже составить точные списки нуждающихся лиц, и «самое оказание помощи носит чисто случайный характер». Временные правила 1900 г. отнюдь не привели к уменьшению расходов на продовольственную помощь. В 1901 г. расходы правительства на продовольственные  мероприятия достигли 35 млн. руб., в 1905—6 гг. размер позаимствований на удовлетворение потребностей превысил 250 млн. руб., в 1907 г. на борьбу с неурожаем было отпущено 24 млн. руб., в 1911 г. продовольственная помощь потребовала 160 млн. руб. Продовольственная кампания 1915 г., относительно благополучного, потребовала расхода в 1 400 000 руб. на оказание озимой семенной помощи и опыте 2 млн. руб. кормовой помощи. Конечно, и земское заведывание делом страдало недостатками (односторонний состав земского самоуправления ограничивал деятельность земства второстепенными деталями; отсутствие власти у органов самоуправления затрудняло устранение злоупотреблений, например, борьбу с расхищениями магазинов, — отсутствие волостного земства делало невозможным надзор на местах, раздробленность земств, долгое время бывшая официальным лозунгом, не допускала проведения продовольственной кампании по единому плану), но Временные правила 1900 г. не ввели никаких изменений в эти существенные недочеты организации продовольственного дела. Проект нового Продовольственного устава возвращается к системе продовольственного управления, сложившейся до 1900 г., и повторяет старые ошибки.

Порядок и форма продовольственной помощи. Своевременность помощи, ее обеспечение лицам, действительно нуждающимся в необходимом размере — таковы основные условия правильной организации продовольственной помощи. Действующей продовольственной системой эти условия не могли быть осуществлены. До 1900 г. ни размеры ссуды, ни понятие едока, т. е. лица, на которое выдается ссуда, не были точно определены в законе, и решение обоих этих вопросов было предоставлено компетенции сельских сходов. Опыт обнаружил неудобство такого порядка:

1) мирские приговоры постановлялись слишком поздно, в острый момент наступления нужды, и тем самым значительно затруднялась своевременность помощи

2) в списки нуждающихся вносились все без исключения домохозяева (в силу ответственности за ссуду по круговой поруке всех членов подлежащего общества). На практике функции определения размеров нужды сосредоточились в руках земств, постепенно организовавших основную и текущую статистику для наблюдения за хозяйственной жизнью страны. Положение вещей мало изменилось и после 1900 г., хотя Временные правила и возложили обязанность определения размера ссуд на крестьянские учреждения, которые могут опираться лишь на сведения,  получаемые полицейским путем. Ввиду длительности собирания сведений о продовольственной нужде статистическим путем и неточности полицейских данных, в последнее время наблюдаются случаи обращения земств за содействием к кооперативам. К сожалению, земские ходатайства с указанием размеров продовольственной нужды обычно мало принимаются во внимание центральными учреждениями. Вместе с этим уничтожается всякая возможность рационального расчета продовольственной помощи. Если затем среди крестьянства постоянно обнаруживалась тенденция к расширению круга членов общества, получающих помощь (из боязни круговой ответственности), то, с другой стороны, органы правительства издавна стремились сузить категории лиц, имеющих право на ссуды, и допускали выдачу последних преимущественно лицам нерабочего возраста и в узко ограниченном размере. При отсутствии  заработка нередко и рабочее население питалось на ссуду, выдаваемую для нерабочего, и в результате получалось распыление ссуд, обесценивавшее всю продовольственную систему. Временные правила 1900 г. уничтожили круговую поруку (по ст. 88 ссуда выдается под ответственностью лиц, ею воспользовавшихся) и принципиально открыли возможность выдачи из губернских и имперских продовольственных капиталов безвозвратных пособий для лиц нетрудоспособных, но в общем сохранили традиционное построение всей системы на принципе краткосрочного кредита. Ссуды на посев в «необходимом» размере и продовольствие (по расчету не свыше 1 пуд. зерна в месяц на взрослого и ½  пуда на ребенка до 5 лет) выдаются из общественных запасов и капиталов по приговорам обществ, проверяемым старшиной