Участковые земские начальники

Участковые земские начальники. Закон 12 июля 1889 г., введший институт земских начальников, был как бы отголоском тех мнений, которые высказывались еще в период подготовительных работ по освобождению крестьян; в то время многие члены губернских комитетов развивали мысль о необходимости поручить помещикам вотчинную власть и юрисдикцию. Мысль эта была однако отвергнута редакционной комиссией, образованной для составления проекта общего положения о крестьянах; административное отделение редакционной комиссии решительно высказало, что «свободные сословия должны пользоваться полной друг от друга независимостью», и что «нельзя отдать одно новоосвобожденное сословие под начальство другого». Потеря дворянами в «эпоху великих реформ» весьма существенных сословных привилегий имела своим следствием то скрытое, то более или менее откровенно высказывавшееся недовольство многих «антисословной политикой» Александра II. Новое царствование, как всегда бывает, вызвало и ожидание новых реформ. И действительно, при Александре III все, мечтавшие о реванше за отмену крепостного права, получили серьезные шансы на осуществление их давнишних пожеланий. В Высочайшем рескрипте от 21 апреля 1886 г., изданном по случаю столетия жалованной грамоты дворянству, признавалось за благо, «чтобы российские дворяне и ныне, как и в прежнее время, сохраняли первенствующее место в предводительстве ратном, в делах местного управления и суда». Круг идей, который обнимал курс новой, определенно сословной политики, с большой отчетливостью выражен в известной брошюре А. Д. Пазухина «Современное состояние России и сословный вопрос» (1886). В ней объявлялось «великим злом» реформ царствования Александра II то, что он разрушил сословную организацию России, рекомендовалось «возвратить дворянству его права и вместе с тем и обязанности по государственной и земской службам». Тогда,  обещал автор, — «прекратятся все недоразумения между дворянством и крестьянством; на элементах бессословной Руси будет наложена узда». В качестве влиятельного члена комиссии статс-секретаря Каханова, образованной в 1884 г. для составления проекта преобразования губернского и уездного административного управления, а затем в качестве правителя дел канцелярии министерства внутренних дел. Пазухин имел возможность содействовать проведению в жизнь своих идей в конкретной форме проекта учреждения замещаемой представителями дворянства должности «участкового», на которого должен быть возложен надзор за крестьянским управлением, и который должен соединять административную власть с судебной компетенцией. Идея соединения судебной власти и административной на местах, кроме А. Д. Пазухина, отстаивалась и другими влиятельными лицами, имевшими возможность высказать в восьмидесятых годах свои пожелания при обсуждении земствами вопроса о крестьянской реформе. Так, по проекту Д. Ф. Самарина, бывшему на рассмотрении уездных земских собраний Московской губернии, во главе волости должен был быть поставлен волостной мировой судья, совмещающий в себе судебную и административную власть. Городецкое уездное земское собрание Пензенской губернии приняло резолюцию о соединении должности мирового судьи с обязанностями непременного члена уездного по крестьянским делам присутствия и о присвоении мировым судьям прав, коими пользовались прежде мировые посредники; в комиссии тверского губернского земства С. Д. Квашнин-Самарин высказался за возложение наблюдения над крестьянским общественным управлением на мировых судей, как попечителей волости.  Эти предположения и пожелания находились в соответствии с личным убеждением императора Александра III, что только сильная правительственная власть на местах может исцелить язвы крестьянской жизни. Убеждение государя подкреплялось многочисленными губернаторскими отчетами, в которых губернаторы указывали, что население не может улучшить своего имущественного положения без помощи местной власти, и что только к правительственной власти крестьяне относятся с полным уважением. Государь неизменно помечал такие указания губернаторских отчетов словами: «совершенно справедливо», «давно пора», «в этом я не сомневаюсь» (Исторический очерк деятельности комитета министров», т. IV). Эти пометки были предвестниками грядущей реформы.

