Управление

Управление имеет более узкий и более широкий смысл. В первом — управление обозначает сознательное руководство чужой работой, направленной к каким-нибудь определенным целям, во втором — всю область организованной коллективной деятельности, находящейся под определенным управление. Ввиду такого значения слова оно может быть употребляемо в самых различных смыслах. Мы говорим поэтому об управление лошадью, машиной, имением, коммерческим предприятием, государственным ведомством и т. п. В то же время понятие управление мы противополагаем понятию учреждения и в этом смысле противопоставляем непосредственную деятельность определенного коллектива (находящуюся под сознательным руководством) тем нормам и основоположениям, которые определяют собой самый строй и ход этой деятельности, т. е. свойства ее носителей, или агентов, способ их действия, пределы компетенции и т. п. Будучи одинаково применимо в частной и общественной жизни, понятие управление получает особое значение в государстве, где оно обозначает всю совокупность мер, направленных к организации и руководству как, с одной стороны, деятельности т. н. государственных органов, так, с другой, и самих граждан. Достигая здесь значения широко разветвленной и строго дифференцированной машины, государственное управление постепенно отделяется не только от государственного устройства (конституции, строя), но и от других сфер государственной деятельности, как-то — законодательства и суда. С этой точки зрения управление, или администрация, есть деятельность государственных органов, которая совершается на основании и в согласии с государств. устройством. С более узкой точки зрения управление противополагается законодательству и судебной деятельности. Такое противоположение обусловливается материальным различием отдельных функций государств, власти и характеризует управление, как один из видов государственной деятельности. В этом смысле законодательство представляет собой «нормативную» функцию власти, которая выражается в сознании абстрактных правовых норм, регулирующих множество случаев или индивидуальные состояния. Суд осуществляет собой «декларативную» функцию и установляет в отдельном случае неизвестное или спорное право или правовые состояния и интересы. Управление  же разрешает конкретные задачи или согласно установленным нормам или в пределах обозначенных ими границ при помощи, с одной стороны, юридических актов (повелений, правовых сделок и т. п.), а с другой — непосредственного производства той или другой работы. Так понимаемое управление охватывает собой: 1) Общее правительственное заведывание делом замещения, руководства и надзора за всем административным аппаратом. 2) Ведение общего хозяйства страны в целях создания хозяйственных средств. 3) Т. н. социальное, или «внутреннее» управление, имеющее целью создание общественного благосостояния. 4) Полицейское управление. 5) Военное управление и дипломатические сношения. Управление  в качестве особой функции государственной власти было признано таковой еще в древности. Так, уже у Аристотеля в его «Политике» мы находим указание на те власти, которые бы заботились о благоустройстве и порядке. Однако в средние века эта мысль была совершенно забыта. Во времена феодального строя управление не отличалось никакими существенными признаками от суда или законодательства. В эту эпоху все отношения между феодальными господами и их подданными строились исключительно по типу частного права. Феодальный господин не имел никакого нрава управление вообще. Ему принадлежал целый ряд отдельных прав по отношению к самым различным лицам. Эти права весьма разнообразного содержания и часто личного характера. Они основываются на завоевании и кулачном праве, на пожаловании и обычае, на купле-продаже и дарении, на наследстве и аренде. Все эти права далее объединяются под влиянием естественного права и римской традиции в особые права верховенства (jura majestatis seu regiminis, jura regia seu regalia); в этих правах перемешиваются такие «верховные» права, как право охоты, право на воду, право ведения войны и т. п. Эти права подразделяются на «существенные и случайные, общие и особенные, отчуждаемые и неотчуждаемые, ограниченные и неограниченные, прямые и косвенные, внешние и внутренние, высшие и низшие» и т. п. И правам государя здесь противополагаются такие же права подданного; это — т. н. благоприобретенные права (jura quaesita). Будучи основаны на тех же титулах, как и права верховенства, они имеют ту же силу и значение; на этих правах основываются всевозможные податные привилегии и изъятия (pactum de non petendo), различные иммунитеты, (immunitates, privilegia), даже арендные права на отправление местного суда и полиции. И на страже этих прав стояли — по крайней мере, принципиально — и французские средневековые парламенты, и различные немецкие имперские суды. Особенного развития достигли эти последние в деле юрисдикции о «правах верховенства» благодаря союзному характеру Священной Германской империи. Здесь князья не только встречали непреоборимую преграду своему управление в личных правах отдельных лиц и учреждений, но и сами находились под судебным контролем таких имперских трибуналов, как рейхскаммергерихт и рейхсгофрат. На судебные приговоры отдельных судов, стоящих под властью имперских князей, допускалась обычная апелляция в имперские суды в общем порядке (Judizialprozess) или порядке частной жалобы (Extrajudizialappellation); на самих же князей практиковались жалобы, подаваемые в суммарном порядке (Mandatsprozess); эти жалобы, подаваемые в случаях непоправимой потери или деяний князя, не подлежащих судебному разбирательству (mandatum prohibitorium, inhibitorium, restitutorium в случаях fae turn nullo jure jnstificabile или damnum irreparabile), поступали однако на рассмотрение не обычной, а третейской юстиции (Institut der Austrago), которая и решала дела не только о нарушении обязанностей князя по отношению к подданным, но и по отношению к императору или другим имперским сословиям. Такое положение вещей могло иметь не только юридическое, но и практическое значение, само собой разумеется, только до тех пор, пока имперская власть обладала хоть каким-нибудь значением. С возрастанием же силы и власти отдельных князей положение стало изменяться. Среди «прав верховенства» особое значение стало приписываться «праву полиции» (jus politiae), которое под влиянием учений естественного права получило характер не только права, но и обязанности государя заботиться о благе своих подданных. Это «право» получило весьма скоро широкое развитие, т. к. под прикрытием девиза «общего блага» оно потеряло всякие определенные границы и открывало князьям полную возможность беспрепятственного вторжения в сферу «благоприобретенных прав». Несколько менее успешно развивалось «верховное право» по наложению податей на население, введения фронды и т. п. (jus sequelae); однако и в этой области суды постепенно уступали давлению территориальной власти; все чаще и чаще выступали на первый план «чрезвычайные» случаи «коллизии» прав верховенства с благоприобретенными правами, и все большее признание стало находить преимущественное