Вооруженные силы в военно-административном отношении

Вооруженные силы в военно-административном отношении (военное управление). Среди разнообразных задач, осуществляемых государством в целях возможно полного развития всех сторон народной жизни и государственного быта, главнейшей задачей является создание факторов, служащих для обеспечения целости и независимости государственного организма. Осуществление этой задачи есть обязанность одной из самостоятельных отраслей государственного управления, - управления военного, деятельность которого непосредственно и направляется на образование и содержание войска, а также на создание и содержание материальной части в армии и военных сооружений. Будучи самостоятельной отраслью государственного управления, военное управление, в виду особого существа лежащих на нем задач, требует и особой схемы его построения. Вот почему в составе военного управления мы находим часто органы специфические, только ему свойственные и не имеющие места в других областях государственного управления. Но каковы бы ни были, однако, отличительные черты организации военного управления, во всяком случае, это последнее, как составляющее одну из частей общегосударственного управления, носит в конечном результате те же основные принципы организации, на которых покоится и общегосударственное управление, и общий дух, общая система государственного управления - централизация, децентрализация и т.д. - всегда находит отражение и в управлении военном.

Соответственно характеру задач и порядку деятельности военное управление расчленяется на верховное, подчиненное, строевое управление и управление войсками в военное время.

Верховное военное управление есть управление, в котором верховная власть действует непосредственно. Во главе этого управления стоит верховная в государстве власть, как воля, направляющая и объединяющая всю деятельность этого управления. В этой воле выражается «личное единство армии». Оно проникает все существо армии, определяет все ее отношения и, внося в деятельность ее необходимую гармонию, приводит ее вместе с тем к высшему единству со всей жизнью государства. В монархиях неограниченных вся полнота верховной власти сосредоточивается всецело и нераздельно в лице монарха. Поэтому отношения монарха к армии и военному управлению в монархиях неограниченных представляются совершенно ясными и определенными. В лице неограниченного монарха сосредоточивается как власть верховного управления, так и власть верховного командования. Несколько иным в этом отношении является положение армии в государствах конституционных. В этих государствах субъектом верховной командной власти является глава государства, тот же монарх; но субъект этой власти уже не совпадает всецело с субъектом верховной государственной власти, которая распределяется здесь между главой государства и органами народного представительства. Поэтому вопрос об отношениях к армии верховной власти в государствах конституционных является уже более сложным. И здесь власть распоряжения и командования находится всецело в руках главы государства, выполняющая эти функции совершенно свободно, вне каких бы то ни было воздействий со стороны. Эта свобода настолько безусловна, что акты, издаваемые в порядке верховного командования, не нуждаются даже в контрасигнировании ответственного министра. Принцип полной независимости и самостоятельности верховного командования вытекает из самой идеи командования, требующего полной свободы решения, а, следовательно, и безответственности.

Но если независимость главы государства в осуществлении функций верховного командования является принципом общепризнанным, то совершенно иначе ставится в современных государствах вопрос о собственно военном управлении. Это последнее по самому своему существу является отличным от верховного командования. В сферу военного управления входят, главным образом, вопросы организационные и хозяйственные. Власть верховного военного управления, как и управления общегосударственного, также осуществляется в современных государствах единолично главой государства без участия народного представительства, но самое осуществление этой власти происходит при условиях весьма разнообразных в зависимости от различий в политическом строе государств. Деятельность управления есть деятельность подзаконная. Поэтому акты, издаваемые главой государства в порядке верховного военного управления, контрасигнируются соответственными министрами, которые тем самым принимают на себя ответственность за их законность. Однако характер министерской ответственности, а, следовательно, и сила обеспеченности законности управления не во всех государствах являются одинаковыми. В государствах парламентарных все министры, в том числе и военный, ответственны перед парламентом, а потому военный министр несет перед этим последним ответственность не только за законность военного управления, но и за его целесообразность. В России деятельность управления является также деятельностью подзаконной, но власть верховного военного управления носить здесь значительно более интенсивный характер и даже, как мы увидим ниже, сливается с самостоятельной военно-законодательной деятельностью монарха. И в России, как и в других государствах, указы и повеления, издаваемые монархом в порядке верховного военного управления, скрепляются военным министром, но за общий ход управления военный министр отвечает только перед монархом. Переходя от этих общих замечаний к постановке вопроса о верховном военном управлении и об его органах в отдельных государствах, необходимо указать, что органы верховного военного управления, как участвующие в непосредственных действиях главы государства, не могут иметь и не имеют самостоятельной доли власти, а имеют лишь значение совещательных учреждений. Постановления их имеют значение мнений, получающих силу лишь после утверждения их главой государства. Характер специальных органов верховного военного управления весьма разнообразен. Некоторые из них имеют значение законосовещательных учреждений по вопросам военного законодательства; другие - совещательных учреждений по вопросам государственной обороны или вопросам организационным и хозяйственным; третьи - значение исполнительных органов, непосредственно состоящих при главе государства и т. д.

В России армия находится в исключительной связи с монархом. Согласно основным законам монарх есть державный вождь армии и флота. В нем сосредоточивается власть верховного начальствования над всеми вооруженными силами государства, власть верховного военного управления и власть военного законодательства. Монарх в порядке верховного управления определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего, вообще, относящегося до устройства вооруженных сил и обороны государства. Монархом в порядке верховного же управления открываются чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне, а также в том же порядке разрешаются им займы для покрытия расходов военного времени.

