Учредительное Собрание

Учредительное Собрание, собрание народных представителей, облеченных учредительной властью. Учредительная власть есть высшее выражение власти законодательной (см. закон и разделение властей). Она дает право Собранию вырабатывать основные законы страны, создавать или изменять конституцию. Обыкновенно регулярная сессия парламента не имеет учредительной власти. Исключением здесь является Англия, где не проводится никакого различия между законодательной и учредительной властью. Там парламент в обыкновенной сессии может принять закон об упразднении палаты лордов на таких же основаниях, как какой-нибудь рядовой финансовый билль. В большинстве стран, если обычной сессии парламента дается право поднимать вопрос об изменении конституции, то это обставляется известными условиями: требуется то предварительный роспуск (Бельгия, Румыния), то повторное голосование, разделенное довольно большим промежутком времени (Пруссия),то усиленный кворум и квалифицированное большинство. Но, вообще говоря, учредительная власть предоставляется не регулярному, а специальному собранию или избранному с этой целью (великая скупщина в Сербии), или составившемуся из двух соединенных палат (Национальное Собрание во Франции). Учредительное Собрание бывают суверенными или несуверенными. Первые не только вырабатывают текст конституции, но и утверждают его (француское Учредительное Собрание 1848 г.), вторые только вырабатывают конституцию, утверждает же ее власть, выше собрания стоящая: народа (некоторые штаты САСШ, некоторые кантоны Швейцарии), монарха (прусская «палата соглашения» 1848 г., учредительный рейхстаг Северного Германского Союза 1866 г.). Наибольшее значение имеют такие Учредительные Собрания которые собираются в эпохи политических кризисов и призываются к обновлению старых устоев государственной жизни в стране. Самое славное — первая французская Коиституанта, выработавшая конституцию 1791 года. См. Borgeaud, «Etablissement et revision des constitutions» (1893).

А. Дж.

Учредительное Собрание (Convention constituante, popular Convention, Verfassungeconvеntion). Под этим именем разумеется собрание депутатов с особыми полномочиями, созываемое в демократических республиках для выработки новой конституции, ее общего изменения, внесения в нее частичных изменений или дополнений. Такое Учредительное Собрание прежде всего резко отличается от различных «национальных конгрессов», и «национальных собраний», созываемых в тех случаях, когда страна впервые приобретает свою независимость, и при помощи таких «национальных собраний» устанавливает свое государственное существование, определяет свой образ правления и организует заново все свои учреждения. Такими были национальное собрание Бельгии после ее отделения от Голландии, Греции после освобождения ее из-под власти турок, Болгарии после провозглашения ее независимости и т. п. В этих случаях нация определяет себя как бы наново в силу ей присущей полноты верховной власти, причем обычно дело не обходится без вмешательства соседних держав, которые или признают, или прямо определяют в международном договоре известные условия организации новой возникающей державы. Это участие чужеземных держав особенно сказалось на участи балканских государств, где, как, например, в Болгарии на международном конгрессе была даже определена форма правления этой страны в виде конституционной монархии; болгарское первое «учредительное собрание» имело поэтому и весьма своеобразный состав, и очень узкую задачу. В Греции после целого ряда «Учредительных Собраний», и несмотря на то, что там народом с самого начала была провозглашена республика, европейскими державами была водворена монархия, и стране был навязан сначала один король, а когда его выгнали, то и другой. Созвание национального конгресса предстоит, очевидно, и тем государствам Европы, которые впервые будут созданы мирным договором после великом европейской войны 1914 г.; несомненно, что форму правления будущей независимой Польши определит подобное же национальное или «Учредительное Собрание».

От подобных «Учредительных Собраний» отличаются те, которые созываются в демократических государствах для выработки или изменения конституции. Таковы, например, конвенты, которые были созваны в Америке в 1787 г. через 11 лет после свержения английского владычества, или французский конвент 1793 г., созванный после того, как была устранена старая монархия. На таких же основаниях созывается и русское «Учредительное Собрание» после того, как, революция 1917 г. упразднила старый монархический порядок, державшийся в стране в течение более трех веков. Основными признаками таких «Учредительных собраний», являются: во-первых — или наличность происшедшей революции (переворота), передавшей власть в руки народа, а, следовательно, и фактическая наличность народовластия — демократии — или же наличность конституционно организованной демократической республики. Во-вторых, обладание народов учредительной властью, которая выражается в праве установить, изменить и дополнить конституцию в целом или частях и, в-третьих, специальные полномочия особо для этой цели избранных делегатов, которые имеют своей задачей в определенном порядке установить, заменить или дополнить конституцию в целом или частях.