право власти (jus eminens, imperium vel dominium eminens), во имя которого ради достижения высших государственных целей уничтожались привилегии, отчуждалась собственность, или нарушались договоры. Интересы государства, или «Staatsraison», таким образом, очищали дорогу для дальнейшего государственного управления. И такое положение дел скоро повлияло и на положение имперских судов и на их практику. С одной стороны, все больше проводится принцип, что в процессе против территориальной власти со стороны подданных не должно постановлять решения «слишком легко», а при суммарном производстве должно быть непременно запрошено и территориальное правительство. С другой же стороны, если еще и держится запрещение князьям прибегать к полицейскому принуждению или к экзекуции в имущественных делах, то зато такая «самопомощь», или «самозащита» власти против подданных уже допускается во всех случаях осуществления «прав верховенства» по отношению к подданным. Так открывается для князей возможность действовать при помощи непосредственного принуждения везде, где только дело идет не о казенных поборах. И естественным результатом этого процесса было постепенное ослабление и уничтожение имперской юрисдикции. Средством для этого стало главным образом получение особой привилегии об уничтожении апелляции (privilegium de non appel  lando), причем отдельные князья получали право окончательного решения по делам своих подданных, и доступ к имперским судам для этих последних оказывался совершенно закрытым. Этим путем права верховенства постепенно были сосредоточены в право суверенитета, или величества, и средневековый феодальный порядок осуществления «права полиции» перешел постепенно в неограниченную власть попечения о «благе общем». Однако среди функций этой власти еще не делалось никаких «материальных» различий. И даже Боден, при своем описании абсолютной королевской власти, не делает никаких других в ней различий, кроме простого перечисления «прав верховенства», входящих в ее состав (право войны и мира, назначения высших чиновников, верховный суд и право помилования, право чеканить монету, право устанавливать весы и меры, право налагать подати и т. п.). Только абсолютное государство нового типа выработало понятие управления. Однако крепостничество, полагая непроходимую черту между миллионами земледельческого населения и свободным, привилегированным меньшинством, в свою очередь самым отрицательным образом повлияло на задачи и объем государственного управления. Ибо, по общему правилу, крепостные и крестьяне не включаются в состав полноправного гражданства, а в силу этого все дела, связанные с благосостоянием, духовными потребностями и безопасностью крепостных, не подлежат вовсе или подлежат в самой незначительной части непосредственному ведению государственной власти. Все в высшей степени важные и серьезные вопросы современной администрации и социальной политики при крепостном строе предоставлены почти целиком произволу частных собственников населенных имений. Отсюда крайнее упрощение управление при наличности крепостничества. С массами государственное управление соприкасается здесь лишь отчасти в вопросах военных, податных и уголовно-полицейских, но и в этой сфере непосредственные функции по рекрутскому набору, взысканию податей и охране безопасности лежат на вотчинниках, которых не совсем правильно называли «полицеймейстерами», т. к. они, прежде всего, преследовали не интересы общего блага, а своей частной выгоды. Ближе всего подходило к крестьянству лишь управление духовное той или иной государственной церкви, т. к. лишь в области религии крепостные почитались все же христианами, а, следовательно, имеющими право на удовлетворение своих духовных нужд. Непосредственное же воздействие управление на трудовые массы мы можем наблюдать во время крепостничества лишь в эпоху усмирений и крестьянских бунтов. На этой почве создается особая полиция предупреждения и пресечения преступлений, причем вотчинная власть в своих выгодах уступает здесь место власти государственной, военной и полицейской. Освобождение крестьян, совершившееся в Европе частью при господстве абсолютизма, резко влияет на государственное управление, которое, войдя в непосредственное заведывание нуждами всего населения, впервые достигает своего общегосударственного значения.

Лишь постольку государственное управление объемлет собой более широкие сферы народной жизни, поскольку оно постепенно, еще в эпоху крепостничества, становится на новый путь решительной поддержки т. н. третьего класса и заимствует у него основные черты всей своей финансовой и административной деятельности. Предшественником государственного управления в этой области был средневековый город, который представлял собой не только хозяйственный и финансовый центр, но и замкнутую политическую организацию. Как известно, в нем впервые был разрешен вопрос о централизации всей городской деятельности, о принудительном регулировании производства и обмена, об установлении обязательных такс, о размерах оборота, о разделении труда и распределении привилегий между отдельными корпорациями и группами населения, наконец, об организации удовлетворения важнейших общих интересов. Город же выработал и те силы, которые впоследствии не только пришли на помощь государственному управлению, но, можно сказать, легли в его основу; таковы городской капитал и городская интеллигенция. И если мы сравним управление абсолютного государства с деятельностью городских властей даже средневекового города, мы увидим и там и здесь совершенно одинаковые задачи управления, действующий состав администрации и одинаковые приемы. Вся разница в том, что новое национальное государство смотрит на себя, как на один большой город и, следовательно, столько же принудительно и бесцеремонно регулирует всю жизнь и деятельность страны в своих фискальных целях, как это прежде делал город в интересах своего процветания и обогащения. Новым характером отличается государственное управление абсолютного государства лишь в том смысле, что развивающийся под его кровом процесс перехода к капиталистическому хозяйству заставляет государство принять широкое участие в деле завоевания рынков и создания колоний, в установлении запретительной таможенной системы, поддержании выведенной из городских стен домашней и кустарной промышленности, в основании различных промыслов и «мануфактур», в организации новой денежной и кредитной основы, в создании профессионального, технически подготовленного чиновничества и в начатках рабочей политики. Исключительно благодаря усвоению приемов городского управленияпоявляется поглощение всеобъемлющей «политикой», или, как тогда выражались, «полицией» всех задач безопасности, благосостояния и благоустройства которое так характеризует собой административную систему абсолютизма. И если диктаторский характер абсолютизма, его неограниченная власть с одной стороны были основаны на его старой хозяйственно-вотчинной мощи, а затем были оправданы его заслугами в деле установления и учреждения крепостного права, то именно его роль в деле насаждения капитализма принесла новую апологию его деспотическому властвованию.