В сфере военного законодательства монарху во многих направлениях принадлежит совершенно самостоятельная и вполне независимая от народного представительства законодательная власть. В то время как в западноевропейских государствах военно-законодательная власть осуществляется монархом совместно с народным представительством, причем компетенции этого последнего подлежат все вопросы, относящиеся до установления различного рода правовых положений, определяющих отношения народа к армии, вопросы о законах военно-уголовных, военно-судебных и др., в России участие народного представительства в военном законодательстве является чрезвычайно ограниченным. По общему принципу монарх в России творит для армии закон единолично. Его исключительной компетенции подлежит законодательство военно-судебное (ср. военно-уголовные законы, X, 625), законодательные дела, относящиеся до устройства сухопутных и морских сил и обороны российского государства, а равно всего управления армией и флотом, в том числе все положения, наказы, штаты, табели и расписания по военному и морскому ведомствам, и, наконец, законодательные дела, касающиеся устройства казачества и управления им, как вооруженной силой государства. Все эти дела подлежат ведению законодательных учреждений единственно в том случае, когда они касаются предметов общих законов или требуют отмены, изменения или дополнения их; но и в этом даже случае они направляются в порядке 86 статьи основных законов лишь только в тех частях, которые именно составляют предмет общих законов. Когда же осуществление мер военного законодательства требует новых расходов от казны, и эти расходы не могут быть покрыты соответственными сбережениями, ожидаемыми в ассигнованиях военного или морского министерства, то эти законодательные меры представляются на Высочайшее разрешение лишь после ассигнования соответственных кредитов законодательными учреждениями¹⁾.

¹⁾ См. Лазаревский, «Лекции по русскому государственному праву» (т. I, 1908 г.); Ивановский В., «Учебник государственного права» (1908); Дмитрюков, «По вопросу о 96 ст. основных государственных законов» (1909); «Свод Военных Постановлений» кн. I; «Свод законов Российской Империи» т. I, ч. 1; «Стенографические отчеты Государственного Совета и Государственной Думы».

Органами верховного военного управления в России являются: Военный Совет, - совещательный орган при монархе по вопросам военного законодательства за исключением военно-судебного; кроме того, к его компетенции относится обсуждение важнейших хозяйственных дел, вопросов по состоянию войск и военных заведений, а также рассмотрение и направление дел о производстве предварительного следствия и предания суду за преступления по службе высших чинов военного управления; военный совет состоит под председательством военного министра и подчиняется непосредственно монарху. Главный военный суд - совещательный орган по законодательным вопросам, относящимся до военно-судебной части и до законов о наказаниях и взысканиях. Кроме того, он является высшим военным кассационным судом (см. т. X, стр. 654 и 656). В морском ведомстве этим двум учреждениям соответствуют по характеру своей деятельности Адмиралтейств-Совет и Главный военно-морской суд. Кроме того, к органам верховного военного управления принадлежат: Высшая аттестационная комиссия - содействующий орган при монархе по вопросам о назначении на высшие командные должности по военно-сухопутному ведомству, и Императорская Главная Квартира с военно-походной канцелярией Его Императорского Величества, - как исполняющие при Государе специальные функции и приобретающие особое значение во время Высочайших путешествий и во время нахождения Государя при армии и в походе.

В Германии, в виду сложности государственного организма, отношения главы государства к вооруженным силам империи являются также сложными и во многих отношениях своеобразными. Согласно статье 63 конституции все вооруженные силы империи составляют единое войско, находящееся как в мирное, так и в военное время под верховным начальством германского императора. В силу таких отношений к армии на германском императоре лежит обязанность заботиться о содержании всех войск империи в надлежащей боевой готовности и о сохранении в них единства в организации, вооружении, обучении и образовании. Для достижения этой цели все распоряжения, издаваемые по этим частям в прусской армии, сообщаются императором союзным контингентам для надлежащего руководства чрез союзный комитет для армии и крепостей. Помимо этого, императору принадлежит право организации ландвера, постройки крепостей на всем пространстве империи, назначения туда комендантов и гарнизонов и, вообще, определения дислокации войск. Все немецкие войска обязаны беспрекословно подчиняться приказаниям императора, в выполнении каковой обязанности приносят присягу ему непосредственно с оговоркой о верности своему государю или же присягают своему государю с оговоркой повиноваться императору. В ряду этих прав императора отсутствовало весьма существенное право общего управления союзными контингентами. Объединение управления армией в этом отношении могло совершиться лишь путем частных договоров. И действительно Пруссия, благодаря своему значению в империи, путем сепаратных военных конвенций успела подчинить своему управлению контингенты почти всех мелких германских государств, из которых некоторые, как, например, контингенты Бадена, Гессена и др., вошли в состав прусских войск в виде самостоятельных частей; другие же, не образуя отдельных формирований, как, например, контингенты Вальдека, Любека, Гамбурга и др., прямо были распределены по ближайшим прусским полкам. Контингенты второй группы составляют таким образом органическую часть прусской армии; они всецело ведаются прусскими центральными военными учреждениями, но при поступлении на службу приносят присягу не только императору, но и своим владетельным государям. Контингенты первой группы, образуя самостоятельные войсковые части - полки, дивизии - входят в состав высших войсковых соединений совместно с прусскими войсками и пользуются лишь некоторыми формальными преимуществами; управление и заведование этими контингентами сосредоточивается в руках прусского короля; владетельные же государи в отношении этих контингентов пользуются лишь правами командующих генералов.

В совершенно других отношениях находятся к императору войска Саксонии, Вюртемберга и Баварии. Саксонские войска образуют совершенно самостоятельные соединения, непосредственно подчиняющиеся саксонскому королю, который управляет ими чрез посредство саксонского военного министра. Саксония имеет свой корпус офицеров, назначение которых на должности исключительно зависит от усмотрения короля. Тем не менее, несмотря на это самостоятельное положение саксонских войск, управление ими находится под сильным влиянием прусского военного управления. Эта зависимость выражается, во-первых, в том, что императору предоставлено право назначения по представлению саксонского короля командиров саксонских корпусов, во-вторых, на назначение на должности всех вообще саксонских генералов должно быть получено предварительное согласие императора и, наконец, все издаваемые для прусских войск положения и инструкции обязательно должны быть применяемы и в саксонских войсках. Приблизительно в таком же положении в отношении императора находятся и вюртембергские войска.