Указанные все признаки по существу сводятся, прежде всего, к одному; а именно — к коренному различию понятия конституции и основанному на ней учредительному акту в республике и монархии. Конституция в последней менее всего является независимым актом народа. В лучшем случае она основана на договорном отношении между двумя самостоятельными факторами, монархом и народом. Там, где монарх царствует исключительно «Божией милостью», т. е. попросту говоря, обладает независимым от народа источником власти и владеет ею по «собственному праву», эта конструкция конституционного акта совершению очевидна. Несколько затуманивается ею соотношение монарха и народа в монархиях либеральных, парламентарного типа, где монарх титулуется как государь «волею парода» (Италия, Бельгия) и является наследственным монархом и по народному избранию или даже выходит из всенародного голосования, как Наполеон III. Подобный же случай находим мы и в Англии, где мы имеем дело с династией, занявшей престол по народному избранию и управляющей при помощи парламентарного министерства. Здесь как будто вся «нация» издает, подобно республике, свою конституцию, и уже в силу этой конституции и монарх, и народное представительство получают свои полномочия. Если же мы далее припомним, что здесь практикуется иногда особый способ издания конституций в отличие от издания обыкновенных законов, притом не отличающийся по существу от того пути, которым устанавливается или изменяется конституция в республиках с парламентарными министерствами, как например во Франции, то тогда как будто бы совершенно стирается различие между учредительным актом республики, издающей свою конституцию, и подобным же актом парламентарию управляемой монархии, опирающейся на «волю народа» или «нация». Однако подобное сходство немедленно теряет всякое свое значение, если припомнить, что в монархической стране, хотя бы управляемой при помощи самых либеральных учреждений, выражающих волю «нации», эта самая нация лишена в одном отношении права свободного самоопределения — а именно права изменить свою конституцию в смысле отмены или ослабления королевской власти. Во всех подобных странах для изменения конституции требуется утверждение или согласие монарха, которое естественно только разве в порядке его добровольного самоупразднения может привести к легальному и законному устранению монархического режима. В противном случае «нации» приходится прибегать к революционному акту, который хотя и может вытекать из вообще всем народам присущего естественного права на установление своего государственного строя, но по существу весьма мало имеет общего с конституционным пересмотром. И действительность показывает нам, что, на самом деле, в монархиях ослабление королевской власти достигается путем не юридическим, а фактическим, который приводит к учреждениям и обычаям, лишенным всякой искренности в правдивости. Таное юридическое лицемерие есть единственный способ, не затрагивая внешне прав монарха — так, в Англии за ним официально признается право вето — фактически совершенно упразднить их, так что в той же Англии мы встречаемся с полным устранением на практике такой главнейшей королевской прерогативы, как право утверждения или отказа в нем принятым в парламенте законопроектам. Следующей чертой, которая резко отличает пересмотр или установление конституции в монархии от учредительного акта республики, является полное отсутствие в монархиях всенародного голосования или конституционного опроса населения, не говоря уже о совершенной невозможности здесь народной инициативы, или конституционного почина. Опять-таки, если здесь производится некоторое обращение к населению для обнаружения воли народа, то делается это в некоторой прикровенной форме, а именно, распускается парламент, объявляются новые выборы и лишь путем таких выборов народ косвенно и весьма несовершенно может высказаться по поводу желательных ему изменений конституции или установления новых ее положений. Здесь мы опять встречаемся с обходными путями, известным лицемерием, которое и в том отношении вредно отражается на народных интересах, что самая техника выборов, совершенно не приспособленная к целям конституционного опроса, необходимо искажает народную волю, а с другой стороны, превращает непосредственное голосование по поводу конституции в голосование через делегатов, т. е. другими словами, превращает его в косвенное и двустепенное. Делегация здесь тем более опасна, что конституционный законопроект, принятый вновь избранными палатами, немедленно по утверждении его монархом становится конституционным законом, и в случае, если большинство палаты разошлось в своем решении с большинством нации, не остается никаких способов и средств, дабы своевременно остановить или исправить сделанные палатами ошибки. В конце концов обновление палат в парламентарно управляемых монархиях далеко не редкость и по всяким другим случаям, а вследствие итого еще больше теряются внешние признаки конституционного акта. Это же приводит в свою очередь к тому, что во многих парламентарных монархиях в действительности и наблюдается, а именно, к полному почти исчезновению разницы между конституционным и обыкновенным законом. Так, действительно, в Англии и Италии кроме переизбрания наново состава палаты никаких других мер для отличия конституционных законов от обыкновенных не применяется. Такое ослабление силы конституционного акта может еще не приносить особенно вредных результатов в Англии, где вообще нет конституции в употребительном смысле слова, так как ее заменяют не только некоторые писаные акты, вроде великой хартии или билля о правах, но в гораздо большей степени необычайно развитое правосознание, давшее невиданный на континенте расцвет обычного права, права соглашений, права судебного и т. д. И то позволительно сомневаться, чтобы его «общее право» англичан выдержало без особенных потерь и ущерба войну 1914 года с ее страшным потрясением всей правовой жизни страны. Но такого рода порядок приводят в других странах почти к полному искажению значения конституционного закона, что в свою очередь делает весьма неустойчивой всю  государственно-правовую систему. Понятно отсюда, что в монархических странах принят целый ряд мер, которые должны путем особой процедуры обсуждения и голосования конституционного закона хоть в известной степени парализовать то ослабление его силы, которое наблюдается в этих государствах и особенно тяжело отражается на положении широких народных масс, лишенных его защиты. Так, в Пруссии при издании или пересмотре конституции требуется, чтобы между первым и вторым голосованием прошло непременно не менее 21 дня. Этим думают гарантировать большую обдуманность и серьезность при обсуждении конституционного закона.  В других странах, как например, в Сербии и Румынии, отягчающими условиями обставлено даже возбуждение почина (инициативы) относительно пересмотра  конституционного акта, и поэтому требуются три последовательных голосования. В Греции, в Норвегии требуется даже, чтобы почин о пересмотре конституции исходил от двух друг за другом следующих палат. Такое затруднение почина объясняется в этих странах не только желанием поднять конституцию над обыкновенным законом, но еще гораздо в большей степени охранить существующий монархический порядок от потрясений, что, конечно, с течением времени становится все труднее. Роспуск палат и выборы новых для издания конституционного закона, кроме уже у помянутой выше Англии, мы находим еще в Бельгии, Италии, Норвегии, Болгарии, Греции, Сербии и Румынии. Из этих стран только в Болгарии и Греции собирается нечто отличное от обычных законодательных палат, так как здесь в такие «великие народные собрания» взбирается удвоенное количество депутатов по сравнению с обычными законодательными палатами. Этим, несомненно, дается народу возможность более отчетливо выразить свои мнения, нежели при обыкновенных выборах. Наконец, для принятия палатами конституционных законов во многих монархиях устанавливается особый порядок голосования двумя третями голосов  в Бельгии, Болгарии, Норвегии, Сербии и Румынии - причем обыкновенно требуется, чтобы при этом голосовании присутствовало в заседании не менее двух третей всех членов палаты. В Греции, впрочем, требуется даже не две трети, а три четверти голосов для принятия проекта. Как очевидно, таким путем обеспечивается, с одной стороны, большая неподвижность конституции, ибо собрать две трети или даже три четверти голосов при обязательной наличности двух третей всех членов весьма трудно, а с другой, как бы большее соответствие народной воле, ибо этим путем меньшинство голосующих «против» сводится к весьма незначительному числу. Однако и против этого приходится возразить, что, во-первых, чисто механическое торможение пересмотра при помощи такого искусственного большинства может не соответствовать воле народа, а во-вторых, громадное большинство избирателей в стране далеко не всегда может получить хотя бы простое большинство в палатах. Нередки случаи, когда большинство страны при существующих мажоритарных системах выборов может получать меньшинство в парламенте. Оценивая вообще значение всех вышеперечисленных искусственных приспособлений, при помощи которых непосредственное выражение народной воли, как оно высказывается во всенародном голосовании, подменяется в пользу законодательных палат в их различном составе в делопроизводстве, нельзя не заметить, что ни одно из этих приспособлений не гарантирует ни подлинности народной воли, на основательности и серьезности ее выражения. Но, конечно, такое косвенное, окольными путями проведенное, издание конституционного закона от имени народа гарантирует с величайшим успехом одно: а именно, народная воля, скрытая за спиной ее делегатов, процеженная через всевозможные голосования по двум третям, замененная постановлением законодателей и утвержденная королем, совершенно теряет свою внушительность и авторитет, и в силу этого оказывается лишенной того значения, которое ей присуще по самой ее природе. И если непосредственное сопоставление народной воли и монарха невольно и неизбежно умаляет последнего до ничтожных размеров сравнительно с первой, то наоборот, искусственно обработанная воля народа в законодательных собраниях вышеуказанного типа получает столь преуменьшенные размеры, что монарх возле нее перестает казаться карликом. Но по существу здесь конституционный закон ничем по источнику своего происхождения не отличается от закона обыкновенного, а в силу этого говорить здесь об особой учредительной власти, или Учредительном Собрании не приходится. Это, конечно, нисколько не мешает тем формальным и материальным различиям второстепенного значения, которые существуют и в парламентарной монархии. Конституция и здесь по содержанию определяет основные черты государственно-правового порядка и здесь она может быть издана, отменена или подвергнута изменениям лишь в законе, изданном в том особом порядке, с которым мы познакомились выше.