В 1887 г. был внесен в Государственный Совет министром внутренних дел проект положения о земских начальниках. Страницы отчета Государственного Совета за 1889 г., посвященные «делу по проекту положения о земских начальниках», полны глубокого интереса, так как вскрывают ближайшие мотивы, которыми руководились в Государственном Совете сторонники реформы, осуществленной законом 12 июля 1889 г. Особенно поучительны суждения, высказанные по вопросу, должны ли земские начальники быть органами общеадминистративными или органами, ведающими специально крестьянское самоуправление. Проект министра внутренних дел графа Д. А. Толстого по своей основной идее стоял на последней точке зрения. Большинство возражало против тенденции проекта учредить в лице земских начальников единоличные органы для заведывания крестьянским общественным управлением, полагая, что тенденция проекта угрожает привести к возрождению вотчинной полиции. Законом стало мнение меньшинства по этому вопросу, того меньшинства, которое полагало, что земских начальников следует учредить с характером специального органа крестьянского управления для того, чтобы положить конец безвластью и безурядице в крестьянской среде. «Крестьяне, — утверждало меньшинство, — потеряли веру в свое самоуправление и ожидают его улучшения от одного лишь правительства... Но не следует забывать, что крестьянство... есть сила и притом сила, доступная всяким влияниям, нередко самым злонамеренным, и что если оно, утратив надежду на правительство, начало бы исправлять зло помимо и, так сказать, вне правительственного руководительства, то могло бы вызвать глубокие потрясения всего государственного строя, размеры и последствия коих едва ли возможно предвидеть»; возражая большинству, которое полагало, что если нужен орган власти, снабженный достаточными полномочиями для поддержания порядка, то он нужен для всего населения уезда, меньшинство указывало, что, так как сельские мещане, переселенцы и т. п. лица, отличающиеся от крестьян только названием, могли бы быть наравне с ними подчинены земским начальникам; проживающих в селах торговцев и промышленников очень мало, а «что касается дворян, то интересы этого сословия в достаточной мере будут ограждены как водворением порядка в среде крестьянского населения, так и предоставлением помещикам права обращаться к разбирательству земских начальников по возникающим в их имениях делам». Таким образом, когда при обсуждении вопроса об объеме намеченной реформы вопрос коснулся ее значения для дворянского сословия, то интересы государственные, которые выдвигались в обоснование законопроекта, неожиданно уступили место интересам дворянства.

Земский  начальник, прежде всего — администратор, начальник над крестьянством, орган «твердой правительственной власти», соединивший в себе «попечительство над сельскими обывателями с заботами по завершению крестьянского дела» (как охарактеризовал его указ Правительственному Сенату 12 июля 1889 г.): только по соображениям, посторонним прямому заданию земских начальников, они были наделены и сравнительно широкими судебными полномочиями, входившими в компетенцию мировых судей (см. суд местный), и получили значение органов судебно-административных.