Что же касается Баварии, то в ряду союзных государств она занимает исключительное положение. Баварские войска в мирное время составляют вполне независимую от императора «королевскую баварскую армию», исключительно подчиняющуюся своему королю. Король баварский - верховный начальник вооруженных сил Баварии, а потому по отношению их пользуется всеми прерогативами, присущими главе независимого государства. Бавария имеет свои вполне независимые органы центрального военного управления, свой генеральный штаб, свои учебные заведения. Отношения германского императора к баварским войскам в мирное время ограничиваются лишь правом инспекций, причем, как о результатах инспекции, так и о необходимости тех или других изменений или нововведений в армии, император, как не обладающий правом самостоятельных распоряжений, может лишь сообщать королю и входить с ним по этим предметам в соглашение. Баварские войска присягают на верность службы императору лишь на время войны. В военное время баварские войска поступают в исключительное ведение императора, причем мобилизация этих войск производится по предложению императора непосредственным распоряжением баварского короля.

Итак, в Германии императору принадлежит, как власть верховного начальствования, так и власть верховного военного управления, но с ограничениями, указанными выше. В сфере верховного военного управления эта власть проявляется, однако, несколько своеобразно, логически соответствуя тому особенному положению, которое занимает император в империи. Необходимо заметить, что в Германии военное законодательство подлежит исключительной компетенции империи. Поэтому издание военно-правовых постановлений без участия народного представительства в развитие и дополнение узаконений, изданных в законодательном порядке, может принадлежать тому или другому органу империи лишь в силу специальной делегации. В отношении вооруженных сил это право фактически делегировано императору, но не как королю прусскому, а как главе империи. В силу этого юридические указы императора, контрасигнируемые имперским канцлером, имеют силу для всей империи, за исключением, однако, Баварии, где издание таких правовых постановлений принадлежит баварскому королю. Издание всех других актов верховного военного управления, то есть актов, не имеющих содержанием правовые определения, относится к компетенции отдельных государств, но фактически опять-таки осуществляется в силу заключенных конвенций императором, но как королем прусским. Всецело, как материально, так и формально, оно принадлежит прусскому королю в отношении всех союзных контингентов, органически вошедших в состав прусских войск. В Саксонии и Вюртемберге оно принадлежит формально королям саксонскому и вюртембергскому, но материально прусскому королю, диктующему содержание этих актов. Наконец, в Баварии издание этих актов принадлежит и формально, и материально баварскому королю¹⁾. Специальным органом верховного военного управления в Германии является Военный кабинет императора и короля; это содействующий и исполнительный орган при императоре по вопросам о назначении на должности и о производстве в чины офицеров союзных контингентов и в частности прусской армии; при нем состоит особая секретная военная канцелярия, специально ведающая аттестациями офицеров.

¹⁾ См. Laband, «Das Staatsrecht des deutschen Reiches» (В. IV, 1901); Rönne, «Verfassung des Deutschen Reichs» (1899); Peckert, «Militärgesetzgebung, Militärverordnungsrecht, militärischer Oberbefehl nach deutschem Staatsrecht» (1906); Gumtz, «Die ministerielle Verantwortlichkeit bei Anordnungen des Kaisers auf dem Gebiete des Militärwesens und der Kriegsmarine» (1910); Mueller, «Die Teilung der Militärgewalt im deutschen Bundesstaate» (1905); Gau, «Die Kontingentsherrlichkeit nach deutschem Reichsrecht» (1904); Veltze's internationaler «Armee-Almanach» (1911); «Les armées des principales puissances au printemps de 1910» (1910); von Alten, «Handbuch für Heer und Flotte»; Добровольский, «Основы организации центрального военного управления в России и западноевропейских государствах»; Meyer, «Grundzüge der deutschen Militärverwaltung» (1901).)

В Австро-Венгрии вопросы военного управления являются столь же сложными, как и в Германии, что зависит от разделения ее военно-сухопутных сил на три независимые друг от друга армии: общеимперскую, австрийский ландвер и венгерский гонвед, и существования трех военных министерств: общеимперского и двух министерств народной обороны. Верховное начальствование над вооруженными силами в Австро-Венгрии принадлежит императору и королю; он же стоит во главе военного управления, как власть, объединяющая и направляющая деятельность его разнообразных органов. Императору в порядке верховного управления принадлежит право окончательного разрешения всех вопросов, касающихся организации, обучения, обмундирования, снаряжения, вооружения и, вообще, хозяйства войск, поддержания в войсках дисциплины и т.д. При императоре, как посредствующий орган для сношений с центральными учреждениями, состоит военная канцелярия; на ней главным образом лежит рассмотрение представляемых военным министром докладов, составление и сообщение по принадлежности высочайших резолюций. Непосредственно власть императора в области военного управления осуществляется военным министром и министрами народной обороны, ответственными перед императором и соответственными органами народного представительства, - делегациями, рейхсратом и рейхстагом. Участие органов народного представительства в деятельности военного управления крайне ограничено; компетенции этих органов подлежат, как и в Германии, лишь вопросы военного бюджета и военного законодательства (законы о воинской повинности, военно-уголовные, военно-судебные законы и др.)¹⁾.

¹⁾ Schmid F., «Das Heeresrecht der österreichisch-ungar. Monarchie» (1903); Глюкман, «Австро-венгерская армия» (1910).)