Впервые понятие Учредительного Собрания мы находим в республиках, причем здесь для его построения имеются слишком важные и серьезные мотивы. Первым и основным является необходимость создания народом государства из самого себя. В монархии, если бы даже на время почему либо исчезла конституция, организующим центром является монарх, как носитель высшей власти. В демократии таковым является народ. По нужде и он может обойтись теми или иными фактически возникшими органами революционного и иного происхождения, за которыми имеется столь же фактическое признание со стороны народа. Таким органом было французское национальное собрание 1789 г., таким органом является в России после революции 1917 г. совет рабочих и солдатских депутатов и временное правительство. Но такое революционное представительство не может без опасности для народной свободы долго заменять собой нормальное выражение народной воли. Для того, чтобы народная воля была выявлена, необходима конституция, которая одна гарантирует ее от всякой подделки или извращения. Только через конституцию и при ее помощи самодержавный народ в демократии впервые получает возможность обнаружить самого себя и сознать себя как организованное политическое целое. Вторым мотивом, который придает особенное значение конституции для демократии, является необходимость установить такой порядок политической организации, который бы юридически определял соотношение социальных сил демократии сообразно их удельному весу в нации. Преобладание в демократии народных масс естественно выдвигает на первый план защиту политической свободы и равенства при помощи конституции от хозяйственного угнетения и экономической несвободы. Вот почему в таких великих демократиях, как Америка, мы находим включение в конституцию таких положений, как запрещение монополий и привилегий, ленных поземельных повинностей и вечных имущественных прав, право профессиональных соединений и союзов, право на получение определенных культурных благ и образования, право социального общения и т. д. Этими положениями так же, как введением всеобщей и пропорциональной системы выборов, введением судебной ответственности и особой присяги для партийных деятелей в рамках чисто партийной общественной деятельности народ, при помощи конституции, как бы парализует до известной степени давящую власть капиталистических кругов и проводит  своего рода справедливую при данных условиях границу между народом трудящихся и народом капиталистов. Наконец, только при помощи конституции как высшего закона, — закона законов страны народ может гарантировать свою свободу от проявлений произвола и тирании. В этом отношении можно отметить следующие задачи конституции. Она должна, во-первых, оградить личность гражданина от возможной тирании самого народа. В этом смысле народ принимает ряд весьма значительных мер, направляемых против самого себя, против возможности нарушения основных прав гражданина со стороны его полномочных органов. Таковы, например, ограничения, которые запрещают народу даже путем осуществления его учредительной власти вводить ограничения свободы совести, лишение избирательных прав части населения или без согласия областных республик изменять их границы и т. п. Во-вторых, конституция ограждает народ  от возможного захвата власти и тирании со стороны его собственных избранников, законодателей, президентов, губернаторов и т. п. Ввиду этого одну из важнейших частей конституции составляет своеобразное разделение власти не только между законодательством, управлением и судом, но также разделение власти между центром, областью и общиной, установление судебной ответственности должностных лиц, начала кратковременности полномочий и т. д., и, в-третьих, конституция должна обеспечить свою собственную неприкосновенность, высшее значение, характер такой нормы, которая стояла бы над всеми законами, всеми указами и распоряжениями в стране, откуда бы они ни исходили. Для этого не только устанавливается судебный контроль над конституционностью законов, как это принято в Америке, но и создается особое понятие учредительной власти, действующей в совершенно исключительном порядке. Все перечисленные мотивы приводят к тому, что значение конституционного правотворчества подымается на недосягаемую высоту, совершенно неизвестную другим формам государственного устройства. А учредительная власть становится той силой, которая в строго продуманной форме писанного закона организует жизнь демократии при помощи правового распределения прав и обязанностей. Поэтически можно сказать, что учредительная власть является тем строителем, который тяжелый гранит народной мощи при помощи тонко продуманного и изящного плана превращает в светлый и стройный храм народной свободы.

