Волость, низшая судебно-административная единица

Волость, низшая судебно-административная единица крестьянского общественного управления, образована по Положению 19 февраля 1861 года. По замыслу редакционных комиссий, волость должна была взять на себя ту посредническую роль между крестьянами и правительством, которую домогались сохранить за собой помещики. Но, отклонив помещичьи вожделения, редакционные комиссии придали волости характер, при котором она отвечала главным образом интересам общегосударственного управления, и дали по отношению к ней весьма широкие полномочия представителям администрации. Это создало для деятельности волости, в смысле удовлетворения потребностей местного населения, весьма невыгодные условия. Волости образуются из состоящих в одном уезде и, по возможности, смежных сельских обществ, причем, при соединении в волость, сельские общества не раздробляются. Для волости было установлено наименьшее число жителей около ревизионных мужского пола душ и наибольшее около 2000; наибольшее расстояние отдаленнейших селений волости от средоточия управления ею не должно превышать 12 верст. В действительности весьма часто, однако, встречаются уклонения от этих правил, ибо распределение селений по волостям производилось обычным бюрократическим путем, без участия самого населения, причем в основу распределения клались соображения об удобствах административно-полицейского управления. Нередко поэтому численный состав волостей далеко превышает указанную норму, доходя в отдельных случаях почти до 20 тысяч ревизионных душ; в составе волостей встречаются селения, не имеющие никаких общих реальных интересов и отстоящие от центра управления на 30-40 верст. Все это представляет большие невыгоды для населения. Волость - учреждение сословное, крестьянское, но лицам бывших податных состояний предоставляется приписываться, с согласия волостного схода, к волостям; эти же лица, проживая в пределах волости, подлежат, в отношении полиции и суда, ведомству органов волостного управления. Волостное управление составляют: 1) волостной сход, 2) волостной старшина с волостным правлением и 3) волостной суд. Волостной сход составляется из волостных и сельских должностных лиц, служащих по выбору, и из выборных от каждого селения данной волости по одному от 10 дворов (селения менее 10 дворов имеют право посылать на волостной сход по одному выборному). Ведению волостного схода подлежат выборы волостных должностных лиц, поверка и учет их действий и назначение им содержания; затем дела общественно-хозяйственного характера - опека, призрение, народное образование, волостные запасные магазины, волостные сборы и повинности, принесение жалоб и ходатайств и выдача доверенностей по делам волости, дела по воинской повинности, выбор кандидатов в гласные уездного земства, избрание уполномоченных для выборов в Государственную Думу и др. В волостях, состоящих из одного сельского общества, волостной сход заменяется сельским с сохранением за ним компетенции первого. Решения волостного схода признаются действительными, если на сходе были волостной старшина или заступающий его место и не менее ²/₃ крестьян, имеющих голос на сходе. Волостной сход может совещаться и постановлять решения лишь по предметам своего ведения; в противном случае приговор считается незаконным, а участники его подвергаются взысканию или предаются суду. Дела на сходе решаются простым большинством голосов. Приговоры записываются в книгу либо по делам особой важности, либо тогда, когда приговор должен действовать на долгое время, и вообще когда того требует сход. Первое место на волостном сходе и охранениe на нем должного порядка принадлежит волостному старшине, но при учете его или принесении на него жалоб его заменяет один из сельских старост или помощник старшины, когда волость состоит из одного сельского общества. Волостной старшина отвечает за сохранение общего порядка, спокойствия и благочиния в волости. На нем лежит целый ряд обязанностей по делам полицейским (объявление законов и распоряжений правительства, наблюдение за исполнением паспортных правил и судебных приговоров, донесение о преступлениях и беспорядках по волости, принятие мер к открытию и задержанию виновных и проч.) и общественным (созыв и роспуск волостных сходов, приведение в исполнение их приговоров, наблюдение за исправным содержанием путей сообщения, за порядком в волостных общественных заведениях, за волостными и сельскими должностными лицами, за отбыванием повинностей, заведование волостными суммами и проч.). Должность волостного старшины замещается по выбору, на 3 года, из лиц не моложе 25 лет, неопороченных по следствию и суду и благопристойного поведения. Волостной сход не избирает, однако, волостного старшины непосредственно, а из избранных им двух лиц одно утверждается земским начальником в должности старшины, а другое остается кандидатом для замещения старшины в известных случаях. За проступки по службе волостной старшина подлежит дисциплинарной власти земского начальника и может им быть временно устранен от должности, окончательное же удаление старшины принадлежит уездному съезду. Подведомственных ему лиц волостной старшина имеет право подвергать за маловажные проступки взысканию (назначение на общественные работы до 2 дней, штраф до 1 рубля и арест до 2 дней). Волостное правление состоит из старшины, всех сельских старост или помощников старшины и сборщиков податей. Решению волостного правления, как коллегии, подлежат лишь немногие дела денежно-административного характера. По всем остальным волостной старшина распоряжается по своему усмотрению. Делопроизводство волостного правления лежит на волостном писаре, который может быть и выборным и наемным (в Виленской, Гродненской и Ковенской губерниях назначается земским начальником). Волостной суд состоит из 4 судей (утверждаемых земским начальником из числа не менее 8 кандидатов, избранных сельскими обществами), одного из которых уездный съезд назначает председателем; обязанности председателя могут быть возложены и на волостного старшину. Волостному суду по делам гражданским предоставлено реформой 12 июля 1889 года решать без ограничения ценой иска споры и тяжбы по надельному имуществу и дела по наследованию этого имущества, прочие споры и тяжбы до 800 рублей и дела по наследованию не надельного имущества до 500 рублей. По делам уголовным волостной суд налагает денежные взыскания до 30 рублей и арест до 30 дней. Решения волостного суда могут быть обжалованы в 30-дневный срок, через земского начальника, в уездный съезд.