В Италии высшая военная власть принадлежит королю, как верховному вождю армии в мирное и в военное время. Если в военное время король не принимает на себя непосредственное командование армией, то в этом случае назначается особый главнокомандующий. Деятельность верховного управления в Италии осуществляется при посредстве военного министра, ответственного перед парламентом. Органом, объединяющим деятельность различных министерств по вопросам обороны государства, является высшая комиссия по обороне государства, состоящая под председательством председателя совета министров.

Во Франции основные черты ее государственного устройства получили полное отражение и в организации высшего военного управления. В силу учредительного закона 25 февраля 1875 года президент республики, как глава исполнительной власти, «распоряжается военными силами государства». Из этого общего принципа логически должно вытекать и право президента республики лично командовать войсками, то есть стать во главе их в качестве полководца. Действительно, в настоящее время во Франции нет конституционного постановления, которое мешало бы президенту республики принять на себя личное командование войсками, но фактически, в силу парламентского образа правления, осуществление этого права делается невозможным. С изданием декрета 28 июля 1911 года можно предположить, что во время войны таким главнокомандующим будет начальник генерального штаба (эта должность создана декретом 28 июля 1911 года). Фактическая власть распоряжения вооруженной силой и власть военного управления во Франции в действительности принадлежит военному министру. Такое положение вещей вытекает из самого существа парламентского режима. Президент республики есть лицо, не ответственное перед парламентом. Его власть в сфере управления осуществляется чрез ответственное перед парламентом министерство. Контрасигнирование военным министром актов, исходящих от президента по отношению вооруженных сил, равнозначаще принятию на себя за эти акты ответственности, - в силу этого военный министр фактически становится главой армии, что вполне определенно и выражено в декрете 25 мая 1910 года, которым был опубликован устав о внутренней службе в войсках:  «lе ministre de la guerre est le chef de l'armée». Таким образом, в области военного управления президент, как глава исполнительной власти, действует чрез ответственного министра; ему принадлежит право назначения на должности по военному ведомству, принятие мерь к поддержанию в войсках дисциплины и регулирование всех существенных вопросов военного управления. Это право президента республики осуществляется в силу принадлежащей ему регламентирующей власти путем издания контрасигнированных военным министром декретов. Высшим органом, объединяющим во Франции деятельность отдельных министерств по вопросам государственной обороны, является в настоящее время Высший совет национальной обороны (Conseil superieur de la défense nationale). Председателем совета состоит президент совета министров; совет собирается не менее двух раз в год. Президент республики может, кроме того, созвать его во всякое время и принять на себя председательствование. При председателе совета состоит постоянный секретариат для подготовки вопросов, вносимых на обсуждение совета. В состав совета входят министры: военный, морской, иностранных дел, финансов, колоний и некоторые другие лица¹⁾.

¹⁾Delaperrierre, «Cours de législation et d'administratien militaries» (т. II, 1879); Cretin, «Conférences sur l'administration militaire faites à l'école superieure de la guerre» (1889); Gilbert, «Lois et institutions militaries» (1895); Hepke, «Frankreich. Die Heere und Flotten der Gegenwart» (1900); Эсмен, «Основные начала государственного права» (т. II, 1898); Richter R., «Die Heeresverwaltung Deutschlands, Frankreichs, Italiens und Russlands» (1909); «Agenda militaire» (Paris 1910-11).)

В Англии, как и в других конституционных государствах, верховное командование всеми вооруженными силами принадлежит королю. Высшее руководство делами государственной обороны и вопросами военной политики принадлежит комитету обороны. Председатель комитета - первый министр; члены - министры военный, морской, иностранных дел, по делам Индии и финансов, начальник генерального штаба, морского штаба и еще несколько других представителей военного ведомства. Деятельность короля в области верховного военного управления осуществляется чрез одного из членов комитета, военного министра, являющегося ближайшим конституционным советником короля по всем военным вопросам. Военный министр избирается из членов парламента, и потому не может быть лицом военным, состоящим на действительной службе. Он отвечает перед парламентом, как за состояние вооруженных сил, так и за правильное расходование сумм, вотированных на их содержание. При военном министре состоят три помощника: парламентский помощник, помогающий министру в его парламентских докладах, причем, если министр принадлежит к членам нижней палаты, то помощник избирается из членов палаты лордов, и наоборот. Финансовый помощник - он выбирается из состава парламента, и на его обязанности лежит редактирование военного бюджета. Оба эти помощника, как члены правительства, сменяются вместе с военным министром. Постоянный помощник, - этот последний не принадлежит к составу парламента; на нем лежит ведение сношений министра вне парламента.

Подчиненное военное управление. Совершенно другой характер по сравнению с верховным управлением носит подчиненное военное управление. К области этого последнего относится действительное, фактическое выполнение задач военного управления, разбросанных по всему пространству государственной территории. Здесь раздробление управления, подчиненного по известной иерархической системе, есть необходимое условие целесообразной его деятельности. В этой системе учреждения высшие, являясь посредниками между верховным управлением и органами низшими, не только направляют деятельность этих последних к непосредственному выполнению лежащих на них задач, соответственно специальным условиям, при которых им приходится действовать, но осуществляют по отношению к ним и власть контроля.

Иерархические отношения органов подчиненного управления определяются пространством их действия. В этом отношении они подразделяются на две группы: на органы центрального управления, действующие на всем протяжении государства, и на органы местного управления, уполномоченные действовать лишь в пределах определенного округа.

Центральное военное управление есть управление, сосредоточивающее в себе общее направление и надзор за деятельностью подчиненного управления. Организация центрального военного управления в различных государствах в своих существенных чертах различна. На это различие оказывает влияние не только тот или другой характер управления общегосударственного, но еще в более значительной мере то обстоятельство, сосредоточивается ли деятельность военного управления в одном центральном органе, или распределяется между несколькими такими органами.