и утверждаемым по представлению земского начальства уездным съездом (ст. 62, 63, 64). Необходимым условием права на получение ссуды является отсутствие имущества, продажа которого без существенного расстройства хозяйства могла бы доставить средства к пропитанию и посеву, и невозможность заработков (61). Безвозвратные пособия выдаются из имперского капитала лицам нетрудоспособным, — по не совсем определенному выражению уст.: «1) призреваемым сельскими обществами и 2) лицам, которые хотя не принадлежат к составу сельских обществ, но проживают в селениях и занимаются земледельческим трудом, если лица эти, не владея землей или иным имуществом, не имеют вследствие отсутствия заработков средств к пропитанию» (ст. 92). Практика, впрочем, чрезвычайно расширяет понятие нетрудоспособности, открывающей право на пособие. Тем не менее основное противоречие всей системы — построение продовольственной помощи на начале кредита заведомо некредитоспособным лицам, возведенное Временным правилами 1900 г. в принцип, — привело к печальным результатам: возврат ссуд стал самым больным местом всей продовольственной организации. Требование Временных правил (ст. 35) о возврате ссуд через 3 года, самое большее через 6 лет, оказалось неосуществимым. Недоимки достигли громадных размеров: только за период 1891—1910 гг., несмотря на сложение значительной части долгов, их накопилось свыше 200 млн. руб., так что при уплате по нормам, установленным законом, население должно было вносить не менее 35 млн. руб. в год. А так как продовольственные долги подлежат взысканию преимущественно пород казенными и земскими сборами, то на эти сборы у населения не оставалось бы средств. В 1907 г. особым министерским циркуляром была допущена рассрочка взыскания продовольственной ссуды на 10 лет и установлено, что на погашение их должна быть отчисляема сумма, составляющая 100—200% (позднее 300%) ежегодного поступления казенных и земских сборов. Так, взыскание ссуды производится министерством внутренних дел по принципам налогового обложения, т. е. пропорционально площади крестьянского землевладения. Фактически кредитная ссудная операция видоизменяет свой характер. К построению продовольственной системы на принципе специального обложения и сводятся наиболее интересные проекты ее реформы. Для правильной постановки дела, для нормального обеспечения населения необходим постоянный источник, из которого могли бы пополняться продовольственные капиталы. С другой  стороны, система краткосрочных ссуд должна быть заменена безвозвратными пособиями. Требование возврата ссуд, у населения, еще неокрепшего после неурожая, может быть самостоятельным фактором разрушения хозяйства и не достигает цели, как показывает рост недоимок.

В этом направлении и развивалось наше русское законодательство, которое, по словам профессора Каблукова, постепенно приближается к идее страхования. В указе 1842 г. эта идея даже была прямо выражена, но лишь по отношению к государственным крестьянам. Точно так же и в настоящее время правительство, в действительности, не удержалось на принципе ссудных, операций и фактически широко прибегало к безвозвратным пособиям. В этом отношении борьба с последствиями неурожаев проходит по тому же пути, по которому развивалась борьба с экономическими последствиями других стихийных бедствий, например, пожаров. С технической стороны вопрос о страховании посевов разрабатывался в работах Берга (1881 г.), Энгельгардта и, особенно, Грасса (1892 г.). Последний задался целью установить нормы страхового тарифа на основании статистических данных о колеблемости урожаев.  Все уезды он разбивает, на основании этих данных за 20-летний период, на 14 районов, а по высоте средних урожаев (по данным за 7 лет, с 1883—1889) — на несколько разрядов, и для каждого района и, в частности, для каждого уезда он вычисляет тарифы как для крестьянских, так и для владельческих земель. Общее число территориальных тарифов — 9 356. При страховании по нормальному тарифу Грасс предлагает принимать на страх только от 2/3 до 4/5 среднего нормального урожая или от 60 до 80% его. Этот нормальный урожай определен в очень низких цифрах, а потому ничтожен и страхуемый доход (в среднем для империи для ржи — 25 пуд., для озимой пшеницы — 22 ½  пуд.,  для овса — 18 пуд. и т. д.).