Так рождается управление полицейского государства, которое причудливым образом организует удовлетворение самых различных потребностей и создается при помощи столь же различных типических форм. Историческое развитие государственно-полицейской идеи управление однако показывает нам, что постепенно в нем ослабевают элементы вотчинные и крепостнические и выступают на первый план публичные, государственные. И хотя смешение самых разнообразных принципов остается до конца, но оно преимущественно окрашивается в цвета общего блага. Именно началами «всеобщего блаженства», «общего благополучия», «всечеловеческого счастья» мотивируется сосредоточие всей государственной власти в одних руках. Столь великой цели должны соответствовать и надлежащие средства. Из них первое и главное — единство централизованной в руках монарха власти неограниченного управления. Вместе с тем совершенно не различаются от управления ни законодательство, ни суд. Все законодательные и судебные акты принципиально могут быть изданы — и в действительности издаются — в форме актов управления. Можно без преувеличения сказать, что полицейское государство, вообще говоря, знает только управление, которое в случае надобности может заменить собою все. Отсюда, если, с одной стороны, мы имеем различные законодательные кодексы, охватывающие собой уложения уголовные, гражданские, процессуальные и т. п., то, с другой, мы имеем массу отдельных законов тайных, устных и сепаратных, которыми  совершенно свободно изменяется любое уложение. Точно так же и любое судебное решение путем ревизии, надзора или чрезвычайного акта всегда может быть изменено простым велением монарха. Если затем полицейское государство, кроме монарха, допускает и другие, посредствующие, высшие и низшие органы управление, то опять-таки принципиально вся власть целиком сосредоточивается лишь в особе государя, и лишь поскольку он уступает ее различным «от него поставленным властям», постольку можно говорить о других, кроме него, должностных лицах и учреждениях. На самом деле он в каждый данный момент может заменить собой любое административное место или установление. Только фактически, поскольку монарх действует непосредственно, можно отличать управление верховное от управления подчиненного, где высшей нормой является волеизъявление монарха, выраженное в любой, желательной для него форме.

Юридически-неограниченное право управление монарха в полицейском государстве на самом деле сосредоточивается в руках его чиновников и служащих, действующих от его имени и по его уполномочию. Среди них крупным преобладанием пользуются представители дворянско-землевладельческого класса, особенно на придворных, военных и высших административных должностях. По мере роста городского торгово-промышленного класса он все усиливается и в составе управления, пока, наконец, не выделяет из себя обширной группы интеллигентных, образованных профессионалов, которые и образуют вместе с частью служилых дворян ядро так называемой бюрократии (см.). Ввиду посредствующего положения «среднего класса людей», их интеллигентности и гибкости, бюрократы легко становятся посредниками для смягчения классовых и групповых антагонизмов, проводниками важнейших общественных, преимущественно буржуазно-дворянских интересов, идеологами абсолютизма и его управление Став на положение привилегированной, монопольной и официальной интеллигенции, бюрократия, с одной стороны, в тонкости разрабатывает механизм управление, с другой же — слагается в своеобразную духовную касту со свойственным ей высокомерием, фанатизмом и нетерпимостью. Влияя при помощи подчиненных, вспомогательных должностей (советников, секретарей, делопроизводителей) на разных сановников, бюрократы не только становятся единственными ушами и глазами власти, но и ее разумом и волей. Самодержавие монарха становится самодержавием бюрократии. Важнейшим сдерживающим началом здесь является развитая административная рутина, которая, передавая опыт старых бюрократических дельцов новым, создает вместе с тем в силу повторяемости однообразно решаемых дел своего рода прецедентное право. Будучи фактического происхождения, такое обычное право бюрократии может иметь и большое нормирующее и регулирующее значение, чем создается и некоторый устойчивый порядок в ведении дел. Второй сдерживающей силой здесь должно считать частное и, в некоторой степени, уголовное право. Это право также фактического происхождения. Оно есть результат малой непосредственной заинтересованности верховной власти в отправлении судебных дел и отвердевает ввиду того, что монарх обыкновенно мало вмешивается в такие «частные» дела и даже обеспечивает их правильное течение различными кодексами и судебниками.

Организация управления складывается в полицейском государстве из весьма разнородных механизмов, среди которых важнейшими являются: 1) Система единоличных должностей, сложившихся по старому вотчинному принципу. Таковы должности финансового, военного и уголовно-полицейского характера. Здесь проводится довольно последовательно иерархическая конструкция единоличной власти и подчинения. В общем, эти должности сохраняют тип экстраординарного поручения для каждого данного случая; лица, облеченные такой властью, являются как бы комиссарами правительства и пользуются в своей деятельности особыми инструкциями или наказами, исчерпывающими их права, обязанности, так же как сроки полномочия. Путем рутины и обычая эти должности становятся постоянными, наказы и инструкции приобретают характер общей нормы, но общий тип власти остается прежний, чрезвычайный. 2) Этим должностям противополагаются другие, имеющие почетный характер. Таковы по преимуществу должности феодального происхождения, связанные с наследственностью, владением, званием и цензом, которые, правда, постепенно вымирают в полицейском государстве, но все же остаются в виде ли местных общеадминистративных и судебных властей или в центральных ведомствах при дворе, в суде и церкви. Очень часто к таким сановникам, наместникам и губернаторам назначаются в качестве их помощников, товарищей или советников другие худородные лица, которые осуществляют за ними надзор со стороны главы управления. Почетные должности указанного типа обыкновенно связаны общим правом в виде обычая и закона, отличаются большой независимостью и лишь постепенно сливаются в одно целое с должностями правительственных комиссаров. 3) Третьим основным типом управления в полицейском государстве должно считать установления коллегиальные, созданные по типу различных советов как муниципальных, так и сословно-представительных. При крайней нелюбви абсолютизма к общественной самодеятельности естественно, что под его властью эти коллегии получили целиком назначаемый чиновничий состав и весьма ограниченное поде деятельности. Везде однако, где нужен был «строгий контроль и возможное развитие закономерности, даже полицейское государство обратилось к установлениям коллегиальным, в которых решения принимались после обсуждения по большинству голосов. Для известного давления на коллегии и надзора за ними полицейское государство создало особый институт прокуратуры, или фискалата, с правом опротестования незаконных приговоров и переноса их в порядке ревизии в высшие инстанции. 4) Последним типом организации управление в полицейском государстве является «бюрократический», который характеризует собой соединение единоличных должностей, связанных строгой иерархией, с коллегиальными советами или бюро, причем вся решительная власть предоставляется первым, и лишь право совета и мнения — вторым. Таким образом соединяется быстрота действия единого ответственного лица — директора, начальника или министра — с полнотою осведомленности благодаря мнениям членов бюро или совета. Выслушание мнений бюро для начальника обязательно: «рассуждать — дело многих, действовать — одного». (См. министерская власть, XXIX, 7/18).