Именным Высочайшим указом 12 июля 1889 г. «о преобразовании местных крестьянских учреждений и судебной части в Империи» было предуказано введение судебно-административных учреждений в 36 губерниях, но позднее положение о земских начальниках было распространено еще на семь губерний Европейской России. В лице земских начальников был создан орган контроля над деятельностью крестьянских учреждений, попечитель об имущественных интересах крестьян, цензор нравов сельского населения и судья, за спиной которого стоит весь сонм местной губернской и уездной администрации. По замыслу законодателя институт земских начальников должен был быть создан из поместного дворянства. Поэтому, согласно основному правилу закона, губернаторам было предоставлено избирать на должность земских начальников для представления на утверждение министра внутренних дел лишь лиц, прослуживших в губернии не менее трех лет в должности предводителя дворянства, и местных потомственных дворян, владеющих в пределах уезда недвижимым имуществом (причем безразлично, владели ли недвижимым имуществом сами кандидаты на должность земских начальников или их жены, или их родители, если они были «неотделенными сыновьями» — ст. 6, 8 Положения), при условии получения ими среднего образования, которое может быть заменено служебным цензом. Но уже с самого начала, в виду ставшего весьма заметным дворянского «оскудения», министру внутренних дел было предоставлено назначать на остающиеся незамещенными должности не дворян, получивших высшее или среднее образование, а Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета 29 декабря 1889 г. «временно, впредь до более полного выяснения опытом затруднений в точном применении постановлений положения о земских участковых начальниках об условиях для занятия сей должности», все постановления о сословном, имущественном и образовательном цензах земских начальников были лишены обязательного значения, так как министру внутренних дел было предоставлено определять на должность земских начальников, не считаясь с установленными законом условиями, таких лиц, которые, по имеющимся у министра сведениям, оказываются достойными занять должность земских начальников. Только закон 19 апреля 1904 г. установил, что и лица, назначаемые на должность земских начальников министром внутренних дел, должны во всяком случае удовлетворять тем же требованиям образовательного или служебного ценза, которые установлены для дворян. Однако этот же закон внес ряд изменений в условия назначения на должность земских начальников, в большинстве случаев ослабляющих требования, которым должны удовлетворять лица, ищущие назначения; даже возрастаний ценз для местных потомственных дворян был понижен до 21 года (вместо 26 лет). К числу существенных нововведений, внесенных названным законом 19 апреля 1904 г., относится и организация при губернских присутствиях и уездных съездах кандидатуры на должность земских начальников по образцу судебной кандидатуры. Первоначально преимущественно дворянский, личный состав земских начальников с течением времени значительно изменился: как видно из «Трудов редакционной комиссии по пересмотру законоположений о крестьянах» изд. 1903/4 г., количество земских начальников, не принадлежащих к местному дворянству, весьма заметно увеличивается, в особенности в северных и восточных губерниях. Одновременно несколько повысился образовательный уровень земских начальников; однако еще в 1905 г. в 43 губерниях Европейской России. Из 2 660 земских начальников 47% было со средним образованием и 20% с низшим. На основании утвержденных министром внутренних дел 6 ноября 1908 г. правил, при земском отделе министерства были учреждены курсы для подготовки лиц, желающих подвергнуться испытанию на должность земских начальников. Судя по тому, что к испытанию на должность земских начальников лица, поступившие на курсы, допускаются уже по истечении четырех недель (ст. 8 правил), невозможно допустить, чтобы курсы обеспечивали сколько-нибудь серьезную подготовку кандидатов.

Законом о земских начальниках целое крестьянское сословие становилось в положение малолетнего, нуждающегося в опеке и бдительном надзоре. Подобно тому, как опекун должен заботиться, чтобы имущественные дела малолетнего «приведены были по возможности в лучшее положение», и чтобы сам он воспитывался «в правилах добронравия» (ст. 263 и 270 Закона Гражданского), так земский начальник  должен пещись «о хозяйственном благоустройстве и нравственном преуспеянии крестьян вверенного ему участка» (ст. 40 Полож.). Обязанности, пределы власти и порядок деятельности земских начальников по административным делам определяются в «Положении о земских участковых начальниках», в «Общем положении о крестьянах» (особое приложение к IX т. Свода Законов), в «Наказе земским начальникам», утвержденном министром внутренних дел 11 августа 1905 г., и в некоторых специальных узаконениях, как Устав паспортный, Временные правила по обеспечению продовольственных потребностей сельских обывателей и др.