При первой системе, централизационной, власть военного управления сосредоточивается в одном лице - в военном министре. Выгодная сторона этой системы заключается в том, что при ней сохраняется цельность и единство в деятельности управления, и за этим последним обеспечивается необходимая твердость и быстрота. Эта система принята во Франции и России. Сопряженная с этой системой перегрузка работой центрального органа может быть устранена передачей известной доли самостоятельной власти местным органам управления, что фактически осуществлено, например, в России путем создания системы военно-окружных управлений. Другая система, децентрализационная, основана на началах разграничения деятельности военного управления между несколькими самостоятельными и независимыми друг от друга органами. Эта система принята в Германии и Австро-Венгрии. Там она развилась отчасти вследствие исторических причин, отчасти вследствие стремления обособить боевую подготовку государства в руках самостоятельного, независимого от военного министра органа; при этой системе в руках военного министра сосредоточивается лишь военно-административная деятельность. Действительно, рассматривая организацию центрального военного управления в разных государствах, нельзя не заметить, что не только в Германии, но и в других государствах наибольшую тенденцию к обособлению проявляет та именно отрасль деятельности военного управления, которая составляет специальный предмет ведения генерального штаба. Исходным пунктом для подобного обособления служит то не лишенное справедливости соображение, что руководство военными операциями во время войны должно принадлежать тому же самому лицу, в руках которого сосредоточивается подготовка их в мирное время. Отсюда логический вывод: для успешного выполнения той ответственной деятельности, которая во время войны выпадает на долю начальника генерального штаба, этот последний уже в мирное время должен пользоваться самостоятельностью и не ограничиваться в своей деятельности властью другого лица, которое за эту деятельность в военное время не несет ответственности. Между прочим, в силу этих именно соображений, летом 1911 года во Франции создана новая должность начальника генерального штаба армии, пользующегося известной долей самостоятельности в разработке вопросов о военных операциях. При некоторых своих преимуществах эта система обладает, однако, весьма крупными недостатками: она нарушает принцип единства в управлении, тормозит его деятельность, вносит в него разрозненность. Опыт применения этой системы приводил иногда к самым нежелательным последствиям. Примером может служить Россия, где в 1905 году начальник генерального штаба был поставлен в независимое от военного министра положение и непосредственно подчинялся верховной власти.

Если учреждения, ведающие делами по части генерального штаба (сюда входят вопросы стратегические, мобилизационные, пользование путями сообщения, сбор сведений об иностранных армиях), мы выделим в особую самостоятельную группу, то разнообразные учреждения, входящие в состав военного министерства, как центрального органа военного управления, могут быть сведены в следующие группы: 1) учреждения, ведающие делами общего характера, - канцелярия министра; 2) учреждения, ведающие отдельными специальными отраслями военного управления, как то: учреждения, ведающие отдельными родами службы и специальными ведомствами (артиллерия, пехота, кавалерия, инженерные войска, ведомства военно-учебное, судебное, медицинское, ветеринарное и т.д.); учреждения с административно-хозяйственным характером деятельности (интендантские учреждения); учреждения контрольные; учреждения, ведающие вопросами организационными, комплектования армии и личным составом; учреждения, ведающие обеспечением отставных воинских чинов и их семейств; 3) вспомогательные органы военного министерства - разного рода совещательные учреждения, технические и ученые комитеты и т.д.

В состав центрального военного управления в некоторых государствах входят еще особые органы инспекции. Деятельность одних из них носит преимущественно характер строевой и направляется к установлению единства в образовании и в боевой подготовке отдельных родов оружия; в большинстве государств эти органы не входят в состав военного министерства и, как имеющие исключительно строевое значение, непосредственно подчиняются верховному военачальнику. Деятельность другой группы органов инспекции имеет преимущественно характер хозяйственно-технический; эти органы непосредственно подчиняются военному министру.

В России организация центрального военного управления несколько раз подвергалась существенным изменениям; наиболее существенные реформы в этом направлении были произведены в период 1905-1906 годов, когда в составе центрального военного управления были образованы независимые от военного министра Совет государственной обороны, Высшая аттестационная комиссия и Главное управление генерального штаба. Однако, вред расчленения деятельности высшего военного управления оказался в последующее время настолько ощутительным, что с 1908 года в этой области начинает проводиться другая идея - идея единовластия, которая в решительной форме и осуществляется к 1910 году объединением всех отраслей военного управления в руках военного министра и установлением принципа, что военный министр является единственным докладчиком Государю Императору по всем делам военного ведомства.

Таким образом, в настоящее время во главе всего военного управления в России стоит военный министр. Он непосредственно подчиняется монарху, только перед ним ответственен и является ближайшим его советником по делам верховного военного управления. Сущность власти, ему принадлежащей, относится собственно к порядку исполнительному: как глава военного управления, он обязан наблюдать за благоустройством войск, военных управлений и учреждений и направлять действия всех частей министерства к цели их учреждения. По своей должности военный министр состоит председателем Военного совета, Высшей аттестационной комиссии и Александровского комитета о раненых. При нем состоит помощник.

Центральный орган военного управления, военное министерство, есть орган, через который объявляется и приводится в исполнение Высочайшая воля по военно-сухопутному управлению; в состав его входят: 1) Высшие коллегиальные учреждения: Военный совет, Главный военный суд, Александровский комитет о раненых, - установления, действующие постоянно; Верховный уголовный суд и Высшая аттестационная комиссия, собирающиеся периодически; эти учреждения являются или совещательными органами при монархе по делам высшего военного управления, или же действуют самостоятельно, будучи наделены в определенном объеме правом решающей власти. 2) Отделы военного министерства, ведающие специальными отраслями военного управления: а) канцелярия военного министерства, б) главный штаб, в) главные управления - генерального штаба, интендантское, артиллерийское, инженерное, военно-санитарное, военно-учебных заведений, военно-судное; ветеринарное управление армии, управление по ремонтированию армии и главный комитет по устройству казарм. При большинстве главных управлений состоят особые комитеты для обсуждения вопросов технического характера. Во главе каждого управления стоить начальник, непосредственно подчиняющийся военному министру; управления делятся на отделы, отделения, части, делопроизводства и т.д. 3) Генерал-инспекторы; их имеется четыре, - генерал-инспекторы кавалерии, артиллерии, по инженерной части и военно-учебных заведений. Генерал-инспекторы входят в состав военного министерства, подчиняются военному министру и предназначаются, каждый по своей специальности, для наблюдения и поверки боевой подготовки войск, а равно деятельности учреждений и заведений, тесно связанных с боевой подготовкой армии. К составу инспекции принадлежит также инспектор стрелковой части в войсках.