Ясно из сказанного, что народ в демократии по общему правилу удерживает учредительную власть в своих руках, не передоверяет ее никому, но старается осуществлять ее непосредственно при помощи всенародного голосования (референдума). Принадлежность учредительной власти самому народу родилась вместе с демократией; древние демократии не выделяли конституционных законов из числа всех прочих, так как малые размеры давали возможность народу участвовать непосредственно в голосовании не только законов основных, но и обыкновенных. Лишь со времени появления крупных демократий нового времени, когда народу пришлось отказаться от непосредственного и постоянного участия в голосовании законов, а место непосредственного голосования на площади заняло представительство в виде законодательных палат, возник вопрос о выделении из общей сферы законодательства особой его части, т. е. специально законодательства конституционного. Такому выделению особенно способствовала та теократическая теория демократии, которая вместе с движением религиозной реформации чрезвычайно оживила в Европе древнееврейские идеи Библии. И в самом деле, тот первоначальный договор человека с Богом, который в виде «ветхого завета» признал у евреев первоначальную власть народа и закрепил ее в своего рода небесной конституции, был настолько популярен среди протестантов Швейцарии, Германии, Голландии, Шотландии и Англии, что был ими принят как непосредственное основание религиозной общины. И когда в Шотландии и Англии поднялись преследования против приверженцев пресвитерианской церкви или так называемых пуритан, те они на основе тех же библейских идей заключили между собой в 1638 г. особый религиозной договор, который получил название «Ковенанта» (Covenant). Лишь благодаря этому договору создается община, как представительница Спасителя, и только она одна, через собрание верных, поставляет священников, судит и отлучает от церкви и т. д. Лишь в силу ковенанта рождаются все обязанности и права членов общины по отношению к ней и обратно. Идея ковенанта была впоследствии использована пуританской армией Кромвеля при составлении ею народного договора (Agreement of the people), в первоначальном проекте которого (1647 г.), между прочим, было прямо сказано: «Власть нынешнего и всех будущих парламентов этой нации категорически подчиняется правам их доверителей и простирается... на все те права, которых доверители категорически или implicitе не оставили за собой». Наподобие церковных ковенантов очень скоро появились и светские соглашения, которые особенно были в ходу у беглецов-пуритан, искавших в Новом Свете свободы совести и культа. Так, еще в 1620 г. колонисты перед основанием колонии Нью-Плимут связали себя учредительным актом, который был ими впоследствии положен в основу и законов и всех установлений колонии. Такие «поселенческие договоры (Plantation covenants) были в большом употреблении в Америке, и уже ковенант Коннектикута 1639 г. принял форму настоящей конституции. В ней, между прочим, говорится: «мы объединяемся и соединяемся для образования государства, республики и объявляем... что мы заключили взаимный договор союза и конфедерация. И это мы сделали для того,... чтобы быть управляемыми и руководимыми в своих гражданских делах согласно законам, распоряжениям, указам и декретам, которые будут выработаны, предписаны и установлены нижеследующим образом». За этой конституцией последовала конституция Род-Айлэнда. При установлении конституция Массачусетса единогласное утверждение конституции било уже заменено голосованием по большинству голосов, причем меньшинство обязано было подчиниться этому решению. Примеру этих штатов последовал в 1783 и 1791 гг. Нью-Гэмпшир, а в XIX в. к ним присоединились и другие. Но уже в 1787 г. при создании союзной конституции была формулирована учредительная власть народа в самом вступлении, где говорится: «Мы, народ Соединенных Штатов, дабы образовать более совершенный союз, упрочить справедливость, обеспечить спокойствие внутри страны, принять меры для общественной обороны, способствовать общему благу и обеспечить себе и своему потомству благодеяния свободы, вводим и учреждаем нижеследующую конституцию для Соединенных Штатов Америки». Вывод из американской практики, охватившей почти все штаты великой федерации, мог быть только один: только совокупности всех граждан и их непосредственному голосованию принадлежит осуществление учредительной власти. И уже на основании такого всеобщего голосования устанавливаются все власти, начиная с законодательной, и сам закон действует лишь на основе и в рамках конституции.

