Северо-Американские Соединенные Штаты. Конституция
Северо-Американские Соединенные Штаты. Конституция. 1. Исходные принципы. При изучении американской федеральной конституции 1789 года, с известными изменениями действующей до настоящего времени, необходимо иметь в виду, что далеко не все созданные ею институты и учреждения были теоретически придуманы ее творцами; очень многие из них были заимствованы ими из прежнего колониального английского права. Далее, следует помнить ее основной принцип, повторяемый девизом национального герба: «е pluribus unum», коим создавалось сложное, федеральное государство. Предшествовавшая форма единения освободившихся от английского владычества колоний-штатов, конфедерация (или договорный союз), не удовлетворяла американцев вследствие политической ее беспомощности, сказавшейся в особенности в борьбе с возраставшим сепаратизмом штатов. Принцип писаной конституции был заимствован деятелями революционной эпохи из истории отдельных колоний. Население последних давно уже привыкло к определению государственных и правительственных прав особыми писаными документами; сначала таковыми были королевские хартии, предоставлявшие тем или иным компаниям, плантациям и колониям известные привилегии и правовые преимущества. Позднее в такой же форме стали излагаться права колоний в ограничение полномочий метрополии; под эту категорию актов подходят не только инструкции колониальных губернаторов, но и знаменитые билли о правах, коими колонисты ограждали «прирожденные», «естественные» права граждан от посягательств английского или колониального правительств. Когда настал час отпадения от метрополии, колонии, естественно, стремились оформить свое новое положение, свой правительственный строй в особых письменных документах, называвшихся конституциями, так как ими «конституировалось» (constituted) данное государственное целое (common wealth). Этою же мыслью руководились творцы федеральной конституции 1789 года. Создавая новое союзное государство, они тем более должны были точно определить положение его органов и формулировать взаимные отношения штатов и федерации. Распределение государственных функций между союзом и составными частями основано на следующем принципе: штаты предполагаются пользующимися всей полнотой государственной власти, за исключением тех функций, которые специальным перечислением переданы федеральным органам, и разрешение этой сложной проблемы — выделения функций и прав федерации — являлось одной из основных политических задач той эпохи с ее могущественными центробежными стремлениями. Компетенция центральной власти, следовательно, точно определялась конституцией; и в силу этого, если позднее возникали сомнения по поводу той или другой функции, таковые всегда толковались в пользу штатов, а не союза. Функции центральной власти определялись, конечно, интересами, общими всему союзу; сюда включены были, например, право объявления войны и заключения мира, внешние сношения, армия и флот, высшая судебная власть, вопросы торговли (иностранной и междуштатной), монетная система, авторское и патентное право, почта, право обложения населения для нужд союза и т. п. Распределение функций союза между различными его органами было основано на теории весьма строгого разделения и равновесия властей. Каждая из трех государственных властей (законодательная, исполнительная и судебная) получала свои самостоятельные функции, точно отграниченные от прочих властей и притом с таким расчетом, чтобы каждая из них составляла политический противовес прочим властям. Трудно представить себе более идеальное воспроизведение теорий Монтескье. И эта система разделения властей долго составляла священный фетиш американского государствоведения. Законодательная власть осуществляется конгрессом, состоящим из двух палат: сената и палаты представителей; законы санкционируются президентом; исполнительная власть вручена президенту, а судебная — Верховному суду (Supreme Court of the U. S.). Следует при этом отметить огромное различие между конгрессом штатов и английским парламентом: тогда как деятельность последнего ничем юридически не ограничивается, конгресс строго ограничен в своей компетенции постановлениями конституции, как в интересах обеспечения полноты прав отдельных штатов, так сверх того вследствие опасений пуритан-колонистов всякого усиления власти каких-либо государственных органов в ущерб индивидуальным правам граждан. В силу этих исходных принципов, функции основных органов федеральной власти получили следующее развитие.
2. Государственные власти федерации. а) Президент поставлен конституцией во главе федерации, являясь вместе с тем начальником ее администрации. Должность эта была в 1789 году создана впервые. У конфедерации президента не существовало. Стремились создать нечто среднее между должностью колониального губернатора, хорошо знакомой колонистам, и положением английского короля. Авторы конституции, однако, старательно обходили те опасности, которые представляло бы слишком большое приближение к власти монарха; предохранительным средством должно было служить установление равновесия и взаимного ограничения государственных властей. Так, для некоторых актов президента необходимо согласие сената, органа законодательной власти. Президент, далее, не имеет права вмешиваться во внутренние дела штатов, поскольку таковые не касаются федерации. Дабы влияние и власть президента не усиливались чрезмерно вследствие долгой службы, конституция устанавливает сравнительно короткий (4-летний) срок, на который избирался президент. Жалование президента также невелико, что делает его несколько более зависимым и мешает образованию вокруг него какой-либо служебной или придворной аристократии (чего особенно боялись пуритане XVIII века). Порядок избрания президента установлен весьма своеобразный; для устранения влияния отдельных штатов, наиболее населенных или богатых, конституция определяет двухстепенные выборы. Каждый штат должен избрать нескольких уполномоченных пропорционально числу членов своих законодательных палат; эти уполномоченные затем съезжаются, особо в каждом штате, и записками избирают президента и вице-президента; записки запечатываются и посылаются в сенат; там они вскрываются председателем в присутствии членов обеих палат и подсчитываются. Выборы считаются состоявшимися, когда за данного кандидата подано абсолютное большинство голосов, причем выборы производятся отдельно для президента и для вице-президента. Если ни один кандидат не получит абсолютного большинства, палата представителей должна избрать президента из числа трех кандидатов, получивших наибольшее число голосов (записок). Палата голосует по штатам, причем каждому штату полагается всего один голос, а для избрания требуется простое большинство штатов. Если голоса представителей штата разделяются поровну, данный штат, естественно, теряет свой голос; если ни один кандидат не получит большинства, избранным считается вице-президент. Подобные примеры встречались дважды: в 1800 и 1824 годах. Сама сложность этой процедуры, казалось, должна была обеспечивать беспристрастность и беспартийность выборов, но здесь расчеты авторов конституции вовсе не оправдались. Практика уже очень рано создала полную зависимость выборов от воли политических партий. Современные американские писатели единогласно признают неудачу системы президентских выборов. Произошло подобное подчинение выборов партийным указаниям очень простым способом: в уполномоченные избирались лишь партийные кандидаты, которых, затем, обязывали голосовать за определенного кандидата, намечаемого партийной же организацией. Один только Вашингтон, первый президент штатов, дважды избирался, в 1789 и 1792 годах, свободно. Благодаря прекрасной партийной организации и дисциплине политические партии заставляли своих членов избирать указанного им уполномоченного и обязывать последнего на общем съезде голосовать за партийного кандидата в президенты. Вследствие этого результат выборов зависел исключительно от того, какая из главных политических партий располагала в данном году большинством в большинстве штатов. Начиная с четвертых выборов (1800 г.), этот партийный порядок стал общепризнанным, и не было, кажется, ни единого случая нарушения уполномоченным своего обязательства. Избрание лица, не намеченного партиями, этим совершенно исключалось. Первоначально уполномоченных избирали законодательные палаты каждого штата, но уже очень рано в XIX веке штаты начали переходить к системе народного избрания уполномоченных; в 1832 году одна Южная Каролина сохраняла еще прежний порядок; скоро, впрочем, и она от него отказалась. В настоящее время центр тяжести выборов находится в предварительном избрании партиями своих кандидатов. Происходит это за год до выборов президента, когда каждая партия собирается в особую «конвенцию», которая и намечает своего партийного кандидата; этим определяется, кто в данную избирательную кампанию явится кандидатом в президенты. Когда политические партии внутренне тесно сплочены, выборы кандидатов не вызывают большой политической борьбы; наоборот, когда происходит расхождение внутри главных партий, — как это было, например, в 1912 году, когда Рузвельт расколол республиканскую партию, — политическая борьба всегда достигает большой остроты, и при этом мало какие средства остаются неиспользованными для поражения противника. Когда партийные кандидаты намечены, партии начинают в каждом штате кампанию за их поддержку. В тех штатах, где партия уже располагает сплоченным большинством, кампания проходит опять-таки более или менее мирно, а так как обе партии в большинстве случаев располагали целым рядом таких штатов и притом количественно приблизительно одинаковых размеров, то чаще всего избрание решалось так называемыми «сомнительными» штатами, где неизвестно было, на чьей стороне окажется большинство. Вследствие этого избирательные кампании в этих штатах всегда представлялись особенно сложным и трудным делом, требуя от партийных деятелей чрезвычайной изворотливости и осторожности. Выборы в штатах происходят в ноябре года, предшествующего избранию президента. Когда выборы уполномоченных закончены, вполне выясняется, кто будет следующим президентом, так как дальнейшие выборы, производимые уполномоченными, представляются простой формальностью: они голосуют согласно своим партийным директивам, гласность же и контроль прессы не дают им ни малейшей возможности отступиться от своих инструкций, так как точно известно, что такие-то, например, штаты и столько-то из них располагают республиканскими голосами, а такие-то столькими демократическими голосами. Партийные организации — так называемые «машины» — получили этим путем огромное влияние, которым они пользуются и в настоящее время, хотя, быть может, в несколько меньшей мере, чем в 70-х и 80-х годах прошлого века. Немудрено поэтому, что президенты являются официальными лидерами своих партий, имея большое влияние на партию, но и испытывая сильное влияние партии на себе. Особенно ярко это проявляется в замещении государственных должностей, которые в течение почти всего XIX века рассматривались как своего рода награда партии за одержанную на выборах победу, как добыча партии (spoils system). Большинство президентов в этом отношении цинично и открыто пользовалось своим правом назначения и смещения должностных лиц, беспощадно изгоняя приверженцев противной партии и заменяя их своими сторонниками. Только к концу XIX века стало заметно расти недовольство широких общественных кругов таким порядком (см. ниже политические партии). Переизбрание президента конституцией допускается без какого-либо ограничения, но уже со времен первого президента Вашингтона вошло в обычай, никогда еще не нарушавшийся, лишь единое переизбрание; поэтому можно считать ныне нормой обычного права, что одно и то же лицо не может быть избираемо президентом более двух раз. Обосновывается такое начало на демократическом принципе кратких сроков службы, дабы одно и то же лицо, посредством многих переизбраний, не могло присваивать себе слишком большой власти. Так мотивировал Вашингтон свой отказ от третьего избрания в 1796 году. Так объясняют этот принцип и современные политические партии и теоретики государствоведения. Сомнение возникло впервые касательно Рузвельта. Он вступил в должность президента первоначально не по непосредственному избранию, а в силу занимаемой им должности вице-президента (то есть ex officio), после убийства в 1901 году Мак-Кинли, и пробыл почти полные четыре года президентом, когда в 1904 году он был впервые непосредственно избран на эту должность (1905-1909). Возник вопрос, может ли он быть избран вторично после того, как фактически он уже состоял президентом почти 8 лет. В 1908 году он сам выдвинул на свое место Тафта, но в 1912 году боролся против его переизбрания и выставил свою собственную кандидатуру. Президент может быть смещен до срока лишь вследствие особого судебного приговора (impeachment). Институт этот заимствован непосредственно из английского права. Обвинение должно исходить от палаты представителей (это и есть собственно impeachment), судит же президента в таких случаях сенат под председательством председателя Верховного суда (Chief Justice of the Supreme Court); для обвинительного приговора требуется большинство 2/3 голосов. Следствием обвинительного приговора является лишение должности и права впредь быть избираемым на какую-либо государственную должность, и этим не исключается возможность дальнейшего уголовного преследования общим порядком (ст. I, § 3). Конституция упоминает (ст. II, § 4) о следующих деяниях, за которые может происходить смещение президента или вице-президента указанным порядком: «измена, подкуп или иные важные преступления». Неопределенность последних слов вызвала контроверзу; многие считают, что под это определение подойдут всякие должностные преступления и деяния, направленные против интересов народа. До сих пор был всего лишь один случай предания президента суду — Джонсона в 1868 году (см. выше, политическая история, ст. 305); однако, для обвинения не хватило в сенате одного голоса. При выбытии президента до срока (смерть, смещение), его место занимается вице-президентом, а при выбытии последнего, согласно закону 1886 года — статс-секретарем (министром иностранных дел), а далее — прочими членами кабинета по должностному старшинству (прежде за вице-президентом шел временный председатель сената, а за ним — председатель палаты представителей); шесть президентов умерло на своем посту, из них трое было убито (Линкольн, Гарфильд и Мак-Кинли), трое умерли от болезней (Гаррисон, Тайлор и Гардинг, последний в 1923 г.).