В Германии центральное военное управление распределено между четырьмя министерствами: прусским, баварским, саксонским и вюртембергским. С наиболее обширным кругом деятельности является министерство прусское, как ведающее наибольшим количеством союзных контингентов и непосредственно влияющее на деятельность саксонского и вюртембергского военных министерств. В прусском министерстве сосредоточивается рассмотрение вопросов законодательных, бюджетных, организационных, комплектования армии и хозяйственных. Во главе министерства стоите назначаемый императором военный министр. Этот последний, являясь военным уполномоченным в союзном совете и председательствуя в союзном комитете для армии и крепостей, выступает в рейхстаге, как член-делегат союзного совета, а потому не несет перед ним ответственности. Прусский военный министр имеет исключительное значение органа управления, а потому никакими командными правами по отношению войск не пользуется. Значение военного министра в значительной степени сужено еще в том отношении, что заведование личным составом офицеров и частью генерального штаба сосредоточено в независимых от военного министра органах: в военном кабинете императора и в большом генеральном штабе.

Прусское министерство состоит из подразделяющихся на отделения четырех департаментов: центрального, ведающего вопросами общего характера; общего военного; военно-административного; пенсионного и судебного. Наряду с военным министерством существует целый ряд генерал-инспекций и инспекций специальных родов оружия и отдельных отраслей военного хозяйства. Инспекции подчиняются военному министру в отношении административно-хозяйственном, но стоящие во главе некоторых из них генерал-инспекторы имеют по своим специальным вопросам личный доклад у императора. В системе центрального военного управления в Пруссии совершенно самостоятельное положение занимает Большой генеральный штаб, имеющий назначением разработку соображений и распоряжений на случай войны. Начальник его непосредственно подчиняется императору и в военное время предназначен занять должность начальника штаба при императоре - главнокомандующем. Кроме прусского генерального штаба существуют: баварский, саксонский и вюртембергский.

В Австро-Венгрии, соответственно подразделению ее вооруженных сил на три самостоятельные части, центральное военное управление распределено между тремя независимыми министерствами: общеимперским, австрийским министерством народной обороны и венгерским министерством народной обороны. Общеимперское министерство ведает общеимперскими армией и флотом; оно подразделяется на пять отделов, из которых пятый ведает военным флотом. Во главе этого последнего отдела стоит особый начальник, имеющий личный доклад у императора. При министерстве состоит целый ряд вспомогательных органов, к числу которых относятся генерал-инспекторы различных родов войск, начальники отдельных специальных ведомств и несколько специальных технических и ученых комитетов. Во главе министерства стоит имперский военный министр, являющийся не только администратором, но и начальником общеимперской армии; он непосредственно подчинен императору и ответственен перед делегациями. Генеральный штаб имперской армии и обоих ландверов занимает в составе управления вполне самостоятельное положение; стоящий во главе его начальник подчинен непосредственно императору; по некоторым вопросам он должен входить в предварительное соглашение с военным министром. Австрийское министерство народной обороны ведает австрийским ландвером, ландштурмом и корпусом жандармов; оно состоит из целого ряда департаментов, сведенных в отделы. Венгерское министерство народной обороны ведает венгерским гонведом, ландштурмом и корпусом жандармов.

Оба министерства образованы в 1868 году. Стоящие во главе их министры обороны независимы от имперского военного министра, причем, входя в состав соответственных министерских кабинетов, ответственны перед императором и палатами своих государств. Деятельность их имеет преимущественно административный характер; отношению их к имперскому военному министру ограничиваются лишь периодическим сообщением необходимых сведений о расквартировании ландверных войск, о состоянии разных запасов и т.п.

В Италии во главе центрального военного управления стоить государственный секретарь по военным делам - военный министр. По вопросам дисциплины, обучения войск, мобилизации и другим, непосредственно касающимся войсковых частей, военный министр действует чрез корпусных командиров. По вопросам же военного управления органом его является военное министерство. Это последнее состоит из нескольких канцелярий, непосредственно подчиняющихся министру, одного управления общих дел и шести главных управлений. Для специальной разработки различных военных вопросов и для наблюдения за однообразным обучением войск, при военном министерстве существует целый ряд вспомогательных органов и инспекций, часть которых имеет значение учреждений совещательных, а часть исполнительных. Среди совещательных учреждений наибольшее значение имеет военный совет, функционирующий под председательством военного министра и состоящий из временных и постоянных членов; на его обязанности лежит обсуждение вопросов, вносимых военным министром. Из исполнительных органов первенствующая роль принадлежит управлению генерального штаба. Во главе его стоит начальник генерального штаба армии, назначение которого предварительно обсуждается в совете министров. Начальник штаба руководит работами по подготовке к войне и ведает всеми колониальными войсками.

