Союз Советских Социалистических Республик. XV. Административные взыскания по советскому законодательству

XV. Административные взыскания по советскому законодательству. Административными  взысканиями называются меры карательного характера, затрагивающие личные или имущественные права граждан, налагаемые органами административной власти самостоятельно, без обращения в суд, за нарушения каких-либо постановлений или в связи с общественной опасностью лица. Административные  взыскания могут быть разделяемы на обычные, налагаемые администрацией в порядке нормального ее функционирования, и чрезвычайные, налагаемые в силу особых полномочий администрации, присваиваемых ей в моменты тревожного или исключительного положения в той или иной местности. Обычными мерами административного взыскания у нас являются штраф, принудительные работы, арест; более тяжкими видами — административная высылка и ссылка, лишение свободы в административном порядке и расстрел. До начала 1922 г. порядок применения административного взыскания в советской России почти но регулировался законом и определялся революционной целесообразностью. С провозглашением революционной законности на IX всероссийском съезде советов 1921 г. начинают ограничиваться права административных органов по наложению административного взыскания, и появляется соответственное законодательство. В настоящее время, на основании законодательства РСФСР, можно различать несколько категорий административного взыскания.

1. Административная высылка. С упразднением ВЧК и заменой ее Государственным Политическим Управлением (постановление ВЦИК от 6 февраля 1922 г.) чрезвычайные полномочия по наложению административного взыскания последнему не были предоставлены, а сохранялись лишь широкие права по производству дознаний и задержанию подозреваемых. Но уже постановлением ВЦИК от 10 августа 1922 г. признано было необходимым «в целях изоляции лиц, причастных к контрреволюционным выступлениям», «в случаях, когда имеется возможность не прибегать к аресту, устанавливать высылку за границу или в определенные местности РСФСР в административном порядке» (ст. 1). Для рассмотрения вопросов о высылке отдельных лиц при НКВД была образована особая комиссия по высылке, под председательством наркома ВД с участием представителей от НКВД и НКЮ, утверждаемых президиумом ВЦИК. Комиссия делает постановление о высылке, определяя срок ее, район высылки, а также причины, по которым она назначается. Длительность высылки не может превышать 3-х лет; на это время высланный лишается активного и пассивного избирательного права и подвергается надзору местного органа ГПУ, определяющего местожительство высланного в районе высылки. Побег с места высылки или с пути следования к нему карается лишением свободы на срок до одного года (ст. 82 УК в ред. УК 1926 г.). Практика признает побегом: а) несвоевременную явку при следовании к месту высылки без конвоя, без уважительных на то причин, удостоверенных органами ГПУ, б) неприбытие к месту высылки, в) отлучки с места высылки без ведома и разрешения местного органа ГПУ более трех суток с момента обнаружения сего и г) самовольное возвращение высланного в пункты, где ему воспрещено пребывание (ст. 17 пост. НКВД от 3 января 1923 г. «Инструкция по применению административной высылки»)^*). Постановлением ВЦИК от 16 октября 1922 г. объем применения административной высылки был расширен, и упомянутой уже комиссии при НКВД было предоставлено право «высылать и заключать в лагерь принудительных работ на месте высылки на тот же срок (не свыше трех лет): а) деятелей антисоветских политических партий (ст. 60, 61, 62 УК ред. 1922 г.) и б) лиц, дважды судившихся за преступления, предусмотренные ст. 76 и 85, 93, 140, 170, 171, 176, 180, 182, 184, 189, 190, 191 и 220 УК. Постановлением СНК от 26 октября 1926 г. рекомендует применение высылки в отношении особо опасных хулиганов-рецидивистов (III); Административная высылка, согласно ст. 1 и 2 инструкции по применению постановления ВЦИК об административной высылке (С. У. 1922 г. № 8, ст. 108), практикуется в виде: а) высылки из данной местности, с воспрещением пребывания в других определенных пунктах РСФСР (список этих местностей утверждается президиумом ВЦИК по представлению комиссии о высылке); б) высылки из данной местности в определенный район РСФСР (ссылки); и в) высылки за пределы РСФСР, т. е. за границу. При последнем виде высылки самовольное возвращение в пределы РСФСР карается по суду высшей мерой социальной защиты (расстрелом), согласно ст. 71 (ныне ст. 58¹⁶) УК (инстр. ст. 18).