Волостное устройство в Прибалтийских губерниях существенно отличается от описанного. Там волость не является организацией строго-сословного характера, а представляет территориальную единицу; в волостное общество могут входить лица других сословий, приобретшие или арендовавшие крестьянские участки. Кроме схода выборных, собирается раз в году общий волостной сход, состоящий из собственников и арендаторов земельных имуществ и из выборных от батраков (1 от 10 лиц). Волостной суд отличается, с одной стороны, большей независимостью и самостоятельностью судей, с другой - более узкой компетенцией (иски не свыше 100 рублей, денежные взыскания до 12 рублей и арест до 2 недель).

В основе своего устройства волость имеет формальный признак органов самоуправления - выборное начало, но деятельность ее поставлена в такие условия, при которых отсутствует необходимый залог правильного и успешного функционирования органов самоуправления: их самостоятельность по предметам ведомства и независимое положение должностных лиц. С самого начала своего существования волость была поставлена под бюрократический контроль и опеку, причем зависимость ее, и в решении дел и в личном положении должностных лиц, с течением времени все более увеличивалась. По закону 12 июля 1889 года установлено было обязательное утверждение приговоров волостного схода органами надзора за крестьянскими учреждениями не только с точки зрения их законности, но и целесообразности; при отмене приговоров не принималась в уважение их давность, и постановления органов надзора по делам административным почитались окончательными. Компетенция волостного схода относительно выбора должностных лиц была существенно ограничена предоставлением земскому начальнику права утверждать волостным старшиной одного из кандидатов. Вместе с тем уездный съезд, с утверждения губернского присутствия, мог назначить обязательный размер жалованья должностным лицам. Дисциплинарная власть органов надзора в отношении должностных лиц волостного управления была расширена до пределов, дававших возможность полного произвола. По закону 1889 года земств начальники могут подвергать должностных лиц волости без формального производства замечаниям, выговорам, штрафу до 5 рублей и аресту до 7 дней. Дисциплинарные взыскания могут налагаться также губернатором и, в некоторых случаях, исправником. Все такие условия теснейшим образом связали деятельность волостного управления. С другой стороны, на него упала вся тяжесть делового посредничества между различными ведомствами и местным населением. Главной заботой волостного управления, обремененного рядом обязательных дел, стало удовлетворение надобностей общей и местной администрации. Роль волостных сходов, ограниченных в своей самостоятельности, свелась к пассивному разрешению лежащих на них обязательных дел. Волостной старшина обязан исполнять беспрекословно все законные требования не только своего ближайшего начальства, но и всех установленных властей, по предметам их ведомства. Волостное правление, заваленное многочисленными требованиями, предписаниями, запросами, справками и т.д., превратилось в чисто бюрократическое учреждение, на котором лежит масса дел, не имеющих никакого прямого отношения к местному крестьянскому населению. Количество канцелярских книг, которые приходится вести волостному правлению, достигает огромной цифры - 66. При таких условиях функции общественного характера, предоставленные волостному управлению, не могли развиться. Вопросы общественного благоустройства, народного образования, призрения и т.