Возражения против системы страхования, разработанной Грассом, носили отчасти принципиальный, отчасти технический характер. Так, прежде всего, указывалось, что результат урожая находится в зависимости не только от внешних стихийных моментов, но и от  качества и количества труда, т. е. от воли человека.  Далее указывалось на сложность управления, на тягость, и неравномерность Страховых премий. Ввиду незначительности определяемого проектом размера среднего урожая, близкого к неурожаю в хлебородных местностях (в черноземных губерниях средний урожай почти вдвое превышает обеспечиваемую для них же норму, ниже которой урожай падает лишь в исключительных случаях), была опасность, что наиболее плодородные губернии будут содержать на свой счет менее плодородные. По этим соображениям проект Грасса практического осуществления не получил. Впрочем, против построения продовольственной системы на чисто страховом начале, которое принципиально предполагает разложение риска исключительно на лиц, непосредственно страдающих от неурожая, могут быть сделаны и принципиальные возражения. С таким общенациональным бедствием,  как неурожаи, вряд ли можно бороться, оставаясь исключительно на частноправовой почве, без содействия всего общества, всего народа. Борьба с неурожаями не может носить ни узко сословного, ни узко классового характера. Эта идея начинает пробивать себе дорогу, пока еще слабо, и в земской литературе. «Принцип государственности требует, — говорит пензенская земская управа (1910 г.), — чтобы государственная власть приходила на помощь туда, где средств мало, потребность же в них значительна. Дело продовольствия населения в случае неурожая должно вестись земским путем на средства от обложения всех плательщиков в одинаковой мере, при участии в расходах государственного казначейства». Такова же точка зрения уфимского губернского земского собрания: «Если в расходах на народное образование и медицину участвует все население, а не только низшие его слои, почти исключительно пользующиеся  первоначальной школой и даровой медицинской помощью, то вряд ли справедливо и целесообразно возлагать бремя налогов для обеспечения народного продовольствия преимущественно на слои населения, наиболее страдающие от голодовок, создавать для кого бы то ни было облегчение и привилегии. Дело обеспечения народного продовольствия должно быть признано делом общественным, и общегосударственным, сословные же и классовые принудительные складки и капиталы должны быть уничтожены». По мнению Д. Н. Шипова, установление особого продовольственного налога исключительно на сельское земледельческое население несправедливо, так как все классы населения в одинаковой мере должны нести тяжесть, вызываемую неурожаем. «Образование продовольственного фонда должно быть принято на общегосударственные средства, так как только тогда все виды собственности, все обороты промышленности и торговли и все классы населения в равной мере будут участвовать в обеспечении правильной организации продовольственного дела, и необходимые продовольственные средства будут в наличности». Система страхования посевов существует в элементарной форме в Болгарии (страхование от градобития) и в Японии (где за счет установленного особого продовольственного сбора выдаются в случае неурожая пособия на содержание неимущих). К сожалению, наш новый проект Продовольственного устава строит  продовольственную систему на старых принципах сословных, обособленных капиталов (денежных и натуральных). Некоторые основные его тенденции, выдвигающие на первый план принцип индивидуальных принудительных сбережений отдельных членов общества и совершенно устраняющие принцип разделения риска на общество в целом, даже удаляют наше продовольственное дело от принципов страхования. По условиям своего обеспечения крестьянское население подразделяется проектом на 3 группы: 1) тех, кто при неурожае нуждается лишь в оборотных средствах, 2) тех, которые в обмен на оказанную им помощь могут отдать лишь свою рабочую силу, и 3) тех, кто не в состоянии бороться в бедствием и потому нуждается в благотворительности. Отсюда 3 вида помощи — кредит, трудовая помощь, благотворительность. При всей внешней стройности этого деления оно страдает существенным недостатком — искусственностью: граница между второй и третьей категориями лиц, нуждающихся в помощи, очень неопределенна. Несовершенный механизм помощи, созданный Продовольственным уставом, восполняется общественной самодеятельностью и специальными административными мерами, имеющими своей целью не только восполнить, но даже заменить продовольственную помощь в узком смысле слова. Общественная деятельность, в форме широкого участия общественных сил в деле помощи голодающим (устройство столовых, яслей, выдача пайков, содействие прокормлению скота), получила право гражданства, начиная с голода 1891 г., когда впервые была допущена в широких размерах. Свободные общественные организации (Вольно-экономическое общество, Пироговское общество врачей и др.) отстояли не без труда «право на кормление голодающих» и играют валовую роль в продовольственных кампаниях последнего десятилетия, являясь центром объединения живых общественных сил. Одной из форм общественной благотворительной деятельности можно признать и деятельность Красного Креста и Попечительства трудовой помощи, хотя, впрочем, здесь общественная инициатива подчиняется сравнительно строгой административной регламентации. И эту же рубрику надо в значительной мере отнести после 1900 г. и деятельность земских учреждений, которая теперь выражается по преимуществу в оказании благотворительной помощи населению. Деятельность земства получила общенациональный характер, благодаря возникновению общеземской организации. В целях регламентации свободной инициативы в январе 1907 г. был созван при министерстве внутренних дел центральный комитет по оказанию помощи населению из представителей разных ведомств и особо приглашенных лиц.