Функции президента можно разделить на 4 группы: законодательные, административные, международные и право назначения должностных лиц.
1) При определении законодательных функций президента творцы конституции имели в виду положение английского короля, стараясь, однако, избегнуть недостатков этой власти и, главным образом, возможности ее усиления. Это, как было указано, достигалось системой равновесия властей. Так, право президента на санкцию законов должно было уравновешивать законодательную власть конгресса и vice versa. Далее, у президента нет законодательной инициативы и нет права какого-либо участия в конгрессе; ни он, ни тем более его министры не могут участвовать в решении дел обеими палатами; способами их сношений являются, во-1-х, послания президента (addresses), которые он может лично читать или посылать конгрессу. Правом личного чтения воспользовался Уильсон; до него им пользовались чрезвычайно редко. При начале сессии президент всегда посылает конгрессу адрес с перечислением и мотивировкой тех мер, кои он считает необходимыми; но послания эти ни к чему не обязывают палаты; вес они приобретают постольку, поскольку они поддерживаются партиями и общественным мнением. Bo-2-х, сношения конгресса с исполнительной властью могут происходить также путем вызова министров в палаты или гораздо чаще в комиссии палат, где им предоставляется давать объяснения и этим поддерживать необходимые администрации законопроекты или бюджетные ассигнования. Принятые палатами законопроекты посылаются на подпись президента. Санкция их должна состояться до роспуска. Если президент откажется подписать (так называемое veto), конгресс может вновь рассматривать проект, и, если он при этом вторичном рассмотрении будет им принят в обеих палатах большинством 2/3 голосов, он становится законом помимо санкции президента. Когда мера популярна, а президент ей противится по личным или партийным соображениям, конгрессу нетрудно собрать необходимые 2/3 большинства. С другой стороны, вето президента часто является действительным средством для воспрепятствования узкопартийным мероприятиям конгресса или продиктованным интересами отдельных групп и лиц. За последнее время замечается огромное увеличение числа проектов, не получающих санкции президента, но не собирающих затем необходимых 2/3 и потому проваливающихся. Объяснение этому можно найти лишь в падении общественного влияния и значения палаты представителей.
2) Президент Соединенных Штатов является активным главой администрации, определяя и направляя ее политику и деятельность. О положении министров конституция вообще ничего не говорит. Президент командует федеральными войсками и флотом. Эти функции получают особое значение во время войны, как это показывает пример Линкольна во время войны за освобождение негров и Мак-Кинли во время испанской войны. Пользуясь именно этими широкими полномочиями, Линкольн объявил негров восставших штатов свободными. Конституция делает президента (наравне с конгрессом) ответственным хранителем республиканской формы правления.
3) Но особо важными представляются международные функции президента. Вся международная политика — в его руках. Конституция, однако, устанавливает некоторые «сдержки» свободе его действий, а именно: заключение договоров и назначение дипломатических агентов требует согласия сената, вследствие чего президентам всегда приходилось считаться с последним и держать его комитет иностранных дел (Foreign Affairs Committee) в курсе своей политики. Как только какой-либо президент начинал проявлять стремление освободиться от этого контроля, так сенат, всегда очень ревниво относившийся к своей прерогативе, сразу же его прижимал различными средствами; и президенты, почти без исключения, выходили из подобных конфликтов побежденными.
4) Конституция предоставляет, наконец, президенту важное право замещения государственных должностей. Низшие должности замещаются им по свободному усмотрению, для высших же требуется также согласие сената. Последний, впрочем, за очень редкими исключениями, оставляет за президентом свободу выбора; объясняется это не только тем, что президенты обыкновенно располагали в сенате поддержкой той партии, к которой сами принадлежали, но и тем, что большинство из них считало политически разумным предварительно советоваться с наиболее влиятельными сенаторами. Благодаря этому с течением времени установился довольно мирный порядок замещения должностей: обеим сторонам, и президенту и сенату, было выгодно во взаимном согласии раздавать государственные должности приверженцам своей партии. Гораздо более спорным вопросом является право президента смещать должностных лиц. Конституция о таком праве не упоминает. В первой половине XIX века это право существовало бесспорно, вследствие чего установилась периодичность смены должностных лиц (rotation in office). Однако, в 1866 году конгресс, в своей борьбе с Джонсоном, провел акт несменяемости чиновников (несменяемость была, впрочем, неполная, так как смещение все же было возможно с согласия сената). В 1887 году закон этот был отменен, и прежний порядок, следовательно, вновь восстановлен. С 1883 года существуют для некоторых должностей известные условия назначения (civil service act), стесняющие выбор президента путем установления особых экзаменов для кандидатов, желающих поступить на государственную службу. Позднее появились новые ограничения; особенно строги стали требования со времени президентства Рузвельта. Нельзя не отметить, что за малыми исключениями (Вашингтон, Линкольн, Рузвельт, Уильсон) Штаты не избирали выдающихся личностей в президенты. Объясняется это отчасти тем, что лучшие силы не шли в политическую жизнь, боясь партийных организаций, деятельность которых во многом была несимпатична; но за последнее полустолетие к этому следует еще прибавить опасение — со стороны самих партий — выдающихся людей, которые могли бы ослабить непосредственное влияние самой партии.
Вице-президент представляет собой довольно бесцветный орган власти; конституция уделяет ему всего две функции: он заступает место президента, когда тот выбывает до срока (вследствие смерти или смещения), и председательствует в сенате, не участвуя, однако, в голосованиях (его голос решает дело, лишь когда голоса сенаторов разделяются ровно пополам), и не пользуется вследствие этого ни авторитетом, ни политическим влиянием. Благодаря этому на президентских выборах на него обращают весьма мало внимания, назначая кандидатом второстепенных деятелей. Само собою понятно, что та партия, которая получает большинство при выборах президента, тем самым располагает и большинством для выбора вице-президента. Прежде их выбирали одновременно: тот, кто получал наибольшее число голосов, избирался президентом, а следующий за ним — вице-президентом; в виду возможных недоразумений, порядок этот был изменен, и каждый из них ныне избирается особыми записками.
Кабинет, хотя и носит то же название, как в Англии, является, однако, совершенно иным учреждением. Великобританский кабинет самостоятельно ведет политику всей империи, американский же кабинет, наоборот, есть лишь совет президента, в котором руководящая роль принадлежит самому президенту. Министры, или «секретари», по американской терминологии, управляют известными ведомствами по поручению президента. Первоначально было всего 4 министра: государственный секретарь (министр иностранных дел), секретарь казначейства, военный секретарь и генерал-атторней (своего рода министр юстиции английского образца); с 1798 года был прибавлен к ним секретарь флота (морской министр); в 1829 году была создана должность генерала-почтмейстера, в 1849 году — секретаря внутренних дел, в 1888 году — секретаря земледелия, в 1903 — секретаря торговли и труда, а в 1912 году последняя должность была разделена на две с учреждением особой должности секретаря труда (labor); в настоящее время кабинет состоит из 10 членов, причем должностное старшинство считается между ними по времени учреждения министерств. Сами министерства называются департаментами (departments). Министры получают 12 000 долларов жалованья и назначаются властью президента с согласия сената; но последний почти никогда не отказывал в таком согласии в виду того, что президент один всецело несет ответственность за политику своих ближайших помощников. Ни один из них не может быть членом конгресса, так как конституция определенно запрещает избрание в конгресс должностных лиц федерации. Зато интенсивны неофициальные, закулисные совещания членов конгресса с членами кабинета; президент чрезвычайно часто посылает своих министров для переговоров в комиссии конгресса; в особенности часто это бывает по вопросам бюджета; министры могут даже произносить речи в палатах, но это делается чрезвычайно редко. Конституция установила такой порядок в видах более определенного разграничения законодательной и исполнительной властей, но нельзя сказать, чтобы метод этот был очень удачным; в обход строгого порядка конституции жизнь создала неофициальные и секретные совещания членов кабинета с депутатами и сенаторами. Самой видной министерской должностью считается место государственного секретаря, заведывающего международными сношениями Соединенных Штатов; ему чаще других приходится иметь дело с сенатом (в особенности с комитетом иностранных дел), в виду указанного выше активного контроля этой палатой иностранной политики и международных сношений. Ему же поручается хранение государственной печати, надзор за государственными архивами и за опубликованием законов. Секретари казначейства, военный, морской и генерал-почтмейстер располагают функциями, обычными для подобных должностей в европейских государствах. Зато гораздо более ограничена компетенция министра внутренних дел, представляющая в Америке некоторые своеобразные черты. В отличие от европейских министров внутренних дел, у американского нет никаких обязанностей в области администрации, так как все эти функции ведаются либо местными органами самоуправления, либо штатами, без права какого-либо вмешательства или контроля со стороны. Его главными обязанностями являются, во-1-х, заведывание государственным земельным фондом и другими недвижимыми имуществами, которых существует огромное количество, во-2-х, делом отчуждения, в-3-х, индейскими делами и территориями, в-4-х, патентами, в-5-х, пенсиями (составляющими постоянный источник жалоб, интриг, конфликтов) и, в-6-х, геодезическим надзором, метеорологическими учреждениями и другими научными институтами. По пестроте своих функций и по массе личных интересов и происков, с которыми они соприкасаются, должность этого секретаря является самой неприятной, и ведомство является наименее удовлетворительно управляемым, наиболее запутанным и наиболее темным пятном американской администрации (особенно земельные и индейские дела и пенсионное дело). Генерал-атторней располагает функциями надзора над некоторыми федеральными судебными органами (прокурорами, следователями и др.); кроме того, он является официальным юрисконсультом и советником президента по всем юридическим и судебным вопросам; он же выступает публичным обвинителем и возбуждает судебные дела, когда заинтересованы казна или правительство федерации; вследствие этого на данную должность обычно назначаются видные юристы; заключения генерала-атторнея часто официально публикуются в защиту политики президента. Министерства земледелия, торговли и труда являются созданиями последнего времени, свидетельствуя своим появлением о все большем расширении федеральных функций и власти, о чем в прежнее время и не мечтали. В особенности интересно учреждение министерств торговли и труда; иностранная и междуштатная торговля федерации так разрослись, что потребовали организации специального органа управления. Междуштатная торговля, кроме того, находится под деятельным контролем особой комиссии (Interstate Commerce Commission) с очень широкими полномочиями. Главным ее политическим орудием представляется право контроля центральных железнодорожных тарифов, так как в прежнее время в этой области существовали колоссальные злоупотребления (таким образом, в большой степени были приумножены, например, миллионы Рокфеллера и общества Standard Oil). Министерство же труда ведает вопросы иммиграции (как известно, особо важное дело в Америке), патронизации детского и другого труда, статистики и проч. Секретарь имеет право назначать согласительные комиссии для разрешения конфликтов рабочих с предпринимателями. При министерстве труда состоит бюро о детях, бюро охраны женского труда и бюро охраны материнства и младенчества. В отличие от большинства европейских стран в Америке не существует министерства народного просвещения, так как эта область всецело ведается штатами и органами самоуправления; нет министерства духовных дел, так как церковь совершенно отделена от государства; нет министерства колониальных дел, в виду отсутствия в прежнее время колоний, но с 1899 года, после приобретения Филиппин и с переходом к явно империалистической политике, учреждено было особое бюро (Bureau of Insular affairs), подчиненное военному министерству. Вся ответственность за ведение дел министерств возлагается, как было упомянуто, на президента, так как каждый акт министра юридически представляется актом, совершенным по приказу или поручению президента. Американские государствоведы считают, что министра нельзя привлечь к ответственности за плохой совет; но, конечно, это касается только вопроса о целесообразности; за нарушение закона всякий министр ответственен в общем порядке. Между министрами не существует также какого-либо объединения помимо личности президента; единство их политики создается исключительно самим президентом. Отрицательный вотум конгресса, отклоняющий министерское предложение или выражающий порицание, не имеет ни малейшего юридического значения, не вызывая отставки кабинета или данного секретаря.