д., - все это отошло на задний план перед выполнением обязательных дел, удовлетворяющих потребностям общего управления. В 1892 году из 22¹/₂ миллионов рублей волостных расходов до 77% шло на удовлетворение административных потребностей; в 1905 год из 28 миллионов рублей на это шло 80%. Да и из тех расходов, которые удовлетворяют местные потребности, на нужды одного крестьянского населения идет не более 9%, ибо услугами волостного управления пользуются не одни крестьяне, но все вообще местное население. А между тем вся тяжесть содержания этого управления лежит на одних крестьянах.

Несовершенства организации и деятельности волостного управления издавна подвергались, с разных точек зрения, критике, издавна предлагались разные проекты волостной реформы. Так, в 70-х годах в прессе и общественных собраниях обсуждался вопрос о замене современной крестьянской волости всесословной. Эта идея, возникшая и в петербургском дворянском собрании, была, однако, на долгое время скомпрометирована тем, что петербургские дворяне весьма откровенно усматривали во всесословной волости средство усилить на местах дворянско-помещичье влияние. Вновь вопрос о волостной реформе возник в начале 80-х годов, когда земские собрания были приглашены правительством высказаться о преобразовании учреждений по крестьянским делам. Одним из доводов в пользу самоуправляющейся всесословной волости указывалась необходимость приближения через нее земских учреждений к населению. Учрежденная в 1881 году под председательством М. С. Каханова особая комиссия для составления проектов местного управления дала весьма обстоятельный разбор недостатков волостного управления и проектировала создание всесословной территориальной волости, управляемой волостелем; этот волостель должен был избираться уездным земским собранием, хотя проектируемая совещанием волость ни в какой связи с земством не стояла, да и вообще не может быть признана единицей самоуправления. Из проектов Кахановской комиссии не вышло ничего. Реформа 1889 года, создавшая так называемую крепкую власть на местах, не только не ослабила органического порока волостного управления, но еще более его усилила и обострила. С новой силой вопрос о коренной реформе волостного управления и замене его мелкой земской единицей возник в 1901 году на московском съезде деятелей агрономической помощи населению. Постановления этого съезда по вопросу о мелкой земской единице вызвали оживленный обмен мнений в журналистике и, переданные на заключение губернских и уездных земских собраний, нашли в них в течение 1901-1902 годах весьма живой отклик. Затем этому же вопросу уделили значительное внимание и комитеты о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Труды земств и комитетов дали уничтожающую критику волостного устройства и представили целый ряд проектов замены его самоуправляющейся всесословной земской единицей. В 1905-6 годах в многочисленных приговорах крестьянских общественных сходов и в наказах в 1-ю Государственную Думу можно встретить также совершенно отрицательное отношение крестьянского населения к современной волости и требования ее коренной реформы на началах широкого самоуправления.