Из т. н. пособных форм продовольственной помощи особенно выделяются общественные работы, как форма трудовой благотворительной помощи. Основные виды: а) дорожные, б) противопожарные, мелиоративные, санитарные, в) помощь кустарям, г) лесные. Общественные работы являются формой организации производства, которая в одно и то же время имеет своей задачей создать новую культурную ценность и обеспечить заработок нуждающемуся населению. К сожалению, двойственность целей редко может быть совмещена: технические сооружения требуют технической подготовки, которой местное население может и не иметь, вызывают значительные затраты на материалы и орудия производства и сводят к минимуму расходы на заработную плату, которая, собственно, и является источником поддержки голодающего населения. (В настоящее время министерство внутренних дел выдвигает требование, чтобы на заработную плату падало 75% всех расходов, на материал — 14% и на организационные — 8%. Циркуляр министерства внутренних дел 29 мая 1914 г.) Идея общественных работ не является продуктом последних неурожайных лет. Еще Борис Годунов, как говорит летопись, «поводе делати каменное дело многое (в Москве), чтобы людям питатися». На подобных мерах останавливались и указы Екатерины Великой, причем в них предписывалось, чтобы эти общественные работы были доступны «всякому полу и возрасту людей», чтобы они велись только пострадавшим населением и чтобы избегали широкой огласки этих работ в предупреждение того, «чтобы из изобильных мест работники стекались». Сыздавна «теория» выдвигала «воспитательное» значаще общественных работ, как форму трудовой помощи, а практика ограничивала сферу возможного ее примененья. Так, после неурожая 1833 г. Государственный Совет указывал на общественные работы как на меры, которые, «побудив нерадивых и беспечных к трудолюбию, постепенно истребили бы вредную для государства и для собственного благосостояния поселян мысль о праве их на пособие от владельцев и правительства», но уже в 1852 г. в ответ на резолюцию государя, что он «считал бы весьма полезным открыть... работы по шоссе от Рославля к Орлу», комитет министров выразил мнение, что общественные работы в неурожайных местностях должны играть роль только «воспособления», а для скорой помощи нуждающимся «необходимы другие меры». Неудачные результаты применения мер трудовой помощи заставили правительство изменить свое отношение к ним. Они не применялись в больших размерах до 1891 г., когда снова на общественные работы была ассигнована значительная сумма — 10 млн. руб. (истрачено около 15 млн.). Но старые недостатки организации сказались опять: из 14 905 495 руб., затраченных на их производство, пострадавшее от неурожая население получило в виде заработка только 5 812 945 руб., т. е. около 30%. Из нуждающихся в работе получили заработок в Саратовской губернии лишь 6,7%, в Самарской — 5,5%. Вера в благотворное значение общественных работ воскресла в административных сферах и первое девятилетие текущего века. Изданные в 1901 г. Временные правила об организации общественных работ (ныне не соблюдающиеся) централизовали руководство ими в руках министерства внутренних дел, действующего (по соглашению с министерством путей сообщений и министерством финансов) на местах через особых уполномоченных. Однако, большого значения общественные работы не получили. В 1901 г., при 2 ½  млн. руб. общих расходов на них, «значительная часть нуждающихся рабочих не могла быть обеспечена заработком» (Ермолов). В кампанию 1906—7 гг. на общественные работы было предоставлено свыше 6 млн. руб. в распоряжение (частью городского) самоуправления и около 7 млн. руб. ведомствам. Работы, производившиеся в 5 405 пунктах 13 губерний, не отличались от работ прежнего времени и носили самый разнообразный характер (гидравлические — в 2 610 пунктах, дорожные — в 2 154, хозяйственные — в 641). По официальным отзывам результаты работ были более успешны, чем в 1891 г. Тем не менее в ряде губернских земских собраний указывалось на несвоевременность и неорганизованность работ (симбирское губернское земское собрание), неприспособленность к местным условиям (саратовское губернское земское собрание), на несоответствие между характером работ и технической подготовкой населения (калужское и смоленское губернское земское собрание). Организацией общественных работ в настоящее время заняты ряд ведомств, преследующих свои специальные цели, управление сельской продовольственной частью министерства внутренних дел, переселенческое управление Главного управления земледелия, попечительства трудовой помощи, земства