б) Конгресс ведает законодательную власть. Он составляется из двух палат, из которых верхняя называется сенатом, а нижняя — палатой представителей (House of Representatives). Верхняя палата представляет интересы отдельных штатов и автономную их самостоятельность, нижняя же предназначается для защиты интересов всего населения федерации, воплощая, следовательно, центростремительные силы. В сенат каждому штату предоставлено избирать по два сенатора; избираться могут лишь жители данного штата, не моложе 30 лет; избираются они сроком на 6 лет, с правом переизбрания; каждые 2 года возобновляется одна треть сената, чем обеспечивается преемственность работы и политики. Вообще надо заметить, что сенат представляет очень консервативный орган федерации, преклоняющийся перед традицией, стариной и прецедентом. Общее число сенаторов, бывшее первоначально всего 26, возросло теперь, с ростом числа штатов, до 96. В сравнении с другими верхними палатами, число сенаторов следует признать очень небольшим. Председателем сената ex officio является вице-президент штатов; в случаях болезни, отсутствия и т. п. его заменяет временный председатель, избираемый сенатом. Функции сената могут быть разделены на три группы: законодательные, административные и судебные. Этот факт обычно приводится наиболее ярким примером того, насколько не удалось творцам конституции установить абсолютное разделение властей. Функциями законодательными являются, конечно, обсуждение законопроектов, инициатива закона и вообще обязательное участие сената в процессе создания федерального закона. В этой области сказываются более всего консервативные тенденции сената. Этому консерватизму способствует, кроме того, порядок избрания сенаторов. Конституция предоставляет избрание штатам, не указывая подробностей, среди же последних действовала до сих пор повсеместно система избрания законодательными палатами штатов, находящимися под влиянием местных политических организаций; благодаря этому оказывалось партийное и притом консервативное влияние на самих выбираемых сенаторов. За последние десятилетия, вследствие этого, выросло довольно крупное движение за реформу системы и предоставление самому населению штатов непосредственно выбирать своих федеральных сенаторов (так называемых direct primaries); движение это оказалось настолько успешным, что было принято в 1913 году новое (ХVIІ-ое) дополнение конституции, изменяющее порядок избрания сенаторов. В самом сенате сенаторы голосуют каждый сам за себя (а не по штатам), и часто случается, что два сенатора одного и того же штата голосуют разно. Сравнительно долгий срок избрания сенаторов прежде казался очень недемократичным и часто подвергался нападкам; но в последнее время стал признаваться очень полезным средством для обеспечения большего единства и устойчивости в политике сената. Большинство сенаторов переизбираются по много раз; самые выдающиеся из них, таким образом, работали в сенате в течение многих лет. Политические партии всегда выставляли кандидатами для выборов в сенат наиболее видных представителей. В вопросах финансовых (так называемых money bills) сенат лишен инициативы, которая предоставлена нижней палате; в ХVIIІ веке считалось среди американцев аксиомой, что только народные представители имеют право облагать население и распоряжаться финансовыми средствами государства; сенаторы же считались представителями не народа, а штатов. В сенате существует целый ряд комитетов, подготовляющих законодательную работу; главным из них, несомненно, является комитет иностранных дел, столь активно участвующий, как мы видели, в международной политике. Административными функциями сената являются, главным образом, его деятельность в области международных сношений, указанная выше, равно и участие в назначении президентом должностных лиц разных категорий (Confirmation of nominations). Конфликты в вопросах о заключении международных договоров бывали часты и тем более возможны, что для ратификации таковых требуется в сенате большинство 2/3 голосов. С ростом колониальной и империалистической тенденций, такой порядок ратификации приобретает все большее значение. В вопросах о назначениях уже давно выработался известный modus vivendi, вследствие чего конфликты встречаются редко. Как было отмечено, обе стороны, президент и сенат, обычно предпочитали предварительные полюбовные соглашения. Административные функции сената являются политическим орудием первостепенного значения в области контроля политики президента; влияние сената тем более значительно, что по относительно высокому интеллектуальному своему составу он всегда пользовался большим авторитетом в общественном мнении. Наконец, сенат располагает и некоторыми судебными функциями в тех случаях, когда он, как мы видели, в качестве политического суда, рассматривает обвинения (impeachments), предъявляемые нижней палатой должностным лицам.
Вторая палата, палата представителей, предназначается конституцией для защиты прав объединенного американского народа. Число депутатских мест поставлено в зависимость от общего количества населения; поэтому необходимо периодическое перераспределение числа избираемых депутатов, соответственно данным народных переписей. Каждому штату полагается избрать известное число депутатов, пропорционально количеству его населения; дальнейшее же распределение депутатских мест по округам предоставлено самому штату, благодаря чему существует довольно большое разнообразие избирательных методов и систем. В палате 1789 года (первого состава) один депутат избирался на 30 000 жителей. После переписи 1910 года один депутат приходился на 210 415 жителей. Кроме того, постоянно увеличивался общий состав палаты, доведенный теперь до 460 членов. Депутаты, избираемые территориями, пользуются лишь совещательным голосом. Кворум палаты составляет большинство ее членов.
Определение условий избирательного права предоставлено самим штатам. На западе и севере господствует почти безраздельно система всеобщего избирательного права, до последнего времени ограниченная во многих штатах одним условием пола (об отмене этого ограничения см. ниже). Но на юге и востоке и по сей день существуют некоторые цензовые ограничения; в силу ХVІ-го дополнения к конституции не могут устанавливаться ограничения по признакам расы, цвета кожи или предшествовавшего состояния в рабстве, но южные штаты придумывали разные средства обхода этого запрета, с целью устранения от выборов негров; так, ими вводился иногда образовательный ценз, чем исключалось подавляющее большинство черных, тем более, что их не принимают в школы белого населения. Палата избирается на 2 года. Короткие сроки, как мы знаем, составляли демократический идеал государственных деятелей ХVIIІ века. Благодаря двухлетнему сроку во время каждого президентства заседает два конгресса, что дает народу возможность, при недовольстве политикой президента, избрать второй раз нижнюю палату из противной ему партии. В первом конгрессе, естественно, всегда располагает большинством партия, к которой принадлежит президент; если же во второй раз нижняя палата составляется с иным большинством, она, понятно, будет всегда склонна тормозить политику президента, как политику враждебной партии, что неизбежно порождает частые конфликты. Между тем творцы конституции в такой системе думали найти средство для достижения равновесия властей и взаимного их контроля. У палаты нет административных функций, какими пользуется сенат, в области же судебной палата имеет право предания суду высших должностных лиц, чем она пользуется, однако, чрезвычайно редко. Сессии бывают очередные и чрезвычайные, созываемые президентом в особых случаях. Всякий конгресс имеет две сессии; первая называется «долгой», так как длится с осени после избрания новой нижней палаты и до следующего лета (с перерывом на Рождество), вторая же длится со следующего декабря и до 4-го марта. Последнее число прерывает полностью деятельность конгресса; всякие не принятые и несанкционированные билли считаются отклоненными и должны вновь проходить в следующем конгрессе всю процедуру законодательства (так называемый принцип дисконтинуитета). В последнюю неделю вследствие этого всегда царит необычайная спешка, а в последний день иногда даже открыто переставляли назад часы палат, дабы дать председателям их возможность окончить все дела в это последнее заседание — в ночь на 4-е марта. Обе палаты обычно заседают днем; ночных, и даже вечерних заседаний (как в Англии), за очень редкими исключениями (например, в конце второй сессии), не бывает. Палата сама избирает своего спикера (председателя), пользующегося огромной властью при назначении комиссий; прежде существовало очень много злоупотреблений в этой области, так как спикеры всегда теснили меньшинство.
Комиссии палаты, как и в Европе, несут очень важные обязанности в области подготовки законодательных мер, вследствие чего их односторонний партийный состав всегда представлялся очень вредным. Это обстоятельство вызывало энергичные протесты общественного мнения; но только в 1910 году удалось, наконец, свергнуть последнего самовластного спикера (знаменитого в своем роде Джо Каннона) и провести реформу, согласно которой состав комиссий должен быть пропорционален составу палаты. Палата имеет ряд должностных лиц, во главе которых стоит пристав (sergeant-of-arms), одновременно являющийся и казначеем палаты. Заседания ежедневно начинаются молитвой, произносимой капелланом (chaplain), назначаемым также палатой. Голосования производятся обычно простым вставанием, но 1/5 палаты может просить либо о голосовании проходом мимо особых счетчиков, либо же о голосовании поименном (производящемся чтением дважды всех имен депутатов и устным их ответом с места сидения). По одному и тому же вопросу можно говорить лишь один раз и не более 1 часа; палата, однако, может допускать исключения из этого правила. Обструкции в палате бывали очень часты и производились самыми разнообразными способами, но успешными они оказывались только, когда оппозиция располагала значительным числом депутатских мест и имела на своей стороне общественное мнение. К американской палате представителей более всего приложимо современное определение законодательных палат как трибун, с которых депутаты говорят для своих избирателей. Законодательные меры редко находят себе улучшение в дебатах палаты; члены последней связаны своими партийными и местными директивами, от которых никогда не отступают. Заседания происходят при открытых дверях, но президент или всякий член палаты могут просить о закрытии дверей для секретных (confidential) сообщений. Стенографические отчеты печатаются в особом издании конгресса (Congressional record); в нем помещается без единого пропуска все, произнесенное в заседании обеих палат. Билли, или законопроекты, делятся, как в Англии, на две категории — публичные, возникшие по инициативе правительства или палат, и частные, вносимые единичными депутатами (private, local or personal bills); последние численно преобладают, но очень малое их количество проходит палату и становится законом, палата принимает не более 1/30 всех вносимых биллей. Большинство членов, впрочем, относится очень равнодушно к такой неудаче своих предложений. Объясняется это очень просто: при избрании каждый член палаты представителей дает своим избирателям массу обещаний, обязывающих его возбудить в конгрессе ряд вопросов, причем подавляющее большинство их имеет узкоместный характер и не считается с общим положением в стране. Попав в конгресс, депутат считает своим долгом внести соответственные билли, а затем не его вина, если конгресс не примет их или даже не поставит на обсуждение.
Заседания палаты всегда чрезвычайно шумны; члены ее громко переговариваются; иногда одновременно говорят несколько человек, так как большинство речей произносится с места; тут же депутаты курят, совещаются, спорят, а среди них все время бегают мальчики-рассыльные. В этом отношении заседания палаты сильно отличаются от заседаний сената. Еще хуже обстоит дело, когда возникает какой-либо конфликт; зачастую тогда царит невообразимый шум, прерываемый только громким стуком деревянного молотка спикера (употребляемого им вместо звонка). В палате чрезвычайно редко произносятся серьезные и интересные речи; стенограммы или даже рефераты прений абсолютно никем не читаются, за исключением разве заинтересованного депутата, перепечатывающего затем свою речь для своих избирателей, как доказательство исполнения им своих избирательных обещаний. Состав палаты обычно очень не яркий, так как более одаренные люди сторонятся господствующих политических партий и избегают депутатской кандидатуры. Поэтому престижа у палаты почти вовсе нет.
