Прокуратура

Прокуратура, учреждение, призванное к осуществлению публичной функции обвинения и к наблюдению за правильным исполнением закона в судебных и административных установлениях. Круг ведомства прокуратуры менялся в зависимости от строя публичной власти. Институт этот создался на почве французского права, начиная с XIII века, и развивался по мере того, как правосудие переставало быть делом самого монарха, а переходило в руки королевских феодалов или, позднее, уполномоченных — лейтенантов.

Для взыскания королевского интереса, для представительства короля, когда он был стороною в деле, наконец, для исполнения королевских поручений, в распоряжении короля были особенные поверенные, которые чаще всего приглашались из числа «людей права», то есть юристов. Постепенно наблюдению прокуратуры король поручал и интересы отдельных лиц, прибегавших к его защите. К XVII веку прокуратура представляла собой развитое государственное учреждение. При каждом парламенте состоял генерал-прокурор, которому были подчинены помощники (субституты) и адвокаты, имевшие специальную задачу выступать в парламентах с речами. При низших судах состояли прокуроры, имевшие главной целью наблюдать за правильностью следствий и законностью действий судей. Прокуратура пользовалась особыми привилегиями и большой независимостью благодаря тому, что король не мог свободно распоряжаться должностями: они рассматривались как некоторая собственность приобревшего их лица. Великая революция отменила старую французскую прокуратуру, создав институт выборных публичных обвинителей. И только Наполеон I восстановил прокуратуру, соединив в ее руках как обязанности старой прокуратуры, так и вызванные к жизни введением состязательного процесса судебно-обвинительные функции. В России Петр Великий указами 2 и 5 марта 1711 года установил при правительственных учреждениях должность фискалов для «тайного надсматривания и проведывания про неправый суд, такоже в сборе казны и прочего». При Сенате должен был состоять обер-фискал. Фискалат, действовавший тайно, не сумел снискать в народе уважения и не приносил действительной пользы. В виду этого указами 12 января и 27 апреля 1722 года Петр преобразовал его в институт прокуратуры. При Сенате должен был состоять обер-прокурор, а при коллегиях и надворных судах — прокуроры (см. XVII, 304/9). Прокуроры являлись «оком государевым и стряпчими о делах государственных». Они должны были наблюдать за деятельностью подчиненных Сенату мест и лиц и даже Сената, для ограждения населения от неправды чиновников и для точного исполнения государевых указов. В случае замеченной неправды прокурор должен был протестовать и доносить о том государю. С кончиной Петра деятельность прокуратуры падает, и только с Екатерины II прокуратура возрождается к новой жизни. Прокуроры получают влияние на дела управления и финансовые, а по Учреждению о губерниях 1775 года становятся органами правительственного надзора в губерниях. При каждом губернском правлении и при палатах уголовного и гражданского суда состояли губернские прокуроры, действовавшие в уездах через стряпчих. Пользуясь независимостью от местной администрации и будучи часто просвещенными людьми, губернские прокуроры могли деятельно бороться со злоупотреблениями губернских властей. Они просматривали все журналы, ставя свою пометку «читал», они наблюдали над правильностью следствий, производившихся полицией, заботились, чтобы уголовные дела не оставались «безгласными», то есть доходили до суда, поверяли правильность направления дел. «По званию своему прокуроры и стряпчие суть взыскатели наказания по преступлениям и вместе с тем защитники невинности», — постановлял старый устав о судопроизводстве по преступлениям (ст. 1036). Судебные Уставы 1864 года, отменив губернскую прокуратуру, сделали прокуратуру по преимуществу носительницей права обвинения и отчасти органом надзора за судебной деятельностью, освободив ее от большинства лежавших на ней административных обязанностей. По характеристике Журнала Соед. Деп. Гос. Сов. 1862 года (стр. 52), «прокуроры суть органы правительства для охранения силы законов, и на этом основании сущность их обязанностей должна заключаться в обнаружении и преследовании всякого нарушения законного порядка и в требовании распоряжений к его восстановлению; в предложении суду предварительных заключений по судебным делам; в наблюдении за единообразным и точным применением закона и в представлениях о пояснении и дополнении законов, если о том возникнут недоразумения или вопросы по судебному ведомству». Прокуратура должна назначаться из лиц юридически-образованных и вполне благонадежных. Она должна иметь надлежащую степень власти по надзору за производством предварительных следствий и иметь в подчинении чинов полиции. Низшие чины ее должны действовать под руководством высших. Эти положения и нашли свое осуществление в действующем праве. Верховный надзор за прокуратурой сосредоточивается в чине министра юстиции, который вместе с тем является генерал-прокурором. Чины прокуратуры находятся в