Этот внутренний процесс развития управления сопровождался вместе с тем и процессом его внешнего расчленения и упорядоченности. Из общей области полиции весьма скоро выделились особо важные отрасли управление в виде военного дела, дипломатических сношений и финансов. Эти дела весьма рано получили свои особые органы, ставшие в непосредственную близость к монарху, как носителю верховной власти. С учреждением т. н. коллегиальной системы, при которой все управление сосредоточилось в руках друг над другом поставленных коллегий, выделение   отдельных частей управления распространилось и на местное управление. А введение единоличной системы на место коллегиальной сопровождалось дальнейшим разделением предметов управления. Образовались различные ведомства, посвятившие себя исключительно какой-нибудь определенной  части управления: ведомство коммерции и мануфактуры, ведомство земледелия и государственных имуществ, горное, лесное, коннозаводства, медицинское, народного просвещения и т. п. Отдельные ведомства были организованы, далее, в особые административные механизмы, во главе которых стали министры или начальники, им подчинены в иерархическом порядке технически подготовленные чиновники, а возле них поставлены всевозможные совещательные советы, комиссии и комитеты. В самом управление совершилось дальнейшее разделение функций; правительство в числе высшего руководства и надзора стало отделяться от исполнения, как функции подчиненной; стали различаться управление техническое и юридическое; выработались понятая административного распоряжения, инструкции или наказа; приказ получил отличные признаки от распоряжения; создалась система бумажного делопроизводства с всевозможными формами отчетности и контроля; выработались формы прошения и жалобы. Так был создан могучий аппарат расчлененной по ведомствам и строго централизованной администрации, направленной к созданию государственной силы, могущества и благосостояния, а вместе с тем и к охранению государственного порядка. Такому же процессу развития подверглась, наконец, и та часть управления, которая была направлена, с одной стороны, к непосредственному применению на практике административных распоряжений, а с другой — ставила своею целью охрану порядка и безопасности на местах. В силу этого полиция исполнительная отделилась от полиции охранительной, или безопасности; из общей государственной полиции в свою очередь выдвинулась, как особая ветвь, полиция печати и зрелищ, полиция религиозная и высшая. В особенности же развилась высшая полиция, которая не только получила совершенно военную организацию, но и особые кадры тайных агентов по наблюдению за политически неблагонадежными элементами. В области полиции администрация абсолютного государства нашла наибольшее поле своего развития. Здесь выработалась в особенности система дискреционной власти, или свободного усмотрения, которая действует быстро и решительно по соображениям непосредственного государственного интереса или государственной безопасности. В этой области права отдельных лиц должны были уже совершенно стушеваться и уступить место усмотрению власти. Наконец, именно в этой области самая природа вещей и сущность полицейского предупреждения всякой возможности опасности привела к тому, что даже гарантии чисто бумажного контроля должны были быть устранены и уступили место одним только фактическим условиям личной подготовки и служебной ответственности полицейских агентов. Выделившаяся таким образом полицейская функция получила чрезвычайное развитие в европейском абсолютном государстве и привела к различению полиции благосостояния, как области специально администрации, или внутреннего управление, и полиции безопасности, как деятельности, направленной к охранению порядка и безопасности (см. полиция). Еще более резкое и бесконечно более важное разделение функций государственной власти произошло в абсолютном государстве в смысле разделения суда и управления. Из области администрации в силу этого были выделены все т. н. частногражданские дела, или дела по имущественному обороту и семейному праву, а также дела обще-уголовные, охватывающие собою все дела о проступках и преступлениях частных лиц против жизни, чести и имущества граждан. Все эти дела были переданы компетенции судебного ведомства, которое получило особую, отличную от администрации форму организации и производства. В Германии отдельные князья очень рано обеспечили независимость суда и строгую законность судопроизводства, так как именно этой ценой думали заплатить за освобождение от апелляции в имперские суды. В силу этого фактически в области судебного производства очень  рано развилось совершенно особое представление о законе и иное отношение государства к подданному, чем в области управления. В то время как в администрации получило преобладающее значение необнародованное служебное распоряжение, обращенное непосредственно к должностным лицам и регулирующее отношение властей к подданным без всякого ведома этих последних, в области судебного производства развилось понятие о законе, как о таком велении власти, которое обращается не только к судьям, но ко всем подданным и сообщает этим последним определенные личные (субъективные) права по отношению к первым. Ввиду этого в судебном производстве господствующее положение заняло не тайное служебное повеление, а обнародованный в установленной форме закон, который по общему правилу отменялся или изменялся только таким же обнародованным законом. В практике абсолютного государства, как было указано, нередки случаи, когда обнародованный закон впоследствии изменялся или даже отменялся путем простого служебного, а вместе и секретного повеления высшей власти. И юридических гарантий в строе абсолютного государства против этого не было и не могло быть. Тем не менее, господство закона над повелением в сфере судебного производства держалось весьма устойчиво благодаря признанной повсеместно несменяемости и независимости судей. Так в области суда создалось фактически объективное право, которое дало возможность возникновения т. н. общегражданской, или частноправовой свободы, состоящей в многочисленных субъективных или личных правах. Из признания этих прав по отношению к государству при абсолютном строе в Европе, в особенности же Германии, родилось чрезвычайно своеобразное положение «фиска», или государственной казны. Государство здесь как бы разделилось; с одной стороны, в области общего управления, или «полиции», за отдельным лицом не признавалось никаких субъективных или личных прав; здесь целиком царил «публичный» порядок и ничем неограниченный «суверенитет» правительства по отношению к подданному; но совершенно иначе складываются отношения между отдельным подданным и фиском. Государство, вступая в имущественные отношения с отдельными лицами, признает над собой вместе с тем и власть общегражданского закона, а следовательно, и общих судов. Выступая в гражданских процессах в виде одной из сторон перед общим трибуналом, фиск как бы отделяется от «суверенного» государства и переходит на положение отдельного «подданного» или даже «частного лица», которое от имени государства вступает в различные сделки, покупает и продает, арендует и отдает в наем и т. д. И только с этой стороны государство явилось юридическим лицом и притом не публичного, а частного, или гражданского права. В области же чистой администрации государство по-прежнему осталось «властью», а не «лицом». Во Франции процесс разделения суда и управление пошел путем борьбы судебных парламентов с королевской властью. Здесь с давних пор создалось понятие делегации парламентам королевской судебной власти (justice déIéguéе), причем на парламенты перешла часть королевского верховенства (souveraineté); по образцу этих парламентов образовались высшие провинциальные суды (cours souveraines); благодаря тому, что судьи занимали свои места не по назначению, а в силу покупки должности, они пользовались чрезвычайной независимостью, а их несменяемость получила даже характер благоприобретенного частного права. Судьи создали из себя род судебного дворянства (noblesse de robe). В основу судебной деятельности ими были положены, с одной стороны, юридические обычаи или кутюмы (coutumes), которые развивались путем самостоятельной судебной практики, а с другой стороны — только те повеления верховной власти, которые были торжественно признаны судами как законы и были занесены ими в особые списки (enregistrement). В то же самое время однако чрезвычайно развилась королевская администрация, которая действовала не на основании «зарегистрированных» законов, а исключительно на основании королевских административных повелений. Эта администрация, представленная королевскими единоличными чиновниками (commissaires departis, intendants), еще и потому оказывалась послушным орудием королевской власти, что состояла из лиц низших сословий, целиком обязанных своей судьбой начальству (roturiers). Суды, не считая обязательными те повеления короля, которые проводились вопреки кутюмам и законам, не только отказывались их регистрировать, но и подвергали наказаниям тех административных чинов, которые применяли такие повеления на практике. Тогда король воспользовался своим правом удерживать за собой решения тех дел, которые не были прямо делегированы парламентам (justice retenue), и правом переносить на свою ревизию те дела, которые уже производились в судах, но, по его мнению, не принадлежат к их компетенции (évocation). Так возникла практика, в силу которой король, издавая административные распоряжения, уже наперед указывал, что дела, вытекающие отсюда, подлежат исключительно решению самой администрации; а в высшей инстанции — короля и его государственного совета. Этой практике чрезвычайно воспротивились парламенты, и борьба между судебной и административной властью не прекращалась во Франции до самой революции. Общим явлением административной практики абсолютного государства является, наконец, бесспорно чрезвычайно распространенная система административных взысканий, которая заключает в себе самые различные элементы. С одной стороны, она основана на особом отношении верности и послушания младших старшим, низших классов высшим, служащих хозяевам и т. п. Эти наказания носят дисциплинарно-патриархальный характер и налагаются в самом разнообразном объеме старшими и высшими по их усмотрению на младших и низших. Начинаясь с небольшого штрафа и ареста, они оканчиваются тяжелыми формами телесного наказания, тюрьмы, даже административные ссылки. Таким административным наказаниям в абсолютных государствах подлежали крестьяне, сельские рабочие, прислуга, подмастерья, даже приказчики. Типичной формой таких дисциплинарно-патриархальных наказаний являются наказания, которые налагались помещиками на крестьян при существовании крепостного права.