Депутаты сидят в палате по штатам, но голосуют индивидуально, вследствие чего получается полное смешение партий; не существует ни левой, ни правой, а демократы, республиканцы и прочие сидят вперемешку. Нет и особых лидеров партий; впрочем, спикер считается официально лидером большинства, а другие партии иногда выдвигают своих наиболее выдающихся членов в качестве лидеров (например, при партийных переговорах).
Комиссии обеих палат очень многочисленны; сенат, например, имеет более 70, избираемых в общем собрании пропорционально партийному составу палаты; общее собрание намечает также председателей этих комиссий; по численности они отличаются большим разнообразием (от 3 до 17 членов). В нижней палате бывает обычно около 60 комиссий; число членов колеблется от 3 до 20; комиссии бывают постоянные и временные, избираемые ad hoc. Все законопроекты предварительно рассматриваются в комиссиях, которые благодаря этому пользуются огромным влиянием на законодательство; они же являются главным связующим звеном с администрацией, вызывая и выслушивая объяснения правительства (министров и других должностных лиц), собирая материалы, статистику и т. д.
Доходы федерации до последнего времени составляли косвенные налоги (главным образом таможенные сборы, затем акцизы); прямые налоги устанавливались лишь в виде исключения, например, во время междоусобной войны; с 1913 года вводится подоходный налог, составляющий в настоящее время главный источник доходов федерации (в 1924 г. всех доходов было 3 884 миллиона долларов, из них таможенные пошлины составляли 545 миллионов долларов, подоходный налог дал 1 842 миллиона, другие налоги — 952 миллиона и прочие доходы — 544 миллиона). Ежегодно секретарь казначейства представляет конгрессу финансовый отчет с указанием доходов и расходов федерации, а кроме того особую ведомость необходимых расходов на содержание союзной администрации; этим собственно и кончаются функции правительства в области финансового законодательства, хотя президент может посланиями и частными переговорами (личными или через секретаря казначейства) оказывать давление на членов конгресса; последний, однако, остается полным распорядителем союзных финансов; он может по своему усмотрению уменьшать или увеличивать доходы и расходы, сокращать штаты или индивидуальные оклады должностных лиц и т. д. До последнего времени установление размера ежегодного дохода производилось в одном комитете (Ways and means, название заимствовано из Англии), а расходный бюджет вырабатывался другим комитетом (Committee on appropriations), но не полностью, так как в этом деле (притом независимо друг от друга) принимают участие и другие комитеты палаты представителей; исходным пунктом (но не основанием) является доклад министра финансов; комитет, впрочем, никогда не стесняется вносить самые кардинальные изменения. Финансовые билли, выработанные комитетами, поступают на обсуждение общего собрания и, в отличие от всех прочих биллей, всегда обсуждаются внимательно и детально, благодаря чему и создается, наконец, координация отдельных частей государственного бюджета. Последний затем передается сенату, где сначала обсуждается также в комиссиях, а потом уже в общем собрании; при вносимых сенатом изменениях, считаемых нижней палатой неприемлемыми, вопрос, возбудивший разномыслие, передается в согласительную комиссию, вырабатывающую согласительное предложение. В заключение следует заметить, что, согласно демократическому принципу, члены конгресса получают жалование и прогонные (mileage) в размере 7 500 долларов в год и 20 центов за милю; кроме того, им ассигнуется по 1 500 долларов единовременного пособия на канцелярские расходы и дается комната (office) в особом здании при конгрессе, где они могут работать, но не могут жить. Большинство членов посещает заседания палат очень аккуратно и почти всегда безвыездно живет во время сессий в Вашингтоне.
в) Федеральная судебная власть вручена федеральным судам, во главе коих стоит Верховный суд (Supreme Court of the U. S.), созданный конституцией 1789 года; конфедерация не могла иметь такого суда, так как судебные функции считались атрибутом государственного суверенитета, которым располагали только штаты; с появлением союзного государства, стоящего над штатами, мог быть учрежден и особый федеральный суд для отправления судебных функций федерации. Рядом с этим возникла и другая весьма существенная потребность: необходимым стало разрешение споров о конституционных полномочиях между штатами, равно и между штатами и самим союзом, когда сталкивались противоположные их интересы, а различные государственные власти различно толковали тексты конституций. Из этой функции выросла затем другая, составляющая своеобразную черту американского государственного строя, а именно: право суда толковать конституционность законов вообще и отрицать силу закона (тем его фактически отменяя), раз он признается противоречащим конституции данного государства (штата или самой федерации). Верховный суд состоит из 9 судей (первоначально из 6), из коих один является верховным судьей (chief justice, с жалованием в 15 000 долларов, прочие судьи получают по 14 500 долларов). Все судьи назначаются пожизненно президентом с согласия сената, но, по старинному правилу англо-саксонского права, не пользуются абсолютной несменяемостью, а могут быть смещаемы путем impeachment‘а; такой порядок называется tenure during good behaviour (буквально: состояние в должности при хорошем поведении); обвинение предъявляется палатой представителей, а судит в таких случаях сенат. Этот порядок смещения применим ко всем федеральным судьям, но примеры такового встречались крайне редко; всего было 6 случаев, из коих только один касался судьи Верховного суда; в конгрессе не было, однако, собрано необходимых 2/3 голосов. Уже с начала XIX века проявлялись стремления поколебать старинный принцип пожизненной службы судей; опираясь на демократическое начало краткости всякой государственной службы, не раз вносились в конгресс предложения изменения соответственных параграфов конституции, но предложения эти всегда проваливались. В начале XX столетия это движение, однако, приобрело гораздо большую силу под влиянием ультраконсервативной политики некоторых судей, вызвавшей возмущение общественного мнения. Этим воспользовался, между прочим, Рузвельт в своей пропаганде реформ государственного строя и образования новой «прогрессивной» политической партии. Указывалось, что огромного труда стоило всегда провести серьезную реформу через законные органы, но когда это достигалось, после многих лет пропаганды и давления общественного мнения, и, казалось, данная мера воплотилась, наконец, в действующий закон, заинтересованные в сохранении старого порядка стороны возбуждали судебный спор, подыскивали подходящего судью, и последний в своем судебном решении объявлял закон неконституционным, фактически тем отменяя его. Особенно часто стали за последнее время встречаться примеры такой судейской политики в области рабочего законодательства. Некоторые судьи неукоснительно становились на сторону работодателей и противодействовали всеми силами улучшению положения рабочих, например, сокращению часов работы, облегчению труда малолетних и т. п., на том основании, что конституция, будто бы, незыблемо обеспечивает свободу договора, а новые законы ее нарушали, устанавливая обязательные условия найма. Прогрессисты предлагают два средства борьбы с такой политикой судей, действующих притом не всегда только по убеждению, а иногда подчиняясь давлению влиятельных кругов, в иных случаях даже подкупа: во-1-х, уничтожение несменяемости и пожизненности судебных должностей; все судьи должны избираться на известный срок, возможно краткий, чтобы дать народу возможность контроля их деятельности; во-2-х, сильным средством было бы установление референдума по судебным решениям, признающим закон неконституционным; известное большинство народа получило бы тогда право и возможность отменять судебное решение и восстановлять действие закона, признанного судьей неконституционным (об исходе этого движения — «recall of judges and of judicial decisions» — см. ниже). Верховный суд заседает в Вашингтоне с октября по июнь; кворум его — 6 судей.
Другими федеральными судами являются: 1) федеральные окружные апелляционные суды (circuit courts of appeals), 2) федеральные окружные суды (circuit courts), 3) участковые суды и 4) специальные суды. Вся территория штатов разделена на 9 округов; в каждом имеется по 1 окружному суду, состоящему из 2 или 3 окружных судей (circuit judges, с жалованием в 7 000 долларов); окружные судьи решают дела в большинстве случаев единолично, и только для немногих дел необходимо присутствие 2-х судей. Первоначально апелляционной и надзирающей инстанцией был один из единолично-заседающих судей Верховного суда, и контроль над окружными судами распределялся, таким образом, между 9 судьями Верховного суда. Эти функции сохранены и ныне, но параллельно в 1891 году были учреждены особые апелляционные окружные суды для облегчения работы слишком обремененных судей Верховного суда. Низшей федеральной инстанцией являются участковые судьи (district judges, с жалованием в 6 000 долларов); все они заседают единолично. Окружные и участковые суды были учреждены согласно статье конституции, дозволяющей вообще учреждение новых «низших» судов федерации, но при этом не было точно указано, каким порядком должны назначаться федеральные судьи. Обычаем установился порядок их назначения, пожизненного, президентом с согласия сената; случаи промоции (из участкового в окружного судью) встречались не часто и, во всяком случае, не являются обычным порядком «движения по службе». Политические соображения играют немалую роль в назначениях федеральных судей, так как президенты обыкновенно назначали лишь лиц своей собственной партии (это относится также к назначениям судей Верховного суда). Наконец, специальными судами являются: 1) Court of Claims, учрежденный для рассмотрения денежных исков, предъявляемых частными лицами к федеральной казне (главным образом по пенсионным делам); он заседает в Вашингтоне и состоит из главного судьи и 4 судей; апелляции на его решения восходят прямо в Верховный суд; и 2) Court of Customs Appeals, учрежденный в 1909 году для рассмотрения апелляционных жалоб по таможенным делам; суд этот состоит также из главного судьи и 4 судей.
Компетенцию Верховного суда составляют следующие дела: 1) всякие споры, возникающие касательно или по поводу федеральной конституции, равно и международных отношений штатов; Верховный суд в этом случае является хранителем конституции и защитником прав союза в его отношениях к другим государствам; в равной мере Верховный суд обязан гарантировать гражданам их основные права. Из этого выводится обязанность толкования конституционности законов. 2) Всякие споры, касающиеся послов, консулов и других органов международного общения; как мы видели, конституция сосредоточивает в руках федеральных органов все дела, касающиеся морского права, морских сообщений и призового права. 3) Споры, в которых стороной являются Соединенные Штаты либо отдельные штаты, как между собой, так и в отношениях их к гражданам (своим и иностранным). Дела эти были предусмотрительно изъяты из компетенции штатов, так как последние могли являться в спорах с гражданами пристрастной заинтересованной стороной и не пользовались достаточным авторитетом. Первоначальная редакция конституции 1789 года вызвала, однако, энергичные протесты со стороны определенных штатов, считавших указанное постановление нарушающим их суверенные права; уже в 1794 году возник первый крупный конфликт по поводу решения Верховного суда против штата Георгии (Chisholm v. State of Georgia); после этого 8 января 1798 года принято большинством штатов XI дополнение к конституции, согласно которому было впредь запрещено принимать в Верховном суде иски, предъявляемые к штатам гражданами другого штата или иностранцами. Следствием этого позднее явилось безнаказанное отрицание некоторыми штатами своих государственных долгов. Только в международных делах и спорах, в которых стороной является государственная власть, выступает Верховный суд в качестве суда первой инстанции; во всех остальных случаях он функционирует как апелляционный суд. У Верховного суда нет уголовной юрисдикции.
Кроме федеральных судов, имеются еще федеральные исполнительные органы судебной власти, в лице: 1) маршалов Соединенных Штатов (U. S. marshals), приблизительно соответствующих английским шерифам (исполнение судебных решений, производство следствий и арестов, ввод во владение и т. п.) и 2) участковых атторнеев (district attorneys), возбуждающих уголовные дела и являющихся защитниками и представителями интересов федеральной казны; обе категории органов подчинены надзору министра юстиции (attorney-general).