¹⁾ Наряду с побегом с места высылки предусматривается и ответственность за самовольную отлучку с места высылки (ст. 223 УК в редакции постановлением ВЦИК XI созыва, С. У. 1924 г. №79, ст. 786). Согласно разъяснению пленума Верховного Суда РСФСР от 4 августа 1924 г. (протокол №16), разрешение вопроса о том, имеется ли налицо побег или самовольная отлучка, решается судом по каждому конкретному случаю в зависимости от обстоятельств дела. По ст. 82 ч. 2 УК 1926 г., самовольная отлучка карается в административном порядке принудительными работами до 1 месяца или штрафом до 100 руб.

С образованием Союза ССР и изданием Основных начал уголовного законодательства СССР, правило ст. 71 УК о самовольном возвращении лица, высланного за границу, испытало некоторое изменение, а именно: изгнание производится из пределов СССР (а не только РСФСР), мера социальной защиты в случае возвращения определена в виде лишения свободы со строгой изоляцией на срок не ниже пяти лет, и применение этой меры допущено не только при самовольном возвращении, но и при невозможности фактически привести в исполнение приговор об изгнании (ст. 17 Осн. нач. С. Зак. 1924 г. № 24, ст. 205).

Наряду с высылкой, органам ГПУ предоставлено право и более широкой внесудебной расправы по делам о всякого рода бандитских налетах и вооруженных ограблениях. На основании постановления ВЦИК от 16 октября 1922 г. о борьбе с бандитизмом и высылках, ГПУ предоставляется «право внесудебной расправы, вплоть до расстрела, в отношении всех лиц, взятых с поличным на месте преступления при бандитских налетах и вооруженных ограблениях» (ст. 76, 183, ч. 2 УК ред. 1922 г.).

Кроме административной высылки, применяемой комиссией при НКВД, советское законодательство предусматривало по УК 1922 г. судебно-административную высылку лиц, «признанных судом по своей преступной деятельности или по связи с преступной средой данной местности социально-опасными» (ст. 49 УК в ред. постан. ВЦИК IX созыва). Здесь суд может воспретить высылаемому пребывание в определенных местностях на срок не свыше 3 лет, отнюдь не постановляя о направлении осужденных в те или иные определенные местности (циркуляр НКЮ от 28 декабря 1922 г. № 154). Точно также и инструкция НКЮ и НКВД «О порядке приведения в исполнение приговоров о запрещении пребывания в определенных местностях» (циркуляр НКЮ от 20 августа 1924 г. № 131) указывает, что «при вынесении приговора в порядке ст. 49 УК судебные учреждения указывают в приговорах лишь местности, в каковых пребывание осужденных запрещается». Применение высылки по ст. 49 «может иметь место не только в случаях вынесения по делу обвинит, приговора, но и тогда, когда при недоказанности обвинения обстоятельства дела все же убедят суд в наличии связи обвиняемого с преступной средой данной местности или, вообще, в его социальной опасности по прежнему его поведению или судимости. Обстоятельство это должно найти непременное отражение в приговоре» (циркуляр НКЮ и Верховного суда от 6 июня 1923 г. № 118, п. 3).