Американские образцы имели громадное влияние на революционную Францию. Уже Руссо провозгласил основой демократия общественный договор, который заключают все граждане и в котором определяется устройство республики. И Сийэс формулировал указанный принцип в своей знаменитой книге: «Невозможно создать для определенной цели какое-либо тело без того, чтобы не дать ему... организацию. Она и есть то, что называется конституцией этого тела». Спрашивая дальше, каким образом можно дать конституцию нации, он отвечает: «Нация существует прежде всего прочего: она источник всего. Ея воля всегда законна, она есть сама закон. Над нею есть только естественное право... Конституция не есть произведение учрежденной власти, но власти учредительной»... Однако в то же время Сийэс отклоняется от американских идей, утверждает, что «собрание чрезвычайных представителей нации заменяет собрание самой нации», и таким образом, несмотря на признание учредительной власти за нацией, считает возможным передачу всех учредительных прав нации специально собранному Учредительному Собранию. Надо отметить, однако, что французская история и практика шла по пути, проложенному американцами, и в той или иной форме требовала непосредственного участия народа в учредительном акте. Прежде всего, проект конституции жирондистов в IX главе не только устанавливал утверждение выработанной народным конвентом конституции всенародным голосованием, но и допускал возбуждение почина по пересмотру конституции со стороны самих граждан. В некоторой степени за этим образцом последовала и конституция 1793 г., которая установила, по крайней мере, почин пересмотра конституции непосредственно со стороны самих граждан и затем сама была утверждена всенародным голосованием. Даже весьма умеренная конституция III года республики признавала, несмотря на двухпалатную систему, необходимость утверждения народом изменений конституции путем всенародного голосования. Как известно, конституция 1848 года только потому отвергла всенародное голосование, что ее составители думала заменить его введением всеобщей, прямой, равной и тайной подачи голосов при выборах в самое Учредительное собрание. И только в третьей республике совершенно отпал тот общепризнанный принцип, что народ непосредственно принимает участие в установлении или пересмотре конституционного акта в республике. Однако же, как утверждает г. Боржо, этот временный отказ третьей республики от всенародного голосования в учредительном акте вовсе не обозначает принципиального и положительно выраженного отказа Франции от этого демократического принципа. Это право граждан не отменено, оно лишь пока фактически не осуществляется. Такое изменение во французской учредительной практике было естественным результатом тех до крайности своеобразных  условий, при которых создалась третья республика во Франции. Национальное собрание в Бордо 1871 г. далеко не было всеми признано в качестве учредительного. По составу своему оно совершенно не обладало достаточными силами для составления демократической и даже республиканской конституции. Большинство собрания принадлежало к партиям монархистов. Чувствуя себя недостаточно сильным в стране, это большинство было принуждено помириться с республикой после того, как рушились надежды на возвращение монархии, Достаточно отметить, что обсуждение конституции затягивалось в течение четырех лет и лишь в 1875 г. были изданы три отдельных закона, определяющих собой государственный строй Франции; это — 1. Закон 25 февраля об организации публичных властей. 2. Закон 24 февраля об организации Сената и 3. Конституционный закон о взаимоотношении публичных властей. К этому были присоединены два так называемых органических закона о выборах в Сенат и Палату депутатов. Но общей единой конституции, достойной великой республики, страна так и не дождалась. В упомянутых законах вполне естественно было опущено конституционное закрепление прав граждан, что не может не поражать всякого, знакомого с демократическим строем и историей самой Франции. Естественным же такое опущение является потому, что вообще вся конституция ІІІ-й республики была по существу приспособлена не к республиканскому, а к монархическому строю, и лишь окончательный отказ графа Шамбора в 1873 г. занять «прародительский» престол принудил национальное собрание на подготовленное уже монархическое тело Франции посадить республиканскую голову. И конечно, в такой монархически приспособленной конституции не было и не могло быть места основным правам гражданина, которые являются источником и основанием всех властей и всего правового порядка в демократической республике. Восстание, а затем кровавый расстрел французской коммуны настолько ослабил французскою демократию, что пресловутые создания национального собрания, его «органические», «конституционные» и простые законы 1875 г. были приняты без возражений, и даже не вызвало сколько-нибудь серьезного протеста то обстоятельство, что по этим законам учредительная власть народа отнималась у него навсегда в пользу парламента, который встал бессменным господином французского народа. И в самом деле, пересмотр конституции в III республике происходит совершенно без непосредственного участия народа. В случае, если бы обе палаты парламента постановили большинством голосов о необходимости пересмотра конституции, они немедленно соединяются в общее заседание и этим путем образуют национальное собрание, которое абсолютным большинством и принимает предложенную поправку. Здесь даже не требуется новых выборов в палаты, на которые возлагается пересмотр конституции, что принято в таких монархических государствах, как Англия и Бельгия. Эго обстоятельство ставит французский закон об учреждении власти на самую последнюю ступень даже по сравнению с передовыми монархическими странами. Французским образцам следуют преимущественно цветные и экзотические республики в следующей постепенности: Бразилия, Венесуэла, Мексика, Эквадор, и Панама не требуют, подобно Франции, никаких новых выборов для опроса населения, а прямо предоставляют обычным законодателям производить изменения в конституции в общем законодательном порядке. Чили идет уже дальше Франции и устанавливает, по крайней мере, переизбрание членов палат. Гаити и Сан-Доминго присоединяют к этому особый порядок и большинство для голосования. Аргентина, Гондурас, Куба и др. уже передают рассмотрение и пересмотр конституции особому национальному собранию. Отличительным признаком всех этих республик с Францией во главе является полное замещение народа его представителями в таком великом деле, как осуществление учредительной власти, так сказать, полное передоверие народом его выборным важнейшей части народного суверенитета. Такое отречение народных масс от учредительной власти и передача ее делегатам может быть только объяснена исключительными условиями, в которых находилась и Франция 1871-75 гг. и в которых находятся упомянутые выше цветные республики и поныне. Франция после разгрома парижской коммуны и расстрела пролетариата стала достоянием своего рода новой аристократии, которая впоследствии ознаменовала себя и буланжизмом, и делом Дрейфуса и военной реакцией 1914-17 годов, а южноамериканские и иные тропические республики доныне представляют собой сочетание немногочисленного белого элемента и отсталых масс индейского и негрского населения, среди которого постоянно и совершаются различные военные и иные перевороты политических авантюристов. Современная Франция и ее заокеанские подражательницы, в силу этих обстоятельств, менее всего могут служить нормальным типом современных демократических республик. В этом отношении опыт и история Франции до 1848 г. несравненно более поучительны. И если в 1848 г. ошибочно полагали, что непосредственное голосование всего народа можно заменить всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием при избрании членов в Учредительное собрание, то, несомненно в тоже самое время были убеждены, что народ необходимо должен быть опрошен по поводу его новой конституции. Но так как окончательное обсуждение и одобрение конституции произошло после июньского расстрела социалистически организованной рабочей массы, то упомянутая ошибка была затем закреплена в конституции, которая однако уже в 1852 г. уступила место новому Наполеону.