Наиболее интересной для государствоведения является функция Верховного суда в области толкования конституционности законов. Как мы видели, конституция 1789 года представляется малоупругим инструментом; изменения ее очень затруднительны и потому чрезвычайно редки. Чем больше вырастало число штатов, тем, конечно, труднее было собирать необходимое для изменений большинство 3/4 штатов. Выход из этого положения был найден судебной практикой, начавшей с 1803 года проверять конституционность законов и тем самым толковать неподвижную конституцию. Благодаря этому, когда жизнь требовала новых правовых норм или порядков, можно было путем толкования конституции судом вводить такие изменения в жизнь, не нарушая самой конституции. Последняя, потому, и просуществовала более столетия, пережив десятки других, сломленных силою времени. Главная роль толкования конституции всегда принадлежала Верховному суду. В течение первых десятилетий, под руководством выдающегося юриста и централиста Джона Маршала, Верховный суд, посредством толкования, энергично проводил и поддерживал центростремительные тенденции, объединяя и укрепляя молодую федерацию (см. его известные решения, в роде Mс Culloch v. Maryland). После его смерти и под влиянием политики южных штатов восторжествовало обратное — центробежное направление, особенно ярко проявлявшееся в решениях верховного судьи Taney; так, решение касательно негра Dred Scott‘а явилось ближайшим поводом отложения южных штатов и последовавшей затем междоусобной войны. После войны за освобождение негров вновь берут верх центростремительные принципы, и к концу столетия они все более укрепляются и развиваются. Верховный суд стал теперь проводить особую теорию, police power — специального права государства-федерации применять принуждение по отношению к подчиненным ему единицам, как отдельным гражданам, так и штатам. В силу этого принципа штаты все более стали подчиняться федеральной власти; и нет сомнения, такое направление судебной практики явилось одним из факторов, способствующих постепенной консолидации Соединенных Штатов и приближению их к типу единого государства. Нельзя, однако, думать, что совершенно отмирают центробежные тенденции. Хотя власть отдельных штатов сокращается в пользу федерации и растет могущество последней, все же процессы эти могут развиваться лишь до известных пределов; штаты не откажутся полностью от своей автономии, и образования единого государства в Северной Америке вряд ли можно ожидать.
Другим характерным примером влияний, оказываемых толкованиями Верховного суда на судьбу конституции, является его отношение к внешней политике Штатов. Вплоть до 1898 года Соединенные Штаты были очень далеки от идей империализма и старательно замыкались в собственных, американских интересах, избегая международных вопросов. Эти тенденции сознательно поддерживались Верховным судом, всегда пользовавшимся так называемой доктриной Монро для обоснования своих решений, доктриной, не допускавшей вмешательства Европы в американские дела, но предполагавшей, с другой стороны, и невмешательство Америки в европейские дела. Но с 1898 года, с приобретением Филиппин и прочими результатами испанской войны, положение оказалось в корне измененным. Соединенные Штаты начали новую, империалистическую политику, и Верховному суду пришлось соответственно толковать в новом направлении конституционные нормы. Это было им сделано в целом ряде принципиальных решений (так называемых Insular cases); пришлось, например, решить вопрос, как распространить на приобретенные острова (и протектораты) основные принципы американского государственного строя (право представительства и т. п.) или уголовного судопроизводства (суд присяжных и т. д.). Во всех подобных случаях Верховный суд изыскивал такое толкование писаной конституции, что требования новых империалистических течений находили себе полное удовлетворение. Таким образом, несмотря на повторные заявления Верховного суда, что он не занимается политикой и не желает ее касаться, ему, вследствие указанных причин, чрезвычайно часто приходится иметь дело с политическими, а не только юридическими принципами, — обстоятельство, всегда опасное для суда и юридической безукоризненности его толкований конституции.
г) Порядок изменения конституции установлен в очень тесных рамках. В XVIII столетии сильно опасались, что последующими изменениями будет нарушено достигнутое соглашение; вследствие этого старались закрепить созданные конституционные нормы целым рядом ограничений порядка изменения конституции. Сама конституция должна была навеки оставаться неизменной (это и есть так называемый тип негибких конституций), а вызываемая жизнью потребность в изменениях должна была удовлетворяться путем «добавлений» (amendments). Другим средством согласования конституции с новыми требованиями жизни должно было быть указанное выше право судебного ее толкования. Гораздо меньшее, но все же некоторое значение в развитии конституционных норм имело, кроме того, обычное право (usage), находящее себе большее применение в англо-саксонском праве, чем в праве континентальной Европы. Порядок изменения конституции следующий: согласно ст. V, инициатива дополнения принадлежит либо конгрессу, (причем каждая палата должна принять такое предложение большинством 2/3 голосов), либо 2/3 штатов; в последнем случае конгресс обязан созвать особую конвенцию (convention) для рассмотрения сделанного штатами предложения. Выработанное таким образом (самим конгрессом или конвенцией) предложение представляется затем на ратификацию штатов и должно быть одобрено не менее, как 3/4 последних; в штатах такие предложения обычно обсуждаются также не в законодательных палатах, а в особых, специально для этого созываемых конвенциях. Когда 3/4 штатов примут предложенное дополнение, оно тем самым становится новой конституционной нормой; никакой санкции не требуется. Одна норма конституции не может быть изменяема, кроме того, без согласия заинтересованного штата, а именно — его право представительства в сенате федерации. Описанным порядком сделаны были следующие дополнения: почти сразу после вступления конституции в действие (между 1789 и 1791 годами) добавлено было 10 статей, содержащих постановления касательно гражданской свободы (Bill of rights). Первоначально полагалось излишним упоминать о них в тексте федеральной конституции, тем более, что особый Bill of rights содержали конституции отдельных штатов; общественное мнение, однако, относилось иначе к этому вопросу, настаивая на включении таких норм и в федеральную конституцию; следствием и явились первые 10 дополнений. В 1798 году вступило в силу XI дополнение касательно запрета предъявления к штату исков гражданами другого штата или иностранцами (см. выше), а в 1804 году — XII, изменившее порядок избрания президента и вице-президента, прежде избиравшихся совместно, а с того времени — раздельно(см. выше). Дополнения ХIII-ХV появились как следствия войны за освобождение негров, когда все американские граждане, без различия расы, были признаны равноправными; XIII было одобрено в 1865 году 27-ю штатами из существовавших тогда 36; оно запретило рабство; XIV было принято в 1868 году 30-ю из 36 штатов, а XV — в 1867 году 29-ю из 37 штатов. За 125 лет существования конституции это число добавлений нельзя считать большим. Предложений о дополнениях было сделано в различное время значительное множество, но им не удавалось собирать необходимого большинства ни в конгрессе или конвенциях (что сравнительно еще более легко достигается), ни среди штатов, где приходится собирать большинство 3/4.
В 1913 году были приняты обычным порядком XVI и XVII дополнения; одно о праве установления федерального подоходного налога, другое относительно народного избрания в отдельных штатах федеральных сенаторов, взамен избрания таковых законодательными палатами. О последующих дополнениях см. ниже.
3. Штаты и территории. а) Штаты являлись с момента отделения от метрополии и вплоть до 1789 года суверенными государствами; с введением федерального строя они потеряли суверенитет, хотя и сохранили за собой государственную автономию. Первоначально их было всего 13; с течением времени и с ростом колонизации западных территорий число это стало постепенно увеличиваться; во время междоусобной войны их было уже 36, а ныне, с превращением в штаты Новой Мексики и Аризоны, число их равняется 48 (соответственно этому на флаге Соединенных Штатов среди правого верхнего поля, синего цвета, имеется 48 звезд, вместо 13 времен Вашингтона). Территориальный размер штатов и количество их населения отличаются чрезвычайным разнообразием; территориально самым большим является Техас (689 тысяч кв. км), самым маленьким — Род-Айленд (3 тысячи кв. км), наиболее населенным — Нью-Йорк (более 10 миллионов жителей), наименее населенным — Невада (около 77 тысяч). Государственная автономия штатов выражается конкретно в следующих принципах: активное гражданство (право активного участия в осуществлении государственной власти) приобретается в федерации лишь после приобретения такового в каком-либо отдельном штате; какого-либо особого акта приобретения федерального гражданства (например, специальной натурализации) не требуется. Далее, штаты располагают государственной властью над всеми общинами и союзами, находящимися в их пределах. Местное самоуправление находится, вследствие этого, в ведении штатов, а не федерации; особенно важное значение это имеет по отношению к городскому самоуправлению, в виду огромного роста городов. В силу этого союзные власти вовсе не касаются самоуправления Нью-Йорка или Бостона, а законодательствовать для них должны соответствующие штаты. Государственная власть штатов признается в принципе полноправной; она, однако, ограничена двумя началами: с одной стороны, штаты ограничены федеральной конституцией в пользу федеральных властей, с другой же, со времен междоусобной войны они окончательно утратили право выхода (сецессии) из федерации, о чем даже специально упоминают конституции некоторых молодых южных штатов. Каждый штаг имеет свою писаную конституцию; очень долгое время (до середины XIX столетия) существовали старинные конституции времен отпадения от метрополии, основанные к тому же на принципах, установленных еще королевскими хартиями; ныне, однако, они все обновлены и пересмотрены, согласно более современным принципам публичного права. Конституции штатов состоят обычно из 5 частей; в первой устанавливаются территориальные границы пространств, принадлежащих данному штату, во 2-й излагается так называемый билль о правах, или принципы гражданской власти, в 3-й — устройство правительственных властей, в 4-й — права администрации и некоторые ее особые функции (следует заметить, что в молодых конституциях этот отдел все более разрастался, вследствие стремления все более подробно описывать функции государства), а в 5-й (так называемой Schedule) устанавливается порядок изменения конституции, причем уделяется особое место референдуму. Характерной чертой конституций штатов является их явное опасение исполнительной власти, унаследованное еще со времен английского владычества; такое опасение сказывается во всевозможных ограничениях, устанавливаемых для административной власти. За последнее время, кроме усиления регламентации деятельности государственной власти, замечается еще и значительная демократизация государственного строя, расширение избирательного права, установление новых институтов референдума и народной законодательной инициативы, народного вето и права отозвания народом выборных судей, администраторов и отдельных депутатов, дарование избирательных прав женщинам (см. ниже) и т. д.