Основы уголовного законодательства СССР (постановление ЦИК СССР от 16 октября 1924 г.) значительно изменяют постановку судебно-административной высылки. Ст. 22 Основ гласит: «Удаление из пределов союзной республики или из пределов отдельной местности с поселением в тех или иных местностях или без такового, с запрещением проживания в тех или иных местностях или без такового запрещения, — назначается судом в отношении лиц, признанных по своей преступной деятельности или по связи с преступной средой в данной местности социально-опасными. Эта мера может быть применена судом по предложению органов прокуратуры к указанной категории лиц как независимо от привлечения их к судебной ответственности за совершение определенного преступления, так и в том случае, когда они, будучи привлечены по обвинению в совершении определенного преступления, будут судом оправданы, но признаны социально-опасными. Удаление из пределов союзной республики допускается лишь в особо определяемом общесоюзным законодательством порядке; удаление из отдельной местности в пределах одной и той же союзной республики допускается в порядке, определяемом законодательством союзной республики. Меры социальной защиты, упоминаемые в настоящей статье, назначаются на срок не свыше 5 лет». Главнейшими нововведениями этого постановления, подлежащего внесению в уголовные кодексы всех союзных республик, является: а) допущение наряду с высылкой и ссылки в определенные местности, 6) допущение применения этой меры вне связи с привлечением лица за определенное преступление, в) возбуждение вопроса о применении этой меры лишь прокуратурой и г) удлинение срока высылки или ссылки с 3-х до 5 лет. С изданием УК РСФСР 1926 г. судебно-административная высылка регулируется ст. 35 и 36 УК, как дополнительная мера социальной защиты, причем применение ее в виде ссылки допускается лишь при осуждении по определенным статьям УК.

2. Взыскания, налагаемые местными административными органами. Согласно постановления ВЦИК и СНК от 27 июля 1922 г., губернским и уездным исполкомам и их президиумам предоставлено право издавать для населения своего района в пределах компетенции, указанной в ст. 61 конституции РСФСР (ныне ст. 64 по конституции 1925 г.), обязательные постановления по предметам управления и охранения порядка, а также в развитие действующих декретов и положений, с  включением в эти постановления указаний  на ответственность, налагаемую в административном порядке за их «несоблюдение (ст. 1)¹⁾. Они имеют силу в течение одного года. Взыскания за нарушение обязательных постановлений выражаются в виде штрафа до 300 руб. золотом или принудительных работ до 3 мес. Они налагаются губернскими и уездными отделами управления на основании составленных должностными лицами протоколов и вступают в силу после утверждения заведующим губернским отделом управления (ныне общим административным отделом) или, в уезде, председателем УИК или его заместителем. Каждое постановление о наложении взыскания должно быть изложено в письменном виде и должно содержать в себе ясное указание на личность нарушителя и учиненное им нарушение, а также на размер взыскания. Нарушение, повлекшее взыскание, должно в точности соответствовать деянию, указанному в обязательном постановлении, на которое сделана ссылка. Постановление до исполнения должно быть предъявлено лицу, над которым оно вынесено. Оно может быть обжаловано в подлежащий исполнительный комитет, который может пересмотреть его, но подача жалобы не приостанавливает исполнения.

Наложение взыскания в административном порядке может иметь место лишь в течение одного месяца со дня обнаружения проступка; по истечении этого срока преследование может быть возбуждено лишь в судебном порядке, поскольку в Уголовном кодексе данное нарушение предусмотрено (циркуляр НКЮ 1924 г. № 14). Месячный срок, согласно декрета ВЦИК и СНК от 24 марта 1924 г. (С. У. 1924 г. № 28, ст. 263), может быть удлиняем до 2 месяцев, по соглашению НКВД с НКЮ, в тех местностях, где такое продление является необходимым в силу местных условий, отдаленности расстояний, затруднительности сообщений и особых временных обстоятельств, препятствующих нормальной работе административных органов.