и даже частные благотворительные общества. Отчеты управления продовольственной частью 1910, 1911, 1912 гг. в чрезвычайно розовых красках рисуют результаты общественых работ. По отчету за 1911—12 г. в местностях, где работы были организованы, рабочие получили 75% всей затраченной суммы на руки (спорадический характер работ не вызывает тем не менее сомнений). В 1910—11 г. общественные работы производились в широком масштабе (в Акмолинской, Тургайской, Семипалатинской, Уральской областях, Уфимской, Вятской, Томской губернии) и охватили 59 763 лиц, но все же не больше ½ нуждающихся. Таким образом, приходится признать, что предположение (которое и положено в основу проекта Продовольственного устава), будто общими работами можно заменить продовольственную помощь в собственном смысле слова, неосуществимо в силу сложности («двойственности») их экономической природы, и попытки, имевшие место в продовольственной кампании 1908, 1909 и 1911 гг., заменить общественными работами продовольственную помощь явились источником глубокого горя для населения: без помощи обойтись не оказалось возможным, но она не была оказана своевременно. Несовместимость создания новых ценностей с помощью голодающему населению может быть в русских условиях смягчена, но не уничтожена правильной организацией общественных работ, заблаговременной выработкой плана, на основании изучения местных особенностей, привлечением к контролю общественных сил, как это рекомендовалось рядом земств. К сожалению, дело организации общественных работ оставляет желать много лучшего: даже в настоящее время, когда возврат продовольственной системы в руки земского самоуправления является официальным лозунгом, земства устраняются от общественных работ, правительственные ассигнования далеко не всегда передаются земским самоуправлениям, которые, конечно, бессильны организовать этот вид помощи в сколько-нибудь значительных размерах на свой счет. После 1900 г. участие земства в продовольственной кампании выражается, кроме организации общественных работ, и в продаже населению хлеба и кормов по заготовительной цене. Земства пользуются беспроцентным кредитом и тарифными льготами. (В 1905—6 гг. некоторые земства производили продажу по уменьшенной цене с отнесением потерь на счет общественного имперского продовольственного капитала). С 1901—10 гг. для этой цели было отпущено земствам свыше 25 млн. руб. Продажа производилась исключительно лицам сельского состояния под ответственностью земства через приказчиков или при содействии представителей местного населения: священников, землевладельцев. В последние годы в этой области все более и более выдвигается значение кооперации. Опираясь на кооперативы, земства достигают индивидуализации помощи; кооперативы, с своей стороны, благодаря земству получают льготный кредит из земских касс мелкого кредита, а иногда, при содействии земских сельскохозяйственных складов, приобретают возможность более выгодной покупки кормового и семенного хлеба. О союзе земства и кооперации (1915 г.) есть известия из Московской, Пензенской, Калужской, Владимирской, Холмской, Ярославской, Костромской губерний и др. Местами (Тульская губерния) наблюдается распределение функций между различными видами кооперативов: кредитные товарищества приобретают хлеб, потребительские берут на себя заботы по его хранению. В некоторых случаях кооперативы получают кредиты непосредственно от Государственного банка. В форме объединения свободного союза — кооперации с земством и государством намечаются новые пути решения продовольственного вопроса.

Литература: Божерянов, «Голодовки русского народа с 1024—1902 г.» (1906 г.); Губерт, «Неурожаи и голод в России» (1905—907); «Продовольственное дело». Сборник статистических сведений по Московской губернии, т. Х (История, Введение профессора Каблукова, 1891); Грасс, «Страхование сельскохозяйственных посевов»; «Продовольственный вопрос в 1897—98 гг.» (Оттиск из трудов И. В.-Экон. общ., 1848, кн. 3); Ермолов, «Наши неурожаи и продовольственный вопрос» (ч. I и II, 1909 г.); Веселовский «История земства» (т. II); гр. П. Толстой, «Земская Россия о реформе продовольственного законодательства в 1909—1910 гг.» (1911 г.); Савич, «Сборник правил по обеспечению народного продовольствия» (1900 г.); Максимов, «Очерки по истории общественных работ в России» (1900); Гагат, «Земство и общественные работы» (1905); Клинчин, «Общественные работы, как мера борьбы с последствиями неурожаев» (1912); Сухоплюев, «Критический обзор источников и литературных пособий по продовольственному вопросу» (1907).

М. Загряцков.