Каждый штат имеет две законодательных палаты; верхняя называется сенатом и численно гораздо меньше нижней, называемой обычно просто палатой (Assembly, или House of delegates); движение за упразднение верхних палат никогда особенного успеха не имело. Обе палаты — всегда выборные, но верхние избираются по большим округам и в большинстве случаев с разными цензовыми ограничениями; сенаторы избираются на более долгие сроки, а состав сенатов в большинстве случаев возобновляется частично, по образцу федерального сената; часто требуется, кроме того, известный возраст для сенаторов. Сессии были прежде повсюду ежегодные, теперь же палаты собираются почти повсеместно раз в два года и притом на сравнительно короткие сроки. Вызывается это все более растущим недоверием населения к законодательным палатам, деятельность которых слишком часто служит партийным и групповым интересам. Повсеместно существует порядок предания должностных лиц суду (impeachment); обвинение предъявляется нижней палатой, а судом является сенат. Исполнительная власть повсюду находится в руках губернатора, которому принадлежит также право санкции законов; палаты, однако, могут большинством 2/3 голосов принять законопроект, не подписанный губернатором, и он тем самым становится тогда законом. Нигде губернатор не имеет права ни распускать палат, ни даже приостанавливать их заседаний. В большинстве штатов имеется вице-губернатор (lieutenantgovernor), в качестве помощника губернатора. Оба они избираются населением штата (первоначально в некоторых штатах они избирались законодательными палатами, что делало их слишком зависимыми от последних). Губернаторы избираются в некоторых штатах (22-х) на 4-летний срок, в одном штате (Нью-Джерси) — на 3 года, в других (23-х) — на 2 года, а в 2-х (Массачусетсе и Род-Айленде) — на 1 год. Губернатор является главноначальствующим над милицией штата и имеет право помилования преступников, осуществляемое часто при участии советов (Boards of pardon). Со времени президентства Рузвельта вошло в обычай периодически созывать съезды губернаторов для обсуждения общих вопросов, но само собой понятно, что съезды эти не имеют никакой власти; каждый губернатор сохраняет за собой полную свободу действий, ограничиваемую лишь соглашениями с другими губернаторами, но соглашения эти ни в какой мере не обязывают законодательных палат штатов. Губернатор назначает некоторых должностных лиц; однако, за последнее время это право его все более ограничивается в пользу народного избрания должностных лиц. На западе и в центре Соединенных Штатов стала очень популярной новая форма административного органа, — комиссии, ведающие ту или иную отрасль управления; этим способом удалось установить гораздо более действительную ответственность и контроль чиновников. Следует отметить, что судебная ответственность чиновников повсеместно оказывалась совершенно недостаточной. Судебная власть в штатах осуществляется судами двух инстанций; низшими судами являются местные судьи, или магистраты (городские в том числе); над ними стоят «высшие», или «апелляционные» суды (Supreme Courts, или Courts of Appeal). Кроме того, обыкновенно существуют еще специальные суды (Courts of Record). В подавляющем большинстве штатов судьи избираются народом, в 7-ми они назначаются губернатором, а в 4-х избираются законодательными палатами (наименее удовлетворительный способ). Первоначально все судьи выбирались пожизненно; под давлением демократических принципов, однако, они теперь стали, почти повсеместно, избираться на известные сроки (обычно около 10 лет); жалованье судей обыкновенно довольно значительное. За последние годы пред войной прогрессисты усиленно агитировали за право отозвания и судей, однако, эта идея встречала сильное сопротивление; указывалось, что такая мера еще более увеличит и без того очень сильное и вредное давление на судей политических партий и значительно понизит уже и ныне не высоко стоящий уровень судейской независимости. Вследствие этого общественное отношение к судьям штатов очень далеко от того уважения, которым в общем пользуются федеральные судьи, которые не испытывают такого постоянного давления со стороны партий, хотя назначаются они также по партийной системе.
Главным источником дохода штатов повсюду является налог на имущество (движимое и недвижимое) и акцизные пошлины; нельзя сказать, чтобы финансы штатов находились в блестящем состоянии; многие штаты имеют непомерно большие государственные долги. С начала XX столетия во многих штатах возникло сильное движение к оздоровлению политической жизни и, в особенности, к освобождению правительственных властей от влияния партийных организаций и их лидеров (так называемых bosses).
Местное самоуправление в Америке, как и в Европе, двух видов: сельское (rural) и городское (municipal). Городские общины всегда преобладали на севере и по восточному побережью, а сельские — на юге и в центре. Прежняя община обоих типов походила на английские общины; с течением времени, однако, возникли некоторые своеобразные черты, главным образом, в городском самоуправлении. Повсеместно и уже с давних пор общины обоих типов управляются собраниями всего населения (town and rural meetings), располагая, также повсеместно, полицейской властью; эти общие собрания граждан были на севере, как мы видели, колыбелью американской политической свободы. Ныне городское самоуправление получило совершенно выдающееся значение благодаря чрезвычайному росту некоторых городов: многие американцы поэтому считают даже, что в современной политической жизни города, в роде Нью-Йорка и Чикаго, значат гораздо больше и пользуются большим политическим влиянием, чем какой-нибудь миниатюрный штат, в роде Род-Айленда. И в то же время управление большинства значительных городов находится в поразительно плохом состоянии, являясь гнездом часто вопиющих злоупотреблений (см. Таммани Голл). Во главе города стоит мэр (городской голова, mayor), избираемый населением обыкновенно на 4 года; он заведует городским управлением, назначает некоторых должностных лиц и начальствует над полицией. Кроме того, обычно имеется городской совет (city council), состоящий из ольдерменов (aldermen) под председательством мэра. Городское управление имеет право облагать граждан налогами, коими покрываются затем издержки по содержанию администрации и расходы по управлению.
б) Кроме штатов, в состав Соединенных Штатов входят еще особые территории. В прежнее время их было очень много, и некоторые из них представляли собой огромные земельные пространства; когда приобретались, например, Луизиана, Новая Мексика, Флорида, они в течение первых десятилетий управлялись в качестве именно территорий, а затем уже, когда возрастало их население, постепенно выделялись из их состава отдельные части и обращались в штаты. Территории, согласно конституции, были подчинены ведению федеральных властей. После превращения Новой Мексики и Аризоны в штаты остались лишь две территории: Аляска и Сандвичевы острова (Hawaii). Территории бывали двух родов: «организованные» и «неорганизованные»; в обоих случаях должностные лица территорий назначались президентом, а конгресс мог для них законодательствовать, но у организованных территорий часто имелись и свои собственные законодательные палаты; издаваемые ими акты, однако, должны были подчиняться федеральным законам. Управление территорий находится в руках губернаторов, назначаемых президентом, с согласия сената, обычно на 4 года; судьи территорий назначаются тем же порядком и обычно также на 4 года; обыкновенно в территориях имеется 3 или 4 высших судей, с апелляционными функциями, и некоторое число низших. Граждане территорий не участвуют в выборах президента и не избирают федеральных сенаторов; представители же их в нижней палате конгресса, как было упомянуто, пользуются лишь совещательным голосом. Местное управление организовано на тех же основаниях, как в штатах. Превращение территории или части ее в штат могло происходить либо по инициативе самого населения, либо по почину конгресса; в первом случае, население само вырабатывало проект конституции для нового штата, который затем должен был быть одобрен конгрессом (что тогда и составляло акт «принятия» нового штата в федерацию); во втором случае, встречавшемся на практике гораздо реже, конгресс обыкновенно должен был созывать особую конвенцию в данной территории и поручал ей выработать проект конституции, который затем возвращался на рассмотрение самого конгресса. Конгресс обыкновенно не особенно охотно соглашался на принятие новых штатов, относясь к ним подозрительно, вследствие чего процесс создания таковых всегда являлся длительным. В первой половине XIX столетия он вызывал очень острые конфликты из-за рабовладения; обе враждующие стороны боялись усиления друг друга (см. выше, политическая история, ст. 300/01). Из числа теперешних штатов 28 образовались из территорий.
На совершенно особом положении находится столица Соединенных Штатов Вашингтон и ее округ Колумбия (District of Columbia). Управление столицей вручено трем комиссарам, назначаемым президентом, но ответственным перед конгрессом; город не имеет собственных муниципальных органов, необходимые же его управлению меры, как законоположения, так и административные постановления, издаются непосредственно конгрессом. Граждане Вашингтона не имеют избирательных прав, не участвуют в избрании президента и не пользуются даже самоуправлением.
в) Индейцы, или краснокожие, в настоящее время, несмотря на все старания федерального правительства, постепенно вымирают; чистокровных индейцев осталось уже очень мало. Было время (вплоть до середины XIX столетия), когда американцы считали индейские племена не только самоуправляющимися единицами, но отдельными «нациями» и субъектами международного права, заключая с ними договоры; затем им стали отводить отдельные территории и незаметно подчинять законодательству конгресса. Ныне индейцы считаются полноправными американскими гражданами, причем некоторым из их племен выделены особые «резервации» (reservations) для кочевья и охоты; они имеют в таких случаях особые племенные власти; прочие же живут общинами, как остальное население штатов. Как уже было отмечено, административные дела касательно индейцев находятся в ведении секретаря внутренних дел.
С. Корф.
4. Американский империализм и эволюция государственного права. Появление колоний, или, как американцы предпочитают выражаться, «зависимых земель» (dependencies), отличающихся по своему положению от территорий, представляет характерное отличие нового периода истории Соединенных Штатов, который может быть назван империалистическим. Проявление империалистической идеи относится к 80-м годам XIX века, ко времени статс-секретаря Блэка, хотя зародыши ее встречаются уже раньше. Тогда же воскресла и еще более старая идея «панамериканизма», то есть объединения всех самостоятельных государств американских материков под главенством Соединенных Штатов. Империалистическая идея с колониальным уклоном получила яркое воплощение в эпоху испано-американской войны, в результате которой Америка получила в 1898 году островные владения: Филиппины, Гуам (в группе Марианских островов) и Порто-Рико. В 1898 году были присоединены Гавайские острова, чему в 1893 году предшествовала счастливая для Америки революция, заменившая королевскую власть республикой, облегчившей аннексию. Особой резолюцией конгресса в 1900 году Гавайские острова объявлены «территорией» Союза.
В 1899 году Соединенные Штаты получают восточную часть архипелага Самоа по договору с Англией и Германией, чем отменяется протекторат этих государств над всей этой группой островов, установленный в 1879 году.
Нельзя не видеть в приобретении Федерацией колоний, то есть земель, принципиально неравноправных с прочими частями государственной территории, отражения роста американского капитализма. Если раньше Федерация, приобретая новые земли, превращала их в «территории», то при этом разумелось, что территория есть временное состояние на пути к превращению ее в равноправный штат; теперь же Федерация предпочитает обращать свои новые приобретения в неполноправные колонии или же сохранять за ними видимую «самостоятельность» и даже вновь создавать таковую там, где она раньше отсутствовала, как это было с Кубой после испанской войны, или как это теперь обещано Филиппинам. Затем над такими «самостоятельными» странами учреждается покровительство или опека весьма различных форм и размеров, в виде финансового, административного или даже военного контроля, как это имеет место в отношении республик в Центральной Америке и отчасти даже в Южной Америке. Последняя форма экспансии получила особенное развитие в связи с сооружением Панамского канала (см.). Приобретя по дешевой цене паи французского Панамского общества в 1902 году, Соединенные Штаты наткнулись на сопротивление Колумбийской республики, на территории которой происходила постройка. Тогда был применен испытанный метод «внутренней революции», давший благие результаты на Гавайских островах и на Кубе. В 1903 году в Колумбии вспыхнула «революция», в результате которой вновь образовавшаяся республика Панама передала Федерации зону Панамского канала в «вечное пользование» за приличное вознаграждение и сама отдалась под покровительство северного колосса. Необходимость солидного военного обеспечения гигантского сооружения и заставила Федерацию установить свое прочное влияние в прилегающих республиках Средней и Южной Америки и на островах Караибского моря.
Характернейшая черта нового периода американской истории — выход из традиционного «уединения» и вступление на арену мировой политики — сказалась особенно ярко в эпоху мировой войны и послевоенного устроения победителями судеб мира.
В войне Америка была «работником последнего часа». Но именно потому, что ее выступление в последний момент определило исход войны, она приняла столь видное участие в решении всех послевоенных международных вопросов и, в частности, в европейских делах, поскольку в руках Европы сосредоточиваются нити всего остального мира, сплошь (кроме самой Америки и Японии) состоящего теперь из «сфер влияния», «мандатных земель» и «колоний» Европы.
Империалистическое устремление стало необходимостью для Соединенных Штатов, поскольку индустриальный экспорт и экспорт капитала стали необходимыми элементами североамериканского хозяйства. Реакция против мировой политики и призывы «обратно к обособлению», которыми воспользовалась республиканская партия, чтобы разбить наголову демократов в 1920 году, отказ от вхождения в Лигу наций и сепаратные мирные договоры с Германией, Австрией и Турцией — все это было только переменой форм и методов участия в международной жизни, и та же республиканская партия увенчала Дауэса званием вице-президента за его чисто «европейскую» работу.
Теперь судьбы партии и отдельных персонажей складываются при разрешении международных вопросов. Такое преобладание в области политики внешних интересов над внутренними не могло, конечно, не получить отражения на внутреннем государственном строительстве, и конституционные реформы последнего времени легко объяснить именно этим.