В Англии центральное военное управление сосредоточено в военном совете, состоящем из председателя - военного министра и шести членов, являющихся вместе с тем начальниками главных управлений военного министерства; на обязанности членов лежит приведение в исполнение решений, постановленных военным советом, принятие решений, не требующих утверждения совета, и доклад последнему всех дел, подлежащих его утверждению. Подготовляющим и исполнительным органом является военное министерство, подразделяющееся по числу членов военного совета на шесть главных управлений или департаментов, а именно: управления имперского генерального штаба, дежурного генерала армии, генерал-квартирмейстера армии, начальника артиллерийской части, управление гражданского члена (парламентского помощника военного министра) военного совета и управление финансового члена военного совета. При министерстве для обсуждения специальных вопросов имеется целый ряд совещательных комитетов. Высшее наблюдение за состоянием и подготовкой вооруженных сил возложено на генерал-инспектора армии, который в своей деятельности руководствуется указаниями военного совета и доносит этому последнему о результатах инспекции. При генерал-инспекторе состоит несколько помощников - инспекторов.

Во Франции центральное военное управление объединено в лице военного министра. Хотя военный министр наделен там чрезвычайно широкими полномочиями по отношению к армии, но политическая его ответственность перед палатами наряду с другими министрами и зависимость от борьбы политических партий в стране лишили его власть той продолжительности и спокойной объективности, которая так необходима для создания твердой военной организации. Насколько политические колебания в стране и борьба партий отражаются на высшем управлении армией, можно судить уже по тому, что за последние 40 лет во Франции переменилось 36 военных министров, из которых каждый, вступая в должность, вносит свою министерскую программу и задается мыслью реформировать армию сообразно своим индивидуальным взглядам. Естественным последствием частой смены министров и высшего служебного персонала в министерстве явилось преобладание в военном управлении канцелярского элемента и приобретение бюро министерства громадного влияния на всю деятельность военного управления. До известной степени корригирующее влияние в неустойчивой деятельности высшего военного управления оказывает высший военный совет (conseil supérieur de la guerre), - совещательный орган при министре по вопросам о подготовке к войне. Председательствует в совете военный министр; в состав его членов входят: начальник генерального штаба, начальник штаба армии и 10 дивизионных генералов. В мирное время дивизионные генералы назначаются для инспектирования войска и для руководства маневрами, а те из них, которые в военное время предназначаются для командования армиями, получают письменное на то полномочие каждый раз на один год. Органом военного министра служит военное министерство, по своему устройству во многом сходное с военным министерством в России. В состав министерства входят: главный штаб армии, десять главных управлений и целый ряд технических и совещательных комитетов и комиссий. В системе центрального военного управления во Франции, как и в других государствах, наибольшим значением и самостоятельностью пользуется главный штаб армии, предназначенный для разработки вопросов, касающихся обороны государства и подготовки военных операций. Во главе главного штаба стоит начальник генерального штаба, по-видимому, предназначаемый занять в военное время должность главнокомандующего. Его ближайшим помощником является начальник главного штаба, на обязанности которого лежит заведование текущими делами; в военное время он остается при военном министре. В целях обеспечения последовательности и устойчивости в разработке вопросов по обороне государства, декретом 1890 года установлен принцип, что смена военного министра не влечет за собой смены начальника главного штаба.

Местное управление. Согласно самой идее местного управления на органы этого управления должно быть возложено фактическое, сообразное с местными условиями, выполнение разнообразных задач военного управления. Однако в большинстве государств органы этого управления имеют совершенно другое значение и главным образом предназначаются для заведования делами по комплектованию армии, то есть для производства рекрутских наборов, распределения новобранцев между войсковыми частями, для учета призывных и т.д. Исключением в этом отношении является лишь Россия, где органы военно-окружного управления действительно являются органами местного военного управления в истинном значении этого слова.

Толчком к образованию у нас военно-окружной системы послужила крайняя централизация военного управления. Эта реформа была произведена в 60-х годах прошлого столетия графом Милютиным. Сущность системы заключается в разделении территории государства на известное число военных округов, в которых фактическое выполнение местных задач военного управления лежит на обязанности начальников отделов военно-окружного управления под непосредственной их ответственностью, а надзор за их деятельностью принадлежит главному начальнику военного округа, который вместе с тем является и командующим войсками, расположенными в округе. Военно-окружные управления организованы на началах сходных с организацией военного министерства и воспроизводят для своего округа такой же всесторонний орган по заведованию военной частью, каким служит военное министерство для всей империи. Во главе каждого округа стоит главный его начальник (командующий войсками). Ему подчиняются находящиеся в округе войска и военные учреждения. По отношению к войскам власть его носит преимущественно характер инспекторский; по части хозяйственной он действует, как председатель окружного совета. В состав военно-окружного управления входят: военно-окружный совет - высший коллегиальный орган в округе по делам военного хозяйства, служащий вместе с тем для объединения деятельности различных отделов военно-окружного управления; это объединение достигается назначением в состав совета начальников всех отделов военно-окружного управления; окружный штаб - орган главного начальника округа по управлению войсками и по выработке общих соображений по подготовке к войне, и пять окружных управлений: интендантское, артиллерийское, инженерное, военно-санитарное и военно-ветеринарное; в каждом округе имеется еще военно-окружный суд. Особенностью нашего военно-окружного управления является то, что в случае войны, при мобилизации, оно служит для формирования полевых управлений действующей армии. Органами местного управления по комплектованию войск служат управления уездных воинских начальников и начальников местных бригад. На их обязанности лежит заведование чинами запаса и распоряжения по их призыву и сбору лошадей и по отправке их в войсковые части.