Старое французское учение об учредительной власти, исчезнув временно из Франции, нашло однако полное признание в Швейцарии, где уже сравнительно в новое время, в XIX в. произошли решительные бои между приверженцами представительной системы и сторонниками всенародного голосования. Швейцарская союзная республика, как известно, возникла из объединения отдельных самостоятельных кантонов, из которых каждый, представлял собой маленькую республику. В некоторых из них издавна водворилась непосредственная вечевая демократия, где народ решал все свои дела в общем народном собрании на площади. В других, где господствовала крупная буржуазия, установилась представительная система, приведшая к настоящему самодержавию выборных парламентов. В XIX веке впервые столкнулись в отдельных кантонах, а затем и в союзе сторонники демократии с парламентской аристократией, причем уже в 1830 г. парламент кантона Ваадт постановил о необходимости согласия народа на изменения конституции, предпринимаемые парламентом. К этому присоединился в том же году кантон Тичино. После французской революции дело демократизации Швейцарского строя пошло еще быстрее. Идея учредительной власти народа выяснялась все больше. При дебатах по этому поводу в Сен-Галленском Учредительном Собрании было сказано совершенно определенно: «важно, прежде всего, найти то основное положение, которое должно служить исходной точкою.... это —  самодержавие народа. Самодержец должен быть верховен, воля его — закон. Некоторые однако говорят о представительном самодержавии народа, которое есть ничто иное, как передача власти в чужие руки. Кто передаст свою власть, тот перестает быть самодержцем... На словах признают народ совершеннолетним, и в то же самое время приставляют к нему в виде опекуна Большой совет (парламент). Благодаря этому народ немедленно же перестает быть самостоятельным». Ввиду таких воззрений уже в 1832 г. было введено утверждение конституции всенародным голосованием в Базеле-области, в 1839 г. в Валлисе, в 1841 г. в Люцерне. Однако, одним утверждением конституционных законов швейцарские демократы не удовлетворились. Они требовали, чтобы народу было предоставлено не только утверждение, но и почин закона, т. е, чтобы определенное количество граждан могло законно возбудить дело о пересмотре конституции. Право почина дает, таким образом, народу право требовать таких законов, которые он желает сам установить. После междуусобий и гражданской войны не только кантоны сплотились в единую союзную республику, но и было осуществлено требование почина или инициативы с последующим обязательным утверждением конституции всенародным же голосованием. Это право было призвано как союзной конституцией, так и конституциями отдельных кантонов. Требование о введения народного почина и всенародного голосования было особенно поддержано в Швейцарии социалистическими партиями, которые справедливо усматривали в передаче учредительной власти парламентам чрезвычайное усиление власти буржуазии, которая, естественно, всегда имеет больше способов захватить в свои руки парламентское большинство, нежели повлиять на всенародное голосование.