иерархическом ему подчинении, выражающемся в служебной зависимости и в праве наложения дисциплинарных взысканий. Все прокуратура разделяется на сенатскую обер-прокуратуру и на прокуратуры судебных палат и окружных судов. Обер-прокуратуры состоят как при отдельных департаментах Сената, так и при его присутствиях и общих собраниях. Они являются начальниками сенатских канцелярий, и деятельность их здесь выражается в даче заключений по делам, восходящим в Сенат, и в подготовке дел к слушанию. Прокуратура общих судебных мест подчиняется в округе прокурору судебной палаты (товарищи прокурора оплаты, прокуроры окружных судов и их товарищи). Вся прокуратура округа действует как бы солидарно, так что один ее представитель может заменять другого в судебных заседаниях, чины ее свободно могут быть командируемы в различные части округа, распределение дел определяется правилами исключительно внутреннего распорядка. Деятельность прокуратуры подчинена исключительно внутреннему контролю высших чином ее. Она распадается на судебную и административную. Судебная распадается на обвинительную, наблюдательную, законоохранительную и исполнительную. Как орган обвинения, прокуратура имеет право возбуждения уголовного преследования, формулирования его в обвинительном акте и поддержания его на суде и в следующих инстанциях. Это право ой присвоено однако по делам, подведомственным общим судебным установлениям и за изъятием дел частного обвинения, а также с ограничениями, вызываемыми так называемой активной и пассивной зависимостью прокуратуры. Как орган наблюдения, прокуратура ведает наблюдение над предварительным следствием, имея право делать следователю предложения о производстве определенных следственных действий, о мерах пресечения, о дополнении следствия, наблюдает над действиями полиции при дознании, наблюдает над законностью задержания и т.д. Законоохранительная деятельность прокуратуры выражается в даче заключений в общих судах и в мировых съездах по всем вопросам применения закона, в возбуждении дисциплинарного производства, в сообщении своему начальству обо всех замеченных упущениях в деятельности судебных мест. Наконец, исполнительная деятельность состоит в исполнении приговоров общих судебных мест. Административная деятельность прокуратуры, скромная при издании Уставов 1864 года, постепенно расширялась. Прокуроры были введены в состав многочисленных административных присутствий губернии в качестве членов, так что обособленность их от прочей администрации постепенно стиралась. Та самостоятельность прокуратуры, которую имели в виду составители Уставов, понемногу падает, что особенно замечается по делам о возбуждении преследований против должностных лиц. Хотя в обвинительной деятельности наше нрава признает начало законности, однако, в виду отсутствия действительных гарантий этого начала, оно иногда вырождается в начало усмотрения. На Западе только в Англии (кроме Шотландии) мы не встречаем прокуратуру, как самостоятельного института. Учрежденная здесь с 1879 года дирекция публичных обвинителей в сущности является лишь специальной формой адвокатуры. Представителем обвинения может здесь быть любой адвокат по приглашению потерпевшего или судьи. Только дела, сопряженные с особым публичным интересом, передаются генеральному атторнею или соллиситору. В Северной Америке имеется уже напоминающая прокурора должность «преследующего атторнея», она часто замещается путем выборов, причем потерпевший может обратиться и к частному адвокату, минуя этого атторнея. Во Франции прокуратура сохранила еще многие черты дореволюционной организации. Она здесь, в отличие от других стран, сосредоточивает значительную власть наблюдения и надзора над следственным судьею и даже решающими судьями; ей принадлежит также власть направления дела по подсудности. Главой ее является министр юстиции; при кассационном суде и при апелляционных судах состоят генерал-прокуроры и адвокаты, при судах исправительной полиции — прокуроры республики и при судах простой полиции — комиссары. Прокуратура организована строго иерархически и замкнуто от адвокатуры. В Германии организация прокуратуры определяется законом каждого отдельного союзного государства; в них прокуратура начинает вводиться с 50-х годов XIX века; функции прокуратуры в уголовном процессе определяются уже имперским уставом. Из них особенно характерной является широкая роль, предоставленная прокуратуре при руководстве дознанием. Полномочия надзора здесь развиты значительно слабее, чем во Франции. В Австрии характерной особенностью в деятельности прокуратуры является право независимого от суда прекращения дела. См. Муравьев, «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности» (1889); Фойницкий, «Курс уголовного судопроизводства» (т. I, 1912); Гредингер, «Прокурорский надзор»; «Судебные Уставы за 50 лет» (т. II, 1914); Буцковский, «О деятельности прокурорского надзора» («Очерки“, 1874).

П. Люблинский.

*) Статья написана до октябрьской революции, об организации прокуратуры в СССР см. «Союз С.С.С.Р. — судоустройство» (41-й том).