Обязанности земских начальников по административным делам широки и многообразны. Простой перечень их потребовал бы так много места, что нет возможности привести его здесь («Перечень главнейших обязанностей, возлагаемых законом на земских начальников», составленный земским отделом министерства внутренних дел, приведен в приложении  № 2 к изданному отделом сборнику «Положений об установлениях, заведующих крестьянскими делами», изд. 6-ое, 1914 г.). По общему правилу, административные обязанности земских начальников, в соответствии с их назначением, относятся к сфере крестьянского управления, но из этого правила есть и исключения. Кроме всеобъемлющей задачи иметь «попечение о хозяйственном благоустройстве и нравственном преуспеянии крестьян» и обязанностей, лежавших ранее на мировых посредниках, на земских начальников возложены надзор за всеми установлениями крестьянского общественного управления и ревизия этих установлений, надзор за состоянием мирских капиталов, за всякого рода сельскими кредитными установлениями, за опекунствами, учрежденными над личностью и имуществом малолетних сирот сельского состояния, составление заключений по проектам планов на устройство селений, наблюдение за раскладкою мирских сборов, разверстание выгонов, состоящих в общем пользовании помещиков и крестьян и т. д. и т. д. Во время отсутствия на месте исправника и станового пристава на земских начальников переходит руководительство старшинами, старостами и нижними чинами полиции по охранению благочиния, безопасности и порядка и по предупреждению преступлений и проступков. Широте круга обязанностей, возложенных на земских начальников, соответствует полнота вверенной им власти. Все сельские учреждения и должностные лица им подведомы и от них зависят  земские начальники может распорядиться о созыве сельского схода, он назначает сроки для собрания волостного схода, имеет право дополнить представляемые ему списки дел, назначенных к рассмотрению на волостном сходе, подвергает взысканию лиц, участвовавших в составлении приговоров сельского или волостного схода по предметам, их ведению не подлежащим, останавливает исполнение приговоров волостных или сельских сходов, постановленных несогласно с законами, клонящихся, по его мнению, к явному ущербу сельского общества или нарушающих законные права отдельных членов сельского общества, утверждает в должностях волостных судей и старшин, равным образом, в случае признания незаконными выборов сходами других должностных лиц, он распоряжается о производстве при себе новых выборов; от него зависит устранение от должности сельских и волостных писарей в случае признания их неблагонадежными; ему принадлежит право подвергать должностных лиц сельских и волостных управлений за маловажные проступки по должности, без формального производства, денежному взысканию и далее аресту до семи дней, а за более важные нарушения временно устранять их от должности и входить с представлениями в уездный съезд о совершенном увольнении их от службы. Кроме того, до Высочайшего указа 5 октября 1906 г. земский начальник  мог, по ст. 61 Положения о земских начальниках, подвергать, без всякого формального производства, и частных лиц, подведомственных крестьянскому общественному управлению, в случае неисполнения ими его законных распоряжений и требований, аресту до трех дней или денежному взысканию не свыше шести рублей. Так как законным должно было считаться всякое распоряжение или требование земских начальников, которое могло быть оправдано соображениями о хозяйственном благоустройстве и нравственном преуспеянии крестьян, то ст. 61 Положения должна была получить и действительно получила чрезвычайно широкое применение.

Самой характерной чертой института земских начальников является слияние в их лице судебной и административной властей. Сторонники судебно-административной реформы 1889 г. хотели видеть в этой черте сходство земских начальников с английскими мировыми судьями, которые однако решительно отличаются от земских начальников преобладанием в их судебно-административной деятельности судебных, а не административных начал. Как уже было указано в нашей литературе, если искать аналогию земских начальников на Западе, то всего скорее ее можно найти не в современной системе органов суда и управления, а среди учреждений старого режима: так, усматривается довольно близкое сходство земских начальников с теми prévits de la marechausséе, которые существовали во Франции до провозглашения принципа разделения судебной и административной властей, и которые, подобно нашим земским начальникам, назначались из поместного дворянства и чинов армии.

Смешение  властей в лице земских начальников ниспровергало принцип, который составлял краеугольный камень судебной реформы Александра II. Отсюда то равнодушие к реформе со стороны судебных деятелей, на которое жаловались некоторые губернаторы в своих отчетах. На одном из таких отчетов, именно бессарабского губернатора, который жаловался, что чины министерства юстиции, исходя из теории, не допускающей соединения административной и судебной властей, не оказывают с своей стороны поддержки новым учреждениям, последовала Высочайшая резолюция (1892 г.): «Это, к сожалению, я слышу не в первый раз и обращаю самое серьезное внимание министра юстиции на эти непростительные факты, требуя от него самых энергичных мер к прекращению их».