¹⁾ Принятое в 1926 г. положение об издании исполкомами обязательное постановление (С. У. 192, № 39) содержит определенный перечень вопросов, по которым могут быть издаваемы обязательные постановления (ст. 7), и понижает размеры взысканий за их нарушение.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 6 апреля 1925 г. регулировано, предусмотренное ст. 14 п. «л» и «м» положения о ВИК от 16 октября 1924 г., право волостных и районных исполкомов издавать обязательные постановления в пределах их ведения. Это постановление: 1) точно перечисляет вопросы, по которым волостные власти могут издавать обязательные постановления (санитарные меры, борьба со стихийными бедствиями: пожарами, эпидемиями, вредителями; меры против потрав,   расквартирование войск и некоторые др.), 2) сокращает размер взысканий, допуская таковые лишь в виде принудительных работ до 5 дней или штрафа до 3 рублей. Декрет предусматривает заблаговременное опубликование обязательных постановлений (за две недели, кроме неотложных); взыскание в административном порядке может быть наложено лишь в 2-недельный срок со дня обнаружения нарушения. Обжалование идет в УИК, которому вверяется и право надзора за правильностью взысканий. В отдельных случаях ВИКам предоставляется налагать взыскания и за нарушение обязательных постановлений, изданных вышестоящими исполкомами, поскольку в соответственных постановлениях это особо оговорено.

3. Административно-уголовные взыскания. Административно-уголовными взысканиями мы называем взыскания, налагаемые в административном порядке на основании статей Уголовного кодекса, т. е. за преступления и проступки, предусмотренные уголовными законами. До недавнего времени вопрос о взаимоотношении между административными и судебными органами по поводу преследования за проступки, допускающие как административное, так и судебное взыскание, подвергался различному истолкованию. Недавнее циркулярное разъяснение НКЮ от 17 января 1924 г., упраздняющее все ранее изданные указания по этому вопросу, решает вопрос следующим образом: «Положение ВЦИК о порядке издания обязательных постановлений точно устанавливает, что административного взыскания могут быть наложены лишь административными органами и лишь в течение одного месяца со дня обнаружения проступка. Пункт «в» ст. 9 этого положения, согласно которого «после истечения означенного срока нарушитель может быть преследуем лишь в судебном порядке», надлежит понимать в том смысле, что по истечении этого месячного срока лицо, нарушившее обязательное постановление, может преследоваться только в том случае, когда за нарушение этого обязательного постановления установлена уголовная кара по Уголовному кодексу (например, ст. 217, 218, 221 и др.). Если же проступок этот не подходит ни под одну из статей Уголовного кодекса, наложение административного взыскания в судебном порядке, вообще, недопустимо, независимо от того, истек или не истек месячный срок со дня обнаружения проступка». Уже после издания означенного циркуляра указания на ответственность в административном порядке при нарушении отдельных статей Уголовного кодекса постановлением ВЦИК от 16 октября 1924 г. (С. У. 1924 г. № 79, ст. 786) были внесены в санкцию Уголовного кодекса. Вместе с тем в виде приложения к Уголовному кодексу были изданы правила о наложении взысканий по этим статьям, повторяющие в существе правила от 27 июля 1922 г. о порядке наложения административного взыскания за нарушение обязательных постановлений. Таким образом, следует признать, что ныне, даже по истечении месячного срока, суд не вправе принять к своему производству дело о проступке, предусмотренном одной из статей УК, оговаривающих санкцию в административном порядке.

Особый административный порядок ответственности предусмотрен примечаниями к ст. 162 и ст. 85 ч. I УК. Первая из этих статей предусматривает административную ответственность перед администрацией предприятий за мелкие фабрично-заводские кражи, совершенные в первый раз рабочими или служащими в пределах своего предприятия. Взыскания здесь налагаются по табели, установленной НКТ. По ст. 85 ч. I штраф за лесные проступки налагается по особой таксе волостным исполнительным комитетом.

УК 1926 г. уже устраняет из Уголовного кодекса проступки, преследуемые в административном порядке, вводя общую статью следующего содержания: «Нарушение обязательных постановлений местных органов власти в пределах установленной компетенции, а равно постановлений, приказов и инструкций отдельных ведомств, издаваемых ими по уполномочию законодательных органов, если в них специально оговорено право на установление административного взыскания, влечет за собой предупреждение или принудительные работы на срок до одного месяца или штраф до 100 руб., налагаемые в административном порядке».