Необходимость вести мировую политику и важность задач, встающих перед Североамериканским союзом в той области, куда он фатально вовлекается развитием своего крупного капитала, банковского и промышленного, значительно усиливает те тенденции государственной жизни, которые были намечены выше: рост значения государственной организации в целом и отдельных ее частей, усиление средств Союза и усовершенствование финансового и хозяйственного законодательства, расширение компетенции союзной власти, развитие административного аппарата, его персональное улучшение и очищение, вызываемая тем необходимость борьбы с тиранией традиционной партийной машины; наконец, — поскольку лозунгом государства в Америке всегда была демократия, — расширение избирательного права.
Выросшее значение государственной организации ясно сказывается в том напряженном внимании, которое обращено теперь на чистку старой государственной машины. Борьба с политической коррупцией, начавшаяся уже давно, становится выигрышным лозунгом в избирательной борьбе для всех партий, как это наблюдалось на последних президентских выборах 1924 года. Коррупция — это слишком откровенное служение плутократии, слишком явное использование власти в интересах темных сил той или другой капиталистической группировки. Изобличенные в коррупции падают как политические деятели, изобличители — возвышаются. Слишком сильные финансовые симпатии Мак-Аду, бывшего уильсоновского министра финансов и главного директора железных дорог во время войны, заставляют демократов отказаться на выборах 1924 года от его кандидатуры в президенты; республиканский сенат отказывает республиканскому же президенту Кулиджу в назначении Уоррена на должность генерала-атторнея, в виду его деятельности в сахарном тресте. Этот случай имеет особую важность, так как свобода президента в назначении своих министров считается конституционным принципом.
Особенно показателен тот неожиданный успех, который на последних выборах выпал на долю движения «прогрессистов», возглавляемого Лафоллетом, выступившим в качестве «третьей партии» против традиционных политических «машин», причем борьба с коррупцией была одним из главнейших лозунгов прогрессистов. Их кандидатом в вице-президенты был намечен Уилер, сенатор демократической партии, отличившийся в деле политических разоблачений.
Участие в крупнейших исторических событиях придало совершенно исключительное значение тем органам государства, которым конституция поручает ведение иностранных дел, то есть президенту и сенату. Власть президента как главы вооруженных сил чрезвычайно усилилась во время войны, когда конгресс передал ему право приостановки законов. Всем памятна роль Уильсона в развитии войны, в Версальском договоре, в создании Лиги наций, и наряду с этим не меньшая роль сената, отказавшего в ратификации мирных договоров, отвергнувшего Лигу наций. На фоне исторических событий различные аномалии американской конституции, в значительной мере кабинетной и литературной и притом довольно безвредной, пока государственная жизнь в Америке стояла вообще на втором плане, вдруг получили трагическую напряженность мирового значения. Теоретическая неразрешимость, в рамках конституции, столкновений президента и сената в вопросах высшей политики, особенно когда президент и большинство сената принадлежат к разным партиям, как это имело место в данном конфликте, привела к тому, что в течение года дипломатические операции и отчасти даже внутренняя политика были парализованы, что не могло не отразиться на интересах страны.
Даже должность вице-президента теряет как будто свою традиционную тусклость. На эту должность начинают выдвигать кандидатов с довольно громкими именами; Кулидж, во время своего вице-президентства и как бы предчувствуя свое грядущее президентство, установил, быть может, даже некоторый прецедент, принимая видное участие в работах президента и кабинета.
5. Отдельные реформы последнего времени. В развитии государственного аппарата следует отметить создание автономного контрольного учреждения. Закон 1921 года делает независимым высшее счетное ведомство, бывшее до того времени лишь отделом ведомства финансов, и подчиняет ему всю счетную часть Союза. Начальник ведомства (называемый, как и раньше, генеральным контролером), назначается на пятнадцать лет, без возможности возобновить назначение. Он может быть смещен только при резолюции конгресса и только по причине неспособности, служебного проступка, тяжкого преступления или непристойного образа жизни, и притом лишь после представления им объяснений. Президент Уильсон утверждал, что эта несменяемость нарушает конституционное право президента смещать чиновников, и на этом основании отказал закону в своем утверждении. Президент Гардинг, видимо, не разделял этого взгляда и подписал закон.
До 1913 года банковское дело в союзном масштабе оставалось неурегулированным. Federal Reserve Act 23 декабря 1913 года создал объединение банков под руководством особого союзного учреждения (Federal Reserve Board; см. выше, 311/12).
В целях завоевания иностранных рынков американской индустрией, закон Уэбба 10 апреля 1918 года (Webb Export Trade Act) разрешает образование трестов для экспорта, освобождая их от всех ограничений, установленных для борьбы с монополией трестов. А это, естественно, влекло за собой резкую перемену курса законодательства — и вслед за ним и суда — по отношению и ко всяким иным трестам (см. выше, ст. 260/61).
К акту Уэбба примыкает закон Эджа 1919 года, разрешающий на основе союзного права устройство корпораций для финансирования внешней торговли и допускающий финансовое участие национальных банков в этих корпорациях.
Развитию подверглись также функции и органы железнодорожного ведомства. Важнейший закон о транспорте 1920 года предоставляет Федеральной комиссии по междуштатной торговле общее руководство железнодорожным хозяйством, в ограничение власти отдельных штатов, и дает ей широкое право регулирования тарифов и распоряжение фондом сверхприбыли железных дорог. Удобным к этому поводом явился возврат железных дорог их собственникам (29 февраля 1920 г.), состоявшийся после того, как правительство во время войны (26 декабря 1917 г.) взяло в свое владение и управление все железные дороги. Актом 1920 года учреждаются особые смешанные комиссии для регулирования заработной платы и третейского разбирательства конфликтов между железнодорожными обществами и рабочими (Railroad Boards of Labor Adjustment); расширяются полномочия Федеральной комиссии, и впредь требуется ее согласие для постройки новых дорог и для эмиссии железнодорожных акций. Закон впервые устанавливает предельную скалу высоты железнодорожных тарифов. Сверхприбыль идет на увеличение капитала. Так, если чистая прибыль превышает 6% с капитала, то половина прибыли сверх этой нормы обращается на образование фонда, который находится в управлении Федеральной комиссии и может быть использован для усиления капиталов более слабых дорог.
В том же направлении государственного регулирования хозяйственной жизни и все большего усиления правомочий Федерации за счет самостоятельности отдельных штатов шло законодательство и в области водного транспорта.
Закон 1916 года создает судовое ведомство (Shipping Board), задача которого — усиление американского торгового флота прямым, хотя и временным, участием правительства в финансировании и эксплуатации флота. После того, как за время войны постройка и приобретение судов правительством достигли очень больших размеров, в июне 1920 года последовал дальнейший закон о торговом флоте (Merchant Marine Act), который частью развивает, частью изменяет постановления закона 1916 года, ставя себе целью постепенно обеспечить американский экспорт собственными транспортными средствами (к 1920 г. уже почти половина экспорта — 45,14% — шла на американских судах).
Закон 1916 года для содействия сельскохозяйственному кредиту создал союзное учреждение, которое должно содействовать образованию сельскохозяйственных ипотечных банков и наблюдать за ними (см. выше, ст. 131).
Закон о Федеральной промышленной комиссии 1914 года (заменившей прежнее Bureau of Corporations), так же, как и специальный закон Клейтона (Clayton Anti-Trust Act) того же года, должен был служить для борьбы с монопольными организациями и искусственными способами ограничения соперничества, равно с недопустимыми приемами конкуренции (см. выше, ст. 258/60). Энергичной борьбы с трестами требовала платформа победившей демократической партии. Это был один из главнейших лозунгов ее. Но в действительности закон уполномочивал Комиссию лишь производить расследования и предлагать данной торговой организации отказаться от тех или иных действий; если же трест добровольно этих требований не выполняет — дело должно было решаться в судебном порядке. Факты, установленные при расследовании Комиссией, поскольку они покоятся на представленных доказательствах, не могут пересматриваться судом; но дело может быть отослано для дальнейшего представления доказательств. Процедура, таким образом, получается очень сложная и затяжная, и борьба оказывается успешной только по отношению к сравнительно мелким корпорациям (акционерным обществам), но мало действительной для подчинения предписаниям закона мощных трестов и сверхтрестов. Закон Уэбба 1918 года, как было отмечено, начал решительную перемену фронта по отношению к трестам и в большой степени рассеял даже видимость борьбы с монополией и ее злоупотреблениями.
Отмеченное усложнение законодательства последнего времени по хозяйственным и социальным вопросам предъявляет такие запросы к администрации, которые могут быть удовлетворены лишь при передаче ей широких полномочий, оговоренных в законе, как того требует конституция, самым подробнейшим образом. Технические трудности такого исчерпывающего определения функций вызвали, в связи с редактированием закона о подоходном обложении, учреждение специального Бюро по редактированию законов.
В развитии государственной организации, таким образом, бросаются в глаза два явления: усложнение аппарата власти и централизация власти, усиление компетенции Союза за счет отдельных штатов. Союз, по конституции, не компетентен вообще регулировать торговлю и промышленность; союзный закон может вмешиваться (помимо введения пошлин) только в дела торговли внешней или между штатами, или в том случае, если оказывается возможным способствовать каким-либо интересам использованием средств Союза. Но, тем не менее, опираясь на весьма расширительное толкование своих прав, Союз втягивает постоянно новые области хозяйственной жизни в сферу своего ведения.
Так, по вышеупомянутому закону о сельскохозяйственном кредите, все предусматриваемые им ипотечные банки и кредитные товарищества освобождаются от всех налогов, кроме земельных и связанных с владением акциями ипотечных банков. Это относится не только к союзным налогам, но и к налогам, установленным штатами и общинами. Правомерность такого вторжения в налоговую власть отдельных штатов подвергалась сильному сомнению. Верховный союзный суд, употребив больше года, чтобы вынести решение по этому вопросу, наконец, высказался (28 февраля 1921 г.) в пользу освобождения от налогов, то есть в пользу федерального закона. Решающим было то соображение, что закон уполномочивал союзное правительство вкладывать в эти банки союзные деньги, так что благодаря их капиталам создавался рынок для сбыта союзных облигаций. Таким путем, очевидно, Союз может изымать из-под налоговой власти штатов объекты обложения почти произвольно, тогда как отдельный штат должен платить даже и с государственных промышленных предприятий налоги, установленные союзной властью, одинаковые с налогами на подобные частные предприятия. Поскольку регулирование внутреннего транспорта, предоставленное отдельным штатам, влияет и на торговлю между штатами, постольку оно также может быть втянуто в сферу законодательства Союза. При пересмотре железнодорожного закона в 1920 году конгресс воспользовался этим указанием Верховного суда, сделанным уже довольно давно. Если Федеральная железнодорожная комиссия найдет, что тариф, установленный отдельным штатом для местного сообщения (или иное распоряжение по эксплуатации), ведет к недопустимому благоприятствованию внутренней торговле штата перед внешней, то, в силу закона 1920 года, она имеет право принять меры к его отмене. В недавно состоявшемся решении Верховный союзный суд признал силу этого определения. Едва ли можно найти за сто лет решение, столь важное по своим экономическим последствиям. Если и местная торговля подчинена союзному верховенству, поскольку она влияет на национальную торговлю, вряд ли остается какая-нибудь область, гарантированная от вмешательства Союза. Проведение границы зависит вполне от судейского усмотрения. Например, в 1916 году конгресс издал закон, который ограничивает работу детей, занятых в изготовлении товаров, вывозимых в другие штаты, и тем самым ставит охрану детского труда под контроль Союза. В данном случае Верховный союзный суд (как обычно в таких случаях, незначительным большинством) встал на ту точку зрения, что закон вторгается в права отдельных штатов, и признал в 1919 году этот закон неконституционным. Конгресс попытался достигнуть той же цели при помощи налоговой политики, но вопрос о законности этого метода опять-таки был решен в отрицательном смысле. Тогда конгресс в 1924 году принял по установленной форме поправку к конституции, гласящую, что конгресс получает право ограничивать, регулировать и запрещать работу лиц, не достигнувших 18-тилетнего возраста. Поправка эта передана сейчас на ратификацию штатов (для принятия ее требуется 2/3 голосов). Таким образом, концентрация власти в Союзе идет вперед и при помощи Верховного суда и вопреки суду.