Другой формой административных взысканий в эпоху абсолютного государства являются наказания полицейские. Их основанием здесь является не только особая обязанность обывателей соблюдать послушание, тишину и спокойствие и содействовать всему, что может клониться к «предупреждению и пресечению преступлений, но и нравственный долг преуспевать в «добронравии» и гражданских «добродетелях». В силу этого полиции принадлежит почти неограниченное право различных взысканий, налагаемых то для отвращения могущего последовать соблазна или преступления, то для превращения уже наступившего нарушения благочиния и послушания. И перед этим правом административных взысканий не останавливается полиция данной эпохи государственного развития даже в тех случаях, когда дело идет о «религиозной полиции», полиции «нравственности», «трезвости» и т. п. Ввиду такой необъятности сферы для полицейских наказаний абсолютного государства сочли необходимым издать особые полицейские кодексы вроде «уставов благочиния», «уставов цензурных», «уставов о предупреждении и пресечении преступлений» и т. п.; эти уставы по мысли законодателя должны были ограничить полицейские суды и управы благочиния в применении административных наказаний. Однако цель эта осталась недостигнутой, так как, несмотря на тщательнейшую регламентацию, простор для применения административных наказаний оставался слишком широкий. Не суживая самой цели полицейской опеки, невозможно было сузить право наложения произвольных наказаний. Наиболее однако широкого развития система административных наказаний достигла в области борьбы абсолютного государства с политической неблагонадежностью т. н. подозрительных элементов. В этом отношении были выработаны не только такие меры, как производимые часто административным путем обыски и высылки, конфискации почтовой корреспонденции и кратковременные аресты, но и особое административное производство, которое заменяло собой судебное разбирательство по государственным преступлениям и путем административного приказа подвергало подозрительных лиц долговременному тюремному заключению, каторжным работам, лишению прав, высылке и ссылке. Такое административное производство дало администрации все функции уголовного суда по отдельным проступкам и преступлениям, хотя и без гарантий общего судебного процесса (ср. административные наказания, 1, 444/52). Компетенция администрации по этим делам однако всегда считалась факультативной: администрация в случае удобства передает суждение по таким делам общему уголовному суду. Сводя воедино деятельность управление полицейского государства, мы можем характеризовать его следующим образом: 1) Выходя из непоколебимой веры в силу начальственного разума и относясь совершено отрицательно к мыслительным способностям подданных, управление полицейского государства берет  целиком на себя всю необъятную задачу устроения жизни людей помимо и вопреки их желания, что, конечно, кончается самым плачевным крахом. 2) Игнорируя реальную жизнь и отрицая самую возможность социально-исторической закономерности, управление полицейского государства прибегает не только к нецелесообразным, но прямо нелепым и фантастическим средствам для получения тех или иных желательных результатов. 3) Ввиду полной невозможности приказами, распоряжениями и поучениями остановить и переделать жизнь по своему усмотрению, управление этого типа обращается к единственно ему доступным мерам воздействия: к военному, полицейскому и уголовному принуждению, к непрестанному сыску и надзору, к молочной и обременительной опеке, к насильственному подавлению всех новых сил и новых форм жизни. Этим управление полицейского государства становится в полное противоречие с обществом, и в результате целого ряда европейских революций система эта принуждена уступить место другой.

Управление  правового государства преследует уже иные задачи, сообразно изменившейся структуре общества. Ввиду того наиболее решающие классы населения, буржуазия и аграрии, переходят к весьма интенсивной хозяйственной деятельности, они берут на себя сами осуществление важнейших задач управление, причем осуществляют их, с одной стороны, через парламенты и народное представительство (законы административные, полицейские и бюджет), а с другой — при помощи органов самоуправления и свободной общественной деятельности. Государственному управлению здесь противополагается управление общественное. За управление государственным оставляется лишь деятельность исполнительная и притом лишь в строго ограниченной сфере, где оно может оказаться целесообразным или в видах централизации дела, или для использования общих государственных материальных средств, или же в целях применения государств, принуждения в той или иной мере. Вообще говоря, государство буржуазии и аграриев значительно содействует сокращению области деятельности и степени власти государственного управления в сфере непосредственного его вмешательства в хозяйственную жизнь. Но это с излишком компенсируется громадным расширением деятельности надзора и полиции безопасности на местах, как в городах, так и сельских местностях, населенных уже не крепостными, а свободными людьми, непосредственно связанными с государством. Задачи государственного управления приобретают и новую сферу расширения, поскольку государство вмешивается в борьбу различных групп населения, в особенности общественных классов, и желает идти путем т. н. социальной реформы. Так возникает совершенно новая сфера управления, которая развивается по мере усиления политической роли пролетариата и его борьбы за улучшение условий труда.