Критика недостатков волостного управления не миновала и волостного суда. Главными недостатками его являются: лежащее в основе его узко-сословное начало, противоречащее принципу равенства всех граждан перед законом, отсутствие самостоятельности и независимости, особенно усиленное реформой 1889 года и дающее в результате плохой состав судей; далее, отсутствие единства правовых норм в волостном суде и высших над ним инстанциях, что влечет за собой применение в решениях волостного суда уродливой смеси обычного права с писаным законом, истолкователем которого обыкновенно является волостной писарь, и, наконец, шаткость подсудности в уголовном процессе.

Эти общественные требования побудили правительство, прежде всего, к изданию указа 12 декабря 1904 года, которым предполагалось «образовать, сверх ныне существующих губернских и уездных земских учреждений, в теснейшей связи с ними, общественные установления по заведованию делами благоустройства на местах в небольших по пространству участках», а затем в феврале 1907 года был внесен во 2-ю Государственную Думу законопроект о поселковом и волостном управлении, в котором, как принцип, провозглашалась организация местного самоуправления на началах бессословности и устранения административной опеки. Последняя в действительности не устранялась, однако, в законопроекте, а лишь несколько смягчалась. Законопроект этот, за роспуском 2-й Государственной Думы, остался нерассмотренным. В 3-ю Думу данный законопроект поступил, в зависимости от изменившихся политических условий, уже в сильно переработанном виде. Всесословная волость в этом «Положении о волостном управлении», как именуется правительственный законопроект, является, прежде всего, органом административным, преимущественно с полицейскими и фискальными функциями. Земские же функции ее занимают второстепенное и подчиненное положение. В основу избирательного права положен имущественный ценз (вместо налогового, как было в прежнем законопроекте) с весьма существенными преимуществами в пользу крупных земельных собственников. Весьма определенно выражена также подчиненность волостного управления органам надзора. На рассмотрение Государственной Думы поступил, однако, не этот законопроект, а свой, думский, выработанный комиссией по местному самоуправлению, под названием «Положение о волостном земском управлении». Как показывает название, думский проект выдвигает на первый план земские функции нового учреждения. Соответственно с этим волостное управление и организуется наподобие уездного земства; кроме волостного земского собрания вводится коллегиальная волостная земская управа, и самая деятельность волостного земства ставится в более или менее тесную связь с деятельностью уездного. Крупным недостатком проектируемого учреждения является имущественный ценз, как основа избирательного права, и куриальная система выборов (3 курии частных собственников и 1 - уполномоченных от общин), дающая весьма значительные преимущества более крупному частному землевладению. Волостное земство не только «создается в помощь уездному», но и ставится в весьма тесную от него зависимость, ибо в области обложения уездное земство является по отношению к волостному органом надзора и опеки. Кроме контроля со стороны уездного земства, волостное поставлено также под весьма тщательный контроль органов административной власти. Этой власти принадлежит не только надзор за правильностью выборов, но и распоряжение их производством, а также право ревизии волостных управ. Думская комиссия желала создать из всесословной земской волости «разумного и надежного помощника правительственной власти в ее административных распоряжениях на местах». Эта двойственность задач, поставленных волостному земскому управлению комиссией, была одобрена Думой, и, в силу этого, должностные лица волости, исполняя земские функции, являются в то же время служебными органами администрации, что ставит их в подчиненное и зависимое положение. Органам надзора (особым присутствиям уездных съездов) принадлежит право утверждения и увольнения в дисциплинарном порядке выборных должностных лиц волостной управы.

Думский проект волостного земского управления отнюдь не дает, таким образом, населению того, что могло бы действительно «возбудить его самодеятельность, отсутствие которой и составляет главную болезнь современной деревенской жизни», - самостоятельной и независимой самоуправляющейся волости, основанной на демократических началах.

И в министерском, и в думском законопроекте предполагается сохранение волостного суда, расходы на который являются обязательными для волостного управления.

С. Блеклов.