Законы 1920 года о концессиях на разработку минеральных залежей на государственных землях и на гидравлические сооружения для эксплуатации водяной силы показывают, что Союз в настоящее время располагает и другими способами заставить признать свои законы на территории отдельных штатов. Закон о минералах основан на владении обширными государственными землями, не отчужденными еще Союзом. Закон о водяной силе покоится, в конечном счете, хотя и очень отдаленным образом, на торговом верховенстве: судоходные реки служат торговле, а регулирование их в целях использования водяной силы может повлиять на пригодность их для судоходства; поэтому Союз может поставить в зависимость от своего согласия устройство и эксплуатацию гидравлических сооружений, а согласие это может быть связано с различными условиями, которые на практике имеют силу закона.
Немаловажное изменение в финансовой организации Союза принес с собою закон о бюджете 1921 года. Как изложено уже выше, по существовавшему до того закону систематически выработанного полного бюджета в европейском смысле в Соединенных Штатах не существовало. С описанной выше системой или, вернее, бессистемностью нужно было покончить. Для этого в финансовом ведомстве было устроено Бюджетное бюро с директором во главе, которое ежегодно вырабатывает предварительные сметы регулярных доходов и расходов и с нужными указаниями предлагает конгрессу. Отдельным отраслям управления запрещается обращаться к конгрессу или какому-нибудь из комитетов его со сметами или просьбами об отпуске денег. Руководитель каждого из главных ведомств передает ведомость предстоящих своих финансовых потребностей в Бюджетное бюро. Палата представителей приспособила к новому закону свою организацию отпуска средств. На место нескольких независимых друг от друга комитетов она установила один комитет по отпуску средств, который принял за правило принимать денежные требования только от президента (то есть от Бюджетного бюро). Далее решено, что текущее законодательство будет служить только предварительным основанием для новых расходов, а самые средства будут отпускаться только по требованию президента, то есть Бюджетного бюро. Подобным же образом реорганизовал свою кредитную процедуру и сенат.
В области избирательного права как Союза, так и всех штатов многолетняя агитация защитников равноправия женщин увенчалась полным успехом. Дополнительная статья (XIX) к конституции, принятая в 1920 году, гласит: «Избирательное право граждан Соединенных Штатов не может быть ограничено Союзом или каким-нибудь штатом по признаку пола. Во власти конгресса провести эту статью соответствующим законом». (Текст этого параграфа примыкает тесно к тексту ст. XV, которая запрещает ограничение избирательного права по признаку расы, цвета или прежнего состояния в рабстве). Эта дополнительная статья была подтверждена (27 февраля 1922 г.) Союзным судом. Строго говоря, статья не сообщает никакого права, а лишь запрещает ограничение избирательного права по признаку пола; теперь, как и раньше, активное избирательное право для выборов как президентских выборщиков, так и союзного конгресса покоится на определениях конституции и законов отдельных штатов; но запрет ограничений действует непосредственно на эти определения, зачеркивая слово «мужской», где оно только встретится в конституциях; поэтому не требуется никакого дополнительного законодательства, чтобы новое определение союзной конституции вошло в полную силу.
Стоит отметить одно характерное определение Верховного федерального суда, касающееся федеральных судей. Как упомянуто выше, еще в 1913 году ХVІ-ое дополнение к конституции ввело федеральное обложение доходов; статья эта предусматривает обложение доходов, «из каких бы источников они ни происходили». Однако, Верховный суд дал ограничительное толкование этой поправки, признав, что недопустимо облагать содержание федеральных судей, так как это противоречит конституции, запрещающей уменьшать жалование судье, пока он занимает свою должность.
Сложная процедура дополнения конституции за последнее время пускалась в ход три раза. Как и раньше, при всех дополнениях к конституции предложение исходило от конгресса. При этом Верховный союзный суд еще раз подтвердил, что достаточно двух третей кворума обеих палат для законности постановления об изменении конституции; постановление это может быть после этого передано парламентам отдельных штатов на голосование. Два дополнения — о запрете алкоголизма и о признании прав женщины — были приняты затем законодательными органами трех четвертей штатов.
В первый раз здесь была сделана попытка предоставить народному решению заключения законодательных собраний штатов. Интересно, однако, что по постановлению Верховного союзного суда окончательно вопрос решает легислатура, то есть представительное законодательное собрание, и что конституции штатов, делающие народ инстанцией пересмотра, ничего в этом не меняют, то есть, что это — референдум совещательный, а не обязательный.
ХVIIІ-я поправка к конституции запрещает изготовление, продажу и ввоз опьяняющих напитков, причем конгресс и отдельные штаты получают конкурирующую власть осуществлять эту статью соответствующими законами. Эта поправка, принятая 16-го января 1919 года и вошедшая в силу через год, вызвала ожесточенную борьбу, и даже по принятии ее она оспаривалась судебным порядком; однако, обязательность ее была подтверждена судом. Противники основывались, между прочим, на юридически невозможном утверждении, что самое понятие «поправка» (amendment) исключает столь радикальное вторжение Союза в область власти отдельных штатов. Поправка предоставляет законодательству известный простор в определении «опьяняющего» напитка; например, легкие вина и пиво могли бы быть объявлены не опьяняющими; при молчании же законодательства вопрос решают судьи. «Конкурирующая» власть означает, что, при различных определениях со стороны Союза и со стороны штатов, принимается более строгое определение; пока вопрос не имеет практического значения, так как строгость союзного законодательства едва ли может быть превзойдена штатами (0,5% содержания алкоголя оказывается «опьяняющим»). Конституционное запрещение относится лишь к потреблению (распитию); власть дополнительного законодательства означает также, что употребление в целях иных, особенно медицинских, может быть поставлено под контроль. Это произошло как со стороны Союза, так и со стороны штатов, и запретительные законы составляют теперь горячо оспариваемую область в политике и трудную проблему в управлении. Снятие запрета кажется на ближайшее время нелегким; но смягчение законодательства — стоит на очереди. Что касается управления, то можно признать, что при американских условиях и нравах здесь может открыться новое поле для разных злоупотреблений союзных чиновников.
XIX-ой поправкой является изложенный выше закон о женском избирательном праве; она принята 26-го августа 1920 года.
XX-ой будет, вероятно, тоже упомянутая уже поправка о праве Союза контролировать труд детей.
Зависимые владения. Экспансия Соединенных Штатов в последнее время все больше получает империалистически-колониальный характер, и «покровительство» «самостоятельным» республикам принимает формы военной оккупации с управлением посредством военных губернаторов и октроированием «свободных» конституций, как это произошло в І915 году с Гаити и в 1916 году с Сан-Доминго. При этом, если даже инкорпорированная колония получает широкую автономию, как, например, Порто-Рико, то теперь в отношении ее самый термин «территория» старательно избегается, вероятно, для оттенения разницы между говорящими по-английски Гавайскими островами и говорящим по-испански Порто-Рико. Для Порто-Рико был издан новый органический закон 2 марта 1917 года (Jones Act). Здесь положение вещей иное по сравнению с Филиппинами, поскольку связь с Соединенными Штатами признается, хотя и без намерения, как и по отношению к Гавайским островам, принять Порто-Рико в Союз в качестве равноправного штата. Признано, что американские законы распространяются и на Порто-Рико. Жители объявлены гражданами Соединенных Штатов. Организация правительства более детально регламентирована, чем на Филиппинах, и автономия, соответственно, уже; и все же местное законодательство и управление отданы в руки островного правительства, как это всегда имеет место в американских территориях.
Закон 29 августа 1916 года изменяет устройство восточноазиатских островных владений. Вступительная декларация гласит, что при начале войны с Испанией в намерения народа Соединенных Штатов отнюдь не входили завоевательные цели; что народ Соединенных Штатов всегда имел и продолжает иметь намерение отказаться от верховенства над Филиппинами и признать их независимость, как только там установится устойчивое правительство, и что для скорейшего осуществления этой цели в руки филиппинского народа передается распоряжение его внутренними делами в возможно широкой мере, без ограничения, однако, прав американского верховенства; таким образом, народ Филиппин, осуществляя права народного голосования и правления, станет способным принять на себя ответственность, связанную с полной независимостью, и воспользоваться преимуществами последней.
Филиппины получают свое собственное гражданское право и декларацию основных прав по американскому образцу. В дальнейшем законы Соединенных Штатов, если не будет противоположной оговорки, не будут применяться к островам. Генерал-губернатор, высшие чиновники по счетной части и судьи высшего суда будут назначаться президентом Соединенных Штатов, причем жалование их зафиксировано в законе. Генерал-губернатору в отношении законодательства принадлежит право отлагательного вето. Союзный конгресс удерживает за собой право аннулировать местные законы. Должны представляться президенту и законы, касающиеся публичного земельного владения, равно как и тарифные законы. Если президент в течение шести месяцев не откажет в своем согласии, то согласие его считается последовавшим. В случае несвоевременного прохождения нового закона продолжает действовать прежний. Заключению публичных займов поставлены точные границы. В случае нужды генерал-губернатор может прибегнуть к вооруженной силе, приостановить Habeas corpus и объявить осадное положение; в этих случаях президент должен немедленно быть поставлен в известность о происшедшем. Вся местная милиция подчиняется высшему начальству генерал-губернатора. Торговые отношения с Соединенными Штатами регулируются союзным законом, то есть изъяты из автономии. Островное правительство представлено в Соединенных Штатах двумя комиссарами по избранию филиппинского законодательного собрания.
Литература: J. Вrусе, «The American Commonwealth», vol. І-ІІ, 4-е изд., 1913 (лучшее исследование американского федерального публичного права и политического строя; есть русский, теперь устаревший перевод); его же, «Modern Democracies», vol. І-II, 1921; Willоughbу, «Constitutional Law of the U. S.», 1911-1912, vol. I-II (есть сокращенное издание для студентов); J. Landon, «Constitutional History and Government of the U. S.», 1900; «American State Series», 8 vol. (по тóму на каждый отдельный вопрос: конституция, правительство, политические партии, исполнительная власть, конгресс, суды и т. д.), edited by W. Willoughby, 1904-1906; А. Hart, «Actual Government as applied under American Conditions», 1903; W. Wilson, «Congressional Government» (есть русский перевод); S. Ваldwin, «Modern political institutions», 1898; D. Wilеох, «Study of City Government», 1897; F. Gооdnоw, «Municipal Government», 1909; «Handbook of American Government», edit. by L. Evans (кратко изложены в отдельных книжках основные вопросы американского публичного права и политики), 1897-1907; С. Меrriаm, «History of American political theories»; W. Wilson, «Constitutional Government in the U. S.» (Columbia Univ. Lectures); Scott Nearing, «The American Empire», 1921 (есть русский перевод 1926); Lowell, «Public Opinion and Popular Government», 1913; Ostrogorski, «La Democratic et l‘Organisation des partis politiques», 1912; Вrооks, «Political Parties and Electoral Problems», 1923; М. М. Ковалевский, статья в сборнике «Политический строй современных государств»; конституцию Соединенных Штатов с вводной статьей можно найти у В. Н. Дурденевского, «Иностранное конституционное право», 1925.
Н. Болдырев.
| Номер тома | 41 (часть 6) |
| Номер (-а) страницы | 373 |