Управление  представительного, или правового государства определяется принципом разделения властей (см.). В силу этого прежнее соединение законодательной и административной функций в руках абсолютного правителя было заменено их разделением, причем осуществление законодательной функции было передано народному представительству, как самостоятельному и независимому органу, который устанавливает целиком все содержание закона, причем глава государства обладает только правом его утверждения или отказа в этом без права однако касаться его содержания. Прежнее материальное различение государств, функций и чисто фактическое существование правового строя получило таким образом внешнюю законную основу и выразилось в формальном разделении властей (см. представительное государство, XXXIII, 322/30). Высшее значение получил теперь закон, как двусторонний акт соглашения главы государства с народным представительством. Благодаря этому формальному отношению его стало легко различать от административного распоряжения, как одностороннего акта исполнительной власти. Этим путем могло установиться т. н. царство закона. Исполнит, власть в силу этого стала также подчинена закону и ограничена им, как и судебная. Служебное, одностороннее распоряжение получило только второстепенное значение. А так как закон в области управления не только устанавливал объективное право, но и субъективные права граждан, то этим самым создалась возможность появления в области управление такого же строго понимаемого «права», как это было до той поры только в области юстиции. Правовое государство создало такое же публичное право, как абсолютное государство создало право частное. Исторически отношение «права» к «свободному усмотрению», или, иначе говоря, «связанной» деятельности управление к ее «свободной» деятельности совершилось следующим образом. Первоначально предполагалось вполне достаточным для проведения  «законности» в области управления предоставить исполнительной власти большой простор действий с тем, чтобы, с одной стороны, подчинить ее постоянному парламентскому контролю (см. министерская власть, XXIX, 19/60), с другой же — ограничить т. н. «правами свободы». С этой целью администрация была освобождена от судебного контроля, а вместе с тем был издан целый ряд всевозможных объявлений, или деклараций «прав человека и гражданина», в которых подробно перечислялись те права неприкосновенности лица, свободы печати, свободы сходок и собраний и т. п., которые должны были представить из себя ту непреоборимую преграду для административного, произвола, о которую должны были разбиться всякие возможные его  проявления. Эта система для обеспечения законности в среде управление однако скоро оказалась недостаточной. «Права свободы и неприкосновенности», на которые возлагались такие большие надежды, оказались благодаря общности и неопределенности своей формулировки только теоретическими обещаниями и объявлениями, за которыми администрация отказывалась признавать какое-либо реальное значение. Из этих «прав свободы», формулированных в виде самой общей границы для административной власти, не вытекало никаких реальных положительных прав, на основании которых можно бы предъявить то или другое правопритязание (см. представительное государство, XXXIII 330/33). С другой же стороны, новое правовое   государство оставило совершенно неприкосновенными те многочисленные инструкции, уставы и распоряжения, которыми регулировалась внутренняя жизнь административных учреждений, и которые были созданы еще в эпоху абсолютного государства. Такого совмещения теоретических прав свободы и фактического полицейского режима не мог устраивать и парламентский контроль. С одной стороны, этот контроль оказался весьма тяжеловесным и проникнутым партийным расчетом парламентских групп и фракций, с другой —  же он оказывался совершенно бессильным прекратить те постепенные мелкие нарушения закона со стороны местных властей, которые вытекали не из преступления или проступка, а совершались в силу неправильно понятой или проведенной «целесообразности» или «государственного интереса». К этому присоединилось еще и то обстоятельство, что не только вопрос об ответственности министров был плохо регулирован в большинстве европейских конституционных государств, но и самое практическое осуществление этого права было сопряжено с величайшими неудобствами. Министры фактически оставались безответственными и прикрывали свои действия властью монарха, а в случаях надобности и волей ловко подтасованного парламентского большинства.  Но особенно роковым для водворения законности в управление оказалось то полное разделение суда и администрации, которое было проведено во всех почти континентальных государствах по примеру Франции. Как известно, в этой стране  борьба судебных парламентов с административной властью закончилась, только во время революции, когда была признана полная независимость администрации от всякого судебного контроля. Различая в администрации, с одной стороны, действующее по принципу свободного усмотрения правительства (gouvemement), а с другой — связанное законом управления (administration), французская практика допускала для первой отрасли только парламентарный контроль, для второй же только административный. Администрация была противопоставлена суду как равноправная ему ветвь исполнительной власти, и причем ей была предоставлена такая же самостоятельность в кругу ее ведомства, какая была предоставлена судам в пределах, их компетенции. А так как критерием для разделения компетенции этих двух властей служило унаследованое от старого режима деление дел на судебные (т. е. область гражданского и уголовного права) и на публичные (государственные и административные права), то и получалось то явление, что все вопросы о публичных субъективных правах остались целиком предоставленными одному управлению. Правда, самой администрации был придан внешний облик власти строго закономерной; из дел свободного усмотрения (juridiction gracieuse) здесь были очень рано выделены дела спорные (juridietioneontentieuse), или дела административной юстиции; этим последним делам был усвоен особый порядок делопроизводства с строго регламентированным участием сторон в процессе и с твердым порядком апелляционного и кассационного обжалования. Даже административному акту было присвоено значение судебного решения, обязательного не только для сторон, но и для самой власти — управление, однако все это приближение к судебному порядку страдало полным отсутствием общих судебных гарантий, а общие суды были лишены всякой возможности, влиять на административное производство, так как высшие служащие могли быть привлечены к суду не иначе как с разрешения их собственного начальства, а следовательно, пользовались фактической привилегией неподсудности. В случаях, если бы суды приняли к своему производству дела, слишком близко касающиеся управления, то это последнее всегда имело возможность остановить судебное производство посредством предъявления спора о компетенции и задержать его впредь до решения этого вопроса в высших государственных установлениях. Из ведомства не только общей, но административной юстиции были, наконец, совершенно устранены все дела дискреционные, предоставленные решению административных и полицейских властей, и только практика Французского государственного совета впоследствии привлекала эти дела к своему кругу ведомства, так как стала рассматривать их в случаях жалобы на нарушение пределов власти. И такое полное разделение суда и администрации было не только проведено во Франции. Франкфуртский парламент в проекте имперской конституции отверг всякое существование административной юстиции, которая стояла бы вне административного организма и явилась бы судьей между управлением и отдельным подданным. На этой почве и родилось явление, известное под названием «призрачного конституционализма» в управление, причем администрация применяла самые произвольные меры по отношению к гражданам, а на бумаге красовались «права свободы» и ответственность министров.