Самой новой республикой, установившей у себя всенародное голосование конституции, была, наконец, Австралийская союзная республика, находящаяся под верховенством Англии, как метрополии. Здесь, с конца XIX в., получали сильное преобладание рабочие и земледельцы, и в результате конституция 1901 года не только сама была принята путем всенародного голосования, но и установила как непременное правило, что всякое ее изменение или дополнение должно быть одобрено в большинстве штатов большинством избирателей и кроме того большинством всех избирателей в стране. Так сложилось осуществление учредительной власти в современных демократических республиках, также, надо полагать, произойдет создание и утверждение конституции и во всех последующих по времени вновь возникающих демократиях.

Переходя теперь к тем формам, в которых совершается издание, изменение или дополнение конституции в целом или частях, мы видим, что в указанных нами выше странах учредительная власть осуществляется следующим образом.

1. Инициатива или почин. Чрезвычайно распространено до сих пор предоставление конституционного почина законодательным палатам, причем обыкновенно они решают простым большинством голосов; в редких случаях установлено большинство 2/3 голосов с определенным промежутком между 2 или 3 голосованием; в союзной конституции Американских Соединенных Штатов требуется 2/3 конгресса или 2/3 отдельных штатов в лице их законодательных палат. Гораздо дальше идут те демократии, которые рядом с этим почином народного представительства допускают и почин, исходящий от определенного числа граждан, причем число их определяется весьма различно: в 50000 (швейцарский союз), в 15000, 8000, 6000, 5000, 1000 (отдельные кантоны) и т. д. В старой французской конституции жирондистов уже было признано право конституционного почина за отдельным гражданином, причем ему предоставлялось так называемое право «цензуры», т. е. право предлагать законопроекты, причем, если этот проект сначала принимало большинство первичных избирателей общины, а затем большинство общин департамента, то проект обязательно рассматривался в законодательном корпусе. В Швейцарии, в некоторых новейших кантональных конституциях, почин принадлежит и отдельному гражданину в том смысле, что если его предложение получит поддержку 5000 граждан или одной трети кантонального совета (парламента), то это предложение передается затем на голосование народа, притом, если законопроект подробно разработан, то прямо на утверждение, если же нет, то на предмет поручения кантональному совету разработать и представить на всенародное утверждение (Цюрих).