Контингент земских начальников первого призыва сразу определил физиономию института; это были преимущественно землевладельцы с подорванными средствами, редко с юридическим образованием, и вышедшие в отставку офицеры (последних при введении Положения о земских начальниках было утверждено в Воронежской губернии 55,5% всего числа земских начальников, в Орловской около 48%, в Тверской около 47% и т. д.). Самый личный состав института земских начальников таким образом служил показателем того, что строгое соблюдение закона, которое предполагает его твердое знание и отчетливое понимание, отступало перед другими обязанностями и задачами, возлагавшимися на земских начальников. И действительно, как много позднее об этом свидетельствовал министр юстиции И. Г. Щегловитов в объяснительной записке к проекту преобразования местного суда, земских начальников в своей деятельности долго исходили из убеждения, что «именно исключительное руководство законом и строгое соблюдение его мировыми судьями вызвали необходимость упразднения судебно-мирового института». Все условия, в которые была поставлена деятельность земских начальников — невысокий образовательный уровень, необязательность юридических знаний, дискреционный характер многих полномочий, фактическая невозможность надлежащего выполнения всех многочисленных обязанностей, недостаточность надзора, ореол сильной власти, которым были наделены земские начальники, — способствовали выработке того типа судьи-администратора, который, как указывали старшие председатели и прокуроры судебных палат в отзывах, представленных в комиссию 1894 г. о преобразовании судебной части, относится к закону с суеверным страхом или с высокомерием, как к излишней безразличной формалистике (см. изд. министерства юстиции «Судебные Уставы за 50 лет», т. II).

Отсюда для той части населения, попечение о которой должно было составить преимущественную задачу земских начальников, произошло следующее: крестьянское благосостояние с введением земских начальников вперед не подвинулось, а между тем самостоятельность крестьянских учреждений стала во многих случаях призрачной. Пользуясь своими широкими полномочиями, земских начальников стали добиваться то постановления волостными или сельскими сходами желательных им приговоров, то отмены уже состоявшихся приговоров, нередко не считаясь в обоих случаях ни с местными условиями, лучше известными крестьянам, ни с их, опять-таки им самим лучше известными, нуждами, ни с их опытом. Понятно, что лучшие силы деревни стали сторониться общественных дел, о чем много раз и в разных вариантах говорится в «Трудах местных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности», созванных в 1902 г. Волостные правления и сельские должностные лица, при той зависимости, в которую они  были поставлены от земских начальников, получили значение не столько органов самоуправления, сколько услужливым агентов земских начальников, не имеющих и не могущих иметь авторитета в глазах местного населения, всегда находящихся под страхом ареста или денежного взыскания за образ действий, быть может, и согласный с интересами и желаниями односельчан, но не согласный с видами и предуказаниями земских начальников. Особенно много нареканий вызвала практика земских начальников по применению ст. 61 Положения о земских начальниках, на основании которой иные земские начальники подвергали крестьян взысканию то за не снятие перед ними шапки, то за неисполнение требования о сворачивании с дороги возов при встрече с местными помещиками и т. п. Первое время действия нового института газеты, несмотря на все строгости цензуры, буквально пестрели сообщениями с мест о злоупотреблениях со стороны земских начальников своим дискреционным  полномочием по наложению взысканий на сельских обывателей за неисполнение их законных требований. Через шесть лет после введения земских начальников внимательный наблюдатель провинциальной жизни П. Н. Обнинский характеризовал новое учреждение следующими чертами: «беспредельность личного усмотрения, как главный масштаб решений и мероприятий, полная, умышленно-предвзятая и откровенная невнимательность к закону, охрана лишь землевладельческих интересов во что бы то ни стало и «попечительство» над крестьянами, выражающееся только муштрованием, насильственным введением необязательного, запретами невоспрещенного и, наконец, широкая эксплуатация судебной розги и административных заушений» («Сборник Правоведения», т. VI).