Естественной реакцией против такого порядка вещей было обращение к идеям английского административного строя и усвоение их на континенте. В Германии, Австрии, а отчасти Франции были поэтому осуществлены административные реформы на следующих основаниях. В основу местного управления были положены идеи децентрализации, в силу чего громадная масса дел, обременяющих собой центральные ведомства, была передана для окончательного разрешения на места. Этой мерой была устранена: 1) прежде всего канцелярская волокита, которая подымала громадную переписку из-за самых ничтожных дел и годами затягивала решение самых насущных для благополучия местности вопросов; 2) этим устранялась система т. н. «зеленого стола», или решение местных дел без малейшего знакомства с местными условиями, исключительно по канцелярским шаблонам центральных мест или — еще хуже   по совершенно отвлеченным теоретическим соображениям; 3) этим была придана, наконец, устойчивость управления, так как при господстве системы централизации местные начальники, опасаясь брать на себя ответственность за те или другие административные меры и разойтись в воззрениях с высшим начальством, прислушивались постоянно к изменчивым течениям высшей политики, а вместе с тем и вносили партийный элемент в область по существу беспартийного управления. В особенности такая партийность местного управления тяжело отражалась на благополучии жителей, когда центральные министерства под влиянием парламентарной борьбы прибегали к резким переменам политики и в партийных целях эксплуатировали влияние местных властей. В этих случаях здоровая административная жизнь местности совершенно останавливалась или принимала ненормальное течение. Кроме децентрализации, из английской практики была заимствована далее идея самоуправления. В силу этой идеи местные жители в виде своих выборных представителей были призваны к ведению важнейших местных дел, в особенности же местного хозяйства; для успешного хода этих дел, а равно как и для привлечения к местным должностям наиболее энергичных, самостоятельных и способных деятелей была предоставлена местному самоуправлению значительная степень независимости и автономии; само установление органов самоуправления, круг их ведомства, пределы власти, отношения их к местным жителям и правительственным властям определены исключительно в законодательном порядке, а надзор за деятельностью выборных учреждений организован двояким образом: с одной стороны, должностные лица самоуправления подчинены постоянному контролю самих избирателей, которые всегда могут не только лишить их своего доверия, но и возбудить дело о предании их суду; с другой же — правительство наблюдает за закономерностью самоуправления через своих представителей на местах и обладает возможностью ввести органы самоуправления в законные рамки и привлечь виновных к ответственности в установленном порядке. Необходимым дополнением принципов децентрализации и самоуправления в новом государстве является и новое отношение управление к судебному процессу. Но в этом отношении на континенте восторжествовала система, которая столь же далеко отстоит от английской, как от французской. В Англии никакой особой системы административной юстиции вообще не образовалось. Там издавна господствовало правило, по которому всякие споры о праве и правах были достоянием общих судов, к какой бы области управление они не относились. При строгом отличии права, как основанного на парламентских статутах (statute law), так и обычаях (custome), от требований политической морали (political moral), из которой никаких прав (rights) не проистекает, английские суды были всегда блюстителями строгой законности в области управление и принимали к производству дела, направленные против каких угодно должностных лиц Соединенного королевства. Так развилась в Англии совершенно незнакомая Германии практика, в силу которой всякий член английской администрации мог быть всегда привлечен к суду за всякое свое должностное действие, раз только им нарушались какие бы то ни были права частных лиц. Так и сложилось то замечательное положение управление в Англии, которое может быть характеризовано известной фразой, что всякий закон и даже конституция Англии заключается в судебном вердикте «12 добрых мужей», выступающих в качестве присяжных заседателей во время судебного процесса. И этот живой закон английского народа имеет полное свое значение и для всех областей управления. Такая система однако для важнейших стран континента показалась неудобной уже потому, что здесь далеко не желали сделать таких уступок началу самоуправления, как это было с давних пор в Англии (см. административная юстиция). Однако и на континенте под влиянием новых экономических и политических условий совершилось преобразование и в самых целях и средствах административной деятельности. Общей целью администрации по-прежнему осталось общее благо населения, однако из круга ее деятельности прежде всего были устранены все меры положительного полицейского руководства, при помощи которых полиция прежде думала руководить и религиозными убеждениями, и нравственными воззрениями, и гражданскими добродетелями лица. Было признано,, что все меры стеснения, принуждения и чисто внешней опеки, которым подвергалась духовная жизнь и деятельность лица, и которыми думали создать сильного, честного и образованного общественного деятеля, что все это привело к совершенно противоположным результатам, и никогда еще общественный уровень нравственности и религиозности не падал так низко, как во времена усиленного насаждения этих свойств при помощи принуждения. Основанием нового направления в этой области была мысль, что только свободная и самостоятельная личность может воспитать в себе нужные для общества и государства нравственные свойства; само же государство здесь, с одной стороны, ограждает личность и ее духовное развитие от всех опасностей, которые может породить всякий публичный соблазн, открытый разврат или организованное мракобесие (иезуиты), с другой же — организует в самых широких размерах светское просвещение, вводит всеобщее обязательное начальное обучение, поддерживает народные библиотеки, музеи, курсы, народные университеты, создает доступную всем среднюю и высшую школу, гарантирует неприкосновенность и автономию университетам и т. п. Культурно-вспомогательная деятельность сменяет здесь собой часто полицейскую, и создание самостоятельной и энергичной личности становится целью такой культурной политики. Лучшим же средством для развития в населении здоровых общественных взглядов, твердых нравственных устоев и религиозности считается обеспечение свободы религиозных сообществ и вероисповедания, поставление печатного слова под судебный контроль, обеспечение полной возможности беспрепятственного учреждения просветительных обществ и т. п. Не меньший переворот произошел и в той области администрации, которая имела своей целью поднятие промышленности и торговли и народного богатства. И здесь тоже всякая полицейская регламентация была устранена, а с ней и всякое непосредственное руководство производством, обменом или потреблением. Точно так же была упразднена и тягостная система отдельных разрешений и концессий для устройства и открытия тех или других промышленных общественных компаний или заведений. Была провозглашена свобода промышленности, которая состояла в том, что каждый может свободно решать как, где и когда он желает осуществлять свою хозяйственную деятельность. Каждому отдельному хозяйственному субъекту предоставлялось свободно и самостоятельно, путем договора с другими, устанавливать условия пользования хозяйственными благами и услугами каждого. Отсюда вытекали требования свободы найма и продажи, аренды и займа, в особенности же найма за заработную плату. Признано было также «право свободной собственности» на предметы потребления и средства производства, на движимые и недвижимые имущества. Из этого права