2. Всенародный опрос. Этот опрос имеется в целом ряде американских и швейцарских конституций и следует за возбуждением указанной выше инициативы или почина. Вопрос, который решается всенародным голосованием, обыкновенно формулируется следующим образом: «подлежит ли пересмотру конституция или определенная статья ее — и, если подлежит, то должно ли быть созвано Учредительное Собрание, или конституционная поправка должна быть выработана — где это разрешается — в законодательной палате?» Это голосование производится или по общинам в их непосредственных собраниях, или при подаче голосов кандидатов в Учредительное Собрание, или при выборах депутатов в особо избираемый законодательный корпус, причем, конечно, перед этим голосованием проект поправки должен быть надлежащим образом распубликован и сообщен избирателям заблаговременно. Относительно голосования в некоторых американских конституциях имеются самые подробные постановления. Так, в конституции штата Техас требуется, чтобы поправки были напечатаны «один раз в неделю в продолжение четырех недель, предшествующих голосованию, по крайней мере, за три месяца». И лишь после того, как большинство избирателей признает всенародным голосованием необходимость пересмотра конституции и созыва учредительного собрания или переизбрания законодательной палаты для этой цели, тогда дело вступает в новую стадию, и одно из этих установлений собирается для производства указанной работы.

3. Учредительное собрание. Учредительное Собрание в демократической республике имеет перед собой строго определенную программу и по своему характеру менее всего может быть названо полномочным носителем всего народного верховенства. Наоборот, он представляет собою лишь собрание делегатов хоть с весьма важными, но, тем не менее, весьма узкими полномочиями. Здесь нужно однако различать два типа собраний. Обыкновенные законодательные собрания, поскольку они избираются вновь для пересмотра или выработки конституции, могут заниматься вне этого дела и другими делами, т. е. обыкновенным законодательством, контролем правительства, одобрением бюджета и т. п. Такое совмещение весьма разнородных задач ведет не только к затягиванию конституционного законодательства, но и вносит в это дело совершенно лишние черты временной партийной тактики и т. п. Ввиду этого, далее при поручении конституционного законодательства обыкновенным палатам, требуется, чтобы они ограничились только этим делом и не занимались никаким другим. Еще в большей степени применяется это правило, когда созывается специальное Учредительное Собрание или народный конвент. В этом случае предполагается, что Учредительное Собрание есть только совет или совещание сведущих лиц, избранных народом, которые созываются лишь затем, чтобы помочь народу в выработке конституции, приготовить соответственный проект народу на утверждение. В старых французских конституциях (проект жирондистов, конституция III) была сделана даже особая оговорка что «Собрание для пересмотра конституции не осуществляет никаких законодательных функций, а также никаких правительственных, оно ограничивается пересмотром тех статей конституции, которые были указаны ему»... После изготовления конституционного законопроекта Учредительное Собрание или распускается правительственной властью, или расходится само силою закона. Голосование, при помощи которого принимается в Учредительное Собрание проект новой конституции или поправок к ней, обыкновенно происходит по большинству голосов. Когда же выработка проекта конституции поручается не Учредительному Собранию, а вновь избранной обыкновенной законодательной палате, то в этих случаях в некоторых конституциях требуется большинство 2/3 голосов и многократное голосование.

4. Всенародное утверждение. После того, как принят  в Учредительное Собрание или заменяющей его палате проект новой конституции, поправок или одной поправки к ней, законопроект передается на окончательное народное утверждение. В некоторых конституциях, как например, в Австралии, требуется решение народа и в том случае, если, при наличности двухпалатной системы, одна палата примет законопроект, а другая отвергнет, тогда на благоусмотрение народа представляются два законопроекта. После того, как народ путем непосредственного голосования через «да» и «нет» примет конституцию, она получает силу основного закона и вносится в соответственные акты. В том же случае, если бы конституция была народом отвергнута, в некоторых республиках оговорено право народа поручить тому же или вновь избранному Учредительному Собранию составление нового законопроекта для представления его вновь на всенародное голосование. В союзных демократиях, которые до сих пор весьма дорожат автономией областных республик — штатов или кантонов — для действительности пересмотра союзной конституции требуется, чтобы она была принята при всенародном голосовании не только большинства голосов всех избирателей, но чтобы на стороне большинства оказалось и большинство областных республик или штатов и кантонов. Все перечисленные стадии пересмотра конституции могут быть поставлены непременным условием для действительности пересмотра. Но поскольку здесь наиболее важным является заключительное всенародное голосование, постольку возможно упрощение или даже пропуск некоторых предварительных моментов. Так, при широко развитом почине со стороны самих граждан излишним становятся почин со стороны народного представительства. Ввиду решающего значения всенародного утверждения часто опускается всенародный опрос о необходимости пересмотра. Иногда же, как это принято в Швейцарии, если определенное число граждан предлагают уже совершенно разработанный законопроект, то он передается без обсуждения в Учредительное Собрание прямо на всенародное утверждение. На этом примере еще больше выясняется роль Учредительного Собрания не в качестве державного заместителя народной воли, а только исполнителя народного поручения, услуги которого иногда могут быть отклонены или признаны излишними. Все это подтверждает лишний раз, что Учредительное Собрание в демократических республиках резко отличается по своим целям и значению от  тех национальных советов и собраний, которые устанавливают форму правления в странах, едва только вышедших из под иноземного владычества.

М. Рейснер.