На произвольные действия земских начальников в отношении сельских сходов и сельских должностных лиц было обращено запоздалое внимание министерства внутренних дел только в 1905 г., когда циркуляром министра внутренних дел (№ 30) земским начальникам было предложено признать за одно из оснований своей деятельности «бережное охранение как свободы решений общественных сходов, так и законной независимости действий отдельных крестьян». Указ 5 октября 1906 г. отменил стяжавшую печальную славу ст. 61 Положения о земских начальниках, но так как указ не отменил однородной дисциплинарно-карательной власти, предоставленной — правда, в меньшем объеме — сельскому старосте и волостному старшине (ст. 79 и 104 Общ. Полож.), то земский начальник  не утратил возможности подвергать крестьян взысканиям без формального производства через сельского старосту или волостного старшину. Справедливость требует сказать, что с течением времени, и притом уже ранее указа 5 октября 1906 г., по мере повышения среднего образовательного уровня земских начальников, по мере пополнения кадров земских начальников лицами, не связанными местными влияниями и интересами, и усиления надзора центральной власти, деятельность земских начальников стала давать менее, чем это было в начале, примеров грубого произвола и игнорирования требований закона, но так как самый закон оставляет, с одной стороны, чрезмерно широкий простор для усмотрения земских начальников, а с другой — не дает почти никаких гарантий согласования их мероприятий с интересами местного населения, то учреждение земских начальников и теперь, даже рассматриваемое только со стороны административной, представляет собой институт, характерный для полицейского, — отнюдь не для правового государства. Простор, открываемый законом для усмотрения, как существеннейшего начала деятельности земских начальников, увеличивается еще более вследствие фактической невозможности для земских начальников одинаково внимательно выполнять все возложенные на них разнообразные обязанности и вытекающей отсюда для них необходимости, пренебрегая частью вверенных им функций, сосредоточивать свою энергию и внимание на других.

И без того многочисленные обязанности земских начальников были еще умножены позднейшими новеллами. Особенно следует отметить законы о выделе участков общинной земли в личную собственность (законы 9 ноября 1906 г., 14 июня 1910 г. и 16 июня 1912 г.); этими законами на земских начальников возложено исполнение обязанностей сельского схода в тех случаях, когда сход откажет кому-либо в укреплении участка в личную собственность или не постановит никакого приговора в течение 30 дней со дня заявления требования об укреплении в личную собственность части из общинной земли, а также проверка на месте приговоров обществ или селений о переходе их в полном составе к отрубному владению. Так как указанные законы были изданы под боевым девизом правительственной политики, формулированным покойным председателем совета министров П. А. Столыпиным в словах «ставка на сильных», то попятно, что новые возложенные ими на земских начальников обязанности получили первостепенное значение; циркуляр министра внутренних дел от 7 марта 1907 г. № 14 предписал земским начальникам оказывать крестьянам при выходе из общины всякое содействие; меры, принимаемые земскими начальниками к увеличению числа отрубных участков, стали для них одним из средств для увеличения шансов на служебное повышение; министерство внутренних дел зорко следит за деятельностью каждого в отдельности земского начальника по землеустроительным делам, как это видно, например, из циркуляра министерства по земскому отделу от 15 ноября 1914 г. № 63.