вытекала «свобода» произвольного употребления имущества, свобода отчуждения собственности и долгового ее отягощения. Естественным завершением этой системы было и право свободного завещания. Не менее важным было также признание свободы устройства и учреждения всяких соединений в промышленных целях. Введение явочной системы для организации всевозможных обществ и товариществ, в силу чего не требуется никаких административных разрешений для основания торгового или промышленного союза, было необходимым результатом принципа свободы промышленности и торговли. По тому же принципу были, наконец, организованы и отношения труда и капитала. Свободная конкуренция на трудовом рынке повела здесь очень скоро к организации рабочих в особые профессиональные или рабочие союзы, которые и стремились путем самопомощи устранить все падающие на них тяжелые последствия острой промышленной борьбы, кризисов и безработицы. Были законом разрешены также и всякие временные соединения работодателей и рабочих, имеющие целью регулирование заработной платы или условий труда. И ко всем этим явлениям администрация нового государства первоначально относилась совершенно индифферентно, ограничиваясь только общим наблюдением за порядком и безопасностью в пределах общественного оборота. Однако скоро выяснилось, что на смену прежним полицейским задачам администрации постепенно появлялись задачи социальные, и в их разрешении государство со своим управление должно принять самое живое участие. Чисто экономическая борьба и деятельность повлекли за собою новые общественные явления, к которым управление не могло уже остаться равнодушным. Промышленные кризисы при чрезвычайном развитии капиталистического хозяйства весьма пагубно отражались на широких массах рабочего населения, успехи техники, вместе с недостаточным техническим надзором, приводили к многочисленным несчастьям с рабочими и этим выводили ежегодно из строя тысячи граждан в качестве никуда негодных инвалидов; привлечение на фабрики женщин и детей самым пагубным образом отразилось не только на падении нравственности, но и на физической немощи подрастающего поколения; развились в широких размерах профессиональные болезни, бывшие результатом не только отдельных вредных для здоровья промыслов, но и вообще антигигиенических условий работы; обострившиеся социальные противоположности приводили весьма легко к вражде между отдельными классами населения. Делом государства было поэтому устранение недостатков экономического нового развития, и если оно с успехом передало местное управление в руки местного населения, то здесь, в социальной области, оно должно было само взяться за дело социальной политики и реформы, а с тем вместе и создать новую отрасль управление, новые органы, которые имели бы целью уже не полицейскую опеку, не культурное воспособление, а чисто социальную творческую задачу. И такой процесс социализирования т. н. внутреннего управления и в действительности совершился среди всех европейских культурных государств. Было издано т. н. фабричное законодательство, определяющее условия труда в промышленных заведениях, и вместе с тем образован институт фабричной инспекции. Была введена ответственность предпринимателей за несчастные случаи с рабочими, страхование рабочих от инвалидности, болезней и т. д., и были организованы профессиональные кассы, союзы, особые статистические и центральные учреждения; явились, наконец, особые промышленные суды, которым пришлось играть роль особых посреднических судов среди предпринимателей и рабочих, и т. д. Все эти меры неизбежно вели к своеобразному социализированию капиталистической промышленности; в некоторых случаях однако государство само должно было выступить в качестве активного участника промышленной жизни и при помощи государственной власти изъять определенные области народного хозяйства из рук частной собственности и обратить их под собственным своим управлением на служение общим или коллективным потребностям и целям.

Так случилось с железными дорогами, с почтой и телеграфами, с некоторыми видами кредитного дела, с имеющими общественное значение курортами и минеральными источниками и т. п. и этому примеру последовали органы земского, а в особенности муниципального, или городского самоуправления. Города стали сами устраивать водопроводы, эксплуатировать электрическую энергию, строить дома с дешевыми квартирами, основывать газовые заводы, передвижные кухни и т. п. И такая новая деятельность государственного управления и органов самоуправления уже резко отличается от прежней деятельности старого государства. В прежнее время тоже были так называемые домены, или государственные имущества, однако они эксплуатировались исключительно в интересах казны или фиска и имели целью только возможно большее извлечение прибыли из предприятия. В настоящее время однако такие государственные  предприятия эксплуатируются исключительно в интересах населения, которое и получает определенное право на пользование ими. Точно так же не имеет ничего общего с прежней полицейской регламентацией и то новое промышленное законодательство, которое ограничивает собственника или предпринимателя в правах распоряжения его заведением, фабрикой или имением. Старая регламентация имела ввиду непосредственное подчинение промышленности интересам государственной казны или управление, новое законодательство ограничивает право свободного распоряжения капиталиста исключительно в интересах широких народных масс, в особенности же ради ограждения жизни, здоровья и правильной семейной жизни трудящихся. Не лишено своеобразных черт также и то новое управление, которое установлено государством во всех частях им экспроприированной промышленности. По большей части оно носит технико-экономический характер и организовано по тому же принципу, по которому устроены и все подобные же аналогичные учреждения частного права. И громадная масса государственных служащих во всевозможных государственных мастерских, на казенных фабриках, копях, верфях и железных дорогах не получает никакой особенной государственной власти (imperium), которая бы отличала их от всех остальных лиц, состоящих на частной службе. Постепенно все более и более развивающееся социальное управление в связи с упомянутыми выше задачами культурного воспособления и местного управления совершенно естественно оттеснило на задний план то, что прежде понималось под полицией. На долю полиции в административном строе правового государства выпала чрезвычайно узкая и незначительная роль. Она ограничилась исключительно задачами охранения внешней безопасности, тишины и порядка, от нее совершенно отпали все заботы о политической благонадежности граждан, и только в известной степени она и поныне сохранила функции полиции исполнительной, т. е. общего органа для применения государственного принуждения. Всеобъемлющая роль полиции при старом режиме была совершенно упразднена в новом государстве. Внутреннее управление и социальная политика заменили ее во всех главнейших частях положительной ее работы, а система административных наказаний подверглась самой радикальной перемене. С устранением из уголовных кодексов многочисленных религиозных и политических проступков и преступлений, оставшаяся юрисдикция по государственным преступлениям была целиком передана общим судам; наложение административных взысканий по полицейским проступкам перешло также под общий контроль судов; самое право наложения полицейских взысканий весьма сузилось; все же спорные дела отошли к административной юстиции. Так правовое государство устранило все главные основы бывшего полицейского режима и т. н. полицейского государства. Общий ход современной администрации направлен, безусловно, в сторону развития внутреннего управления и в особенности социальной политики и управление (см. экономическая политика и рабочее законодательство).   Библиографию см. в ст. право государственное, полицейское право и полиция.

М. Тейснер.