4. Административные  взыскания, налагаемые специальными, ведомствами. Кроме административного взыскания, налагаемых местными общеадминистративными органами (исполкомами и их административными отделами), советское законодательство знает ряд специальных административных органов, которым предоставлено право административного взыскания. Не исчерпывая всех таких органов, укажем главнейшие случаи: 1) Наркомпути, на основании декрета ВЦИК и СНЕ от 8 февраля 1923 г. (С. У. 1923 г. № 12, ст. 148), предоставлено «право издавать обязательные постановления, в целях обеспечения охраны, порядка и безопасности движения в пределах полосы отчуждения железных дорог и водных путей, а равно пресечения случаев незаконного пользования транспорта, и налагать за нарушение означенных обязательных постановлений денежные штрафы в размере до 50 руб. золотом». Уклоняющиеся от штрафа НКПС привлекаются к судебной ответственности по ст. 218 (ныне ст. 192) Уголовного кодекса. Штрафы эти налагаются органами НКПС, согласно особой инструкции, и взыскиваются местными органами ТОГПУ, выдающими в уплате штрафов соответственные квитанции. На основании этого декрета, НКПС 29 сентября 1924 г. № 1884 издал подробное обязательное постановление «Об охране порядка и безопасности движения на внутренних водных путях СССР, предусматривающее 37 различных нарушений, а также порядок наложения и взыскания штрафов. Такой же небольшой уголовный кодекс представляет собою обязательное постановление НКПС от 12 сентября 1924 г. № 1843 «Об охране порядка и безопасности движения на железных дорогах» (27 статей, угрожающих штрафом). 2) По ст. 97 прим. Уголовного кодекса в редакции II сессии ВЦИК Х созыва от 10 июля 1923 г. (С. У. № 48, ст. 479) таможенному ведомству предоставлено взыскивать с провозителей контрабандных товаров денежные пени в административном порядке. Контрабандой признается перемещение или покушение па перемещение какого-либо имущества через государственную пограничную черту с сокрытием ого от таможенного контроля. Далее к ней приравнивается хранение и передвижение в пределах 21-верстной полосы от границы всех товаров и предметов, водворенных контрабандным путем, если товары предназначались для личного употребления, и за пределами этой полосы — если они предназначались для продажи (ст. 8 декрета СНК от 1 сентября 1922 г. С. У. № 58, ст. 734). В ст. 12, 14 и 15 последнего декрета перечислены таможенные взыскания. При отсутствии осложняющих обстоятельств, влекущих уголовное преследование по ст. 83²¹ или 59⁹ УК, контрабанда влечет за собой отобрание товаров и взыскание пени в размере пятикратной пошлины за товары (по ч. 1 ст. 83 УК — административный штраф до 1 000 руб.), и за товары, не обложенные пошлиной — в размере 25% стоимости этих товаров. 3) Согласно постановлению СНК СССР от 15 сентября 1925 г., на основании Правил о денежных взысканиях за нарушение положения о промысловом налоге, финансовым органам предоставлено право наложения взысканий в административном порядке за производство торговли и промыслов без установленного патента (взыскание не свыше 5-кратной стоимости соответствующего патента), за несвоевременную выборку патента (не свыше 3-кратной стоимости патента), за допущение к работе в предприятиях лиц, не выбравших личных промысловых патентов (в 5-кратном размере), за неимение патента на видном месте в торговом или промысловом заведении, за неподачу в определенный срок заявления об обороте и некоторые др. 4) Административные взыскания предусмотрены декретом об едином сельскохозяйственном налоге (декрет ЦИК и СНК СССР от 30 апреля 1924 г.), по которому предоставлено наложение взысканий заведующим губернскими и уездными финотделами  и продовольственным комиссарам. См. также правила о взыскании подоходно-поимущественного налога (инструкция от 9 декабря 1922 г. § 68).

5. Административные взыскания в широких пределах возможны и на основании положения о чрезвычайных мерах к охране революционного порядка 1926 г. Рассмотрение их целесообразно лишь в связи с общим обзором этих мер.

П. Люблинский.