Административные постановления земских начальников разделяются на окончательные (об удалении от должностей волостных и сельских писарей, о заключении в тюрьму лица, о котором состоялся приговор схода об удалении его из среды крестьянского общества и др.) и неокончательные. Последние могут быть обжалуемы в уездный съезд (некоторые же из них непосредственно в губернское присутствие — ст. 59 Положение о земских начальниках); в уездный же съезд земский начальник  входит и сам с представлениями по ряду перечисленных в законе вопросов (ст. 77), например, об отмене приговора схода, несогласного с законами, об увольнения от службы должностных лиц сельского и волостного управления. Административное присутствие уездного съезда состоит под председательством уездного предводителя дворянства из всех земских начальников уезда, исправника, председателя уездной земской управы и податных инспекторов, участки коих не ограничиваются пределами города. На окончательные постановления уездного съезда жалобы подаются в губернское присутствие, состоящее под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора находящегося в губернском городе окружного суда или его товарища и двух непременных членов. В губернском же присутствии сосредоточен надзор над земским начальников губернии.

Земский  начальник, как сказано, — орган не только администрации, но и суда. О земских начальниках, как судьях, см. суд местный. Здесь достаточно прибавить, что, в отличие от мировых судей, которых они заменили, земские начальники являются органами не только местного гражданского и уголовного суда, но и местного административного суда. В силу ст. 53 Положения установления крестьянства, земские начальники должны руководствоваться в известных случаях правилами, установленными в Положении о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях 1861 г. для разбирательства некоторых подведомственных мировым посредникам дел. Правила эти, устанавливающие порядок разбирательства административных дел с применением Начал устности и состязательности, т. е. порядок, подходящий под наименование административного суда, долгое время оставались без применения ввиду отсутствия положительных указаний в законе, в каких пределах и по каким делам они должны применяться. Только наказ земских начальников 11 августа 1905 г. установил точный перечень административных дел, которые должны земских начальников разбираться в спорном порядке публично (с существенными ограничениями), с соблюдением требований устности и состязательности; к числу таких дел отнесены иски и споры, возникающие при поземельном устройстве крестьян, жалобы на неправильные действия должностных лиц крестьянского управления и др.

Закон 15 июня 1915 г. о преобразовании местного суда, пока (до 1 января 1916 г.) введенный только в десяти губерниях, сложил с земских начальников их обязанности по рассмотрению судебных дел. Административная компетенция земских начальников осталась неприкосновенной, а вместе с ней сохранилась и та административная опека над крестьянами, которая, по дружному свидетельству уже упомянутых комитетов 1902 г. о нуждах сельскохозяйственной промышленности, является наряду с бедностью и невежеством   одной из главнейших причин «растерянности» деревенского обывателя, отсутствия у него энергии, предприимчивости и самостоятельности.

Литература. Из довольно обширной литературы о земских начальниках следует отметить: К. К. Арсеньев, «Административно-карательная власть земских начальников» («Вестник Европы», 1894, 6); Гр. Джаншиев, «Устройство судебной части в области земских начальников» и Процессуальные правила 29-го декабря 1889 г.», в книге «Основы судебной реформы» (1891); П. Н. Обнинский, «Мировые судьи и их преемники» (в «Сборнике Правоведения», т. V, 1885); В. Розенберг, «Земские начальники» (в книге «Нужды деревни по работам комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности», 1904, т. I); И. В. Гессен, «Земские начальники» («Право», 1904, № 37); К. Н. Соколов, «К пятнадцатилетию положения о земских начальниках» («Право», 1904, № 32); Кожухар, «Земские начальники» («Вестник Права», 1905, №№ 5, 8 и 9); А. Новиков, «Записки земских начальников» (1899); В. М. Гессен, «Генезис института земских начальников» (в книге «Вопросы местного управления», 1904); бар. А. Э. Нольде. «Судебно-административная реформа 1889 г.» (в изд. «Судебные Уставы 20 ноября 1864 г. за пятьдесят лет», 1914, т. II, стр. 683—706); А. Паренаго, «Крестьянский суд и судебно-административные упреждения» (в изд. «Судебная реформа», под ред. Н. В. Давыдова и Н. Н. Полянского, 1915, т. II).

Н. Полянский.