В западноевропейских государствах, вследствие принятия там территориальной системы комплектования войск, территория государства для пополнения войск и для высшего ими управления подразделяется, соответственно числу корпусов, на определенное число корпусных округов, которые в свою очередь делятся на более мелкие территориальные единицы, - в Германии на бригадные и ландверные округа пополнения, в Австрии - на полковые округа, в Италии - на дивизионные округа и военные участки, во Франции - на дивизионные, бригадные округа и на военные отделы. Управления, стоящие во главе этих территориальных подразделений, и являются органами местного управления. Однако той тесной органической связи, которая существует в России между органами местного управления и военным министерством, здесь нет; в западноевропейских государствах местное управление сливается с управлением строевым, причем в высших инстанциях местные управления являются органами преимущественно строевыми (корпусные, дивизионные управления), а в низших - органами, выдающими пополнением войск в мирное и в военное время (ландверные управления, рекрутские бюро и т.д.).

Строевое военное управление состоит из органов, находящихся непосредственно при войсках; эти органы ведают обучением войск, их внутренним бытом и войсковым хозяйством; следовательно, они являются не только командными инстанциями, но и органами хозяйственного управления. Организация строевого управления почти во всех государствах одинакова; различие здесь заключается главным образом в объеме тех хозяйственных функций, которыми наделены те или другие органы строевого управления. В основе всего строевого управления лежит управление отдельной частью, пользующееся обыкновенно значительной долей самостоятельности. Отдельными частями являются полки пехотные, кавалерийские, артиллерийские, - отдельные батальоны, батареи, парки, артиллерийские бригады (в России). Во главе управления отдельной частью стоит ее начальник, - командир полка, батальона и т.д., - ответственный за нее во всех отношениях. Органом начальника отдельной части служит штаб, в состав которого входят лица, заведующие отдельными отраслями войскового хозяйства; в некоторых государствах, как например, в Германии и Австрии, отдельные отрасли хозяйства ведаются преимущественно особыми комиссиями, состоящими из офицеров части. Обыкновенно отдельная часть подразделяется на более мелкие строевые единицы - батальоны, эскадроны, батареи, роты, имеющие свои управления и хозяйственные органы.

Следующая инстанция строевого управления - управление бригадой, состоящей обыкновенно из 2-3 полков. В некоторых государствах, например, в Германии, управление бригадой является органом, как строевого управления, так и органом хозяйственного и местного управления; в России и в Австрии управление бригадой является исключительно органом строевого управления.

Управление дивизией, в состав которой входит несколько полков, является органом не только строевого, но и хозяйственного управления, причем органом начальника дивизии по строевому управлению служит штаб дивизии, а органом хозяйственного управления - дивизионное интендантство, ведающее снабжением частей дивизии различными видами довольствия и контролирующее ведение в них хозяйства. Высший орган строевого управления - корпусное управление, которое в большинстве западноевропейских государств является органом строевого, хозяйственного и местного управления. Во главе корпусного управления стоит командир корпуса; органами корпусного управления служат корпусный штаб и корпусное интендантство. Так как в состав корпуса входят обыкновенно войска всех родов оружия, то состав корпусного управления в некоторых государствах является более сложным; так, в России в состав управления корпусом входят еще инспектор артиллерии корпуса, корпусный врач и корпусный ветеринар. В военное время состав корпусного управления еще более увеличивается введением в него таких временных органов, как корпусный инженер, корпусный казначей и т.д.

Совершенно особый характер имеет полевое управление войск в военное время¹⁾. Органы этого управления строятся по особой системе, приноровленной к условиям войны, и наделяются обыкновенно чрезвычайными полномочиями. Необходимым условием для выполнения армией ее боевого назначения является существование уже в мирное время тех органов строевого управления, которые будут призваны действовать во время войны. Однако, в силу бюджетных соображений, в настоящее время во всех государствах строевая организация мирного времени не идет далее корпусов. Эти последние соединяются в более крупные единицы - в армии - лишь во время войны, когда для них и формируются особые управления. В виду громадной численности современных вооруженных сил, в военное время приходится обыкновенно формировать не одну армию, а несколько армий и даже группы армий; отсюда необходимость создания особого объединяющего органа - главнокомандующего. Таким образом, при мобилизации вооруженных сил в случае войны является необходимым формировать две высшие инстанции полевого управления: управления отдельных армий и управление общего над ними главнокомандующего.

¹⁾ Редигер, «Устройство и комплектование вооруженной силы» (1909); «Военный Сборник» 1890 г. №4, 5.)

Сложность задач полевого управления - ведение боевых операций, возведение военных сооружений, перевозка войск, снабжение их всеми видами довольствия, организация санитарной службы и т.д. - все это по необходимости приводит и их сложности организации самого полевого управления. В целях упрощения этой организации и освобождения главнокомандующего и командующих армиями от обязанности вникать в детали управления, отдельные органы полевого управления, близко соприкасающиеся в своей деятельности, соединяются обыкновенно в группы под властью одного лица, причем объединение их деятельности возлагается большей частью на обязанность начальника штаба армии. Таковы общие принципы организации полевого управления войсками в современных государствах. В частностях эта организация, однако, в различных государствах различна; различие здесь сводится главным образом к распределению различных функций управления между штабом главнокомандующего и штабами армий.

В России общее начальство над несколькими армиями, действующими на одном театре войны, принадлежит главнокомандующему, который наделяется чрезвычайными полномочиями и которому подчиняются все местности и все гражданское управление в пределах театра войны, как в империи, так и за границей. Органом главнокомандующего служит штаб главнокомандующего, во главе которого стоит начальник штаба. Штаб подразделяется на три отдела: управление генерал-квартирмейстера, ведающее разработкой стратегических операций; управление дежурного генерала, в котором сосредоточивается часть инспекторская и сведения о степени обеспеченности армии разными видами довольствия, и отдел железнодорожный. Органов, ведающих довольствием армий и устройством их сообщений, при штабе главнокомандующего нет; заведование этими частями всецело возложено на полевые управления отдельных армий.

Во главе отдельных армий стоят командующие армиями, также наделенные весьма широкими полномочиями. Органом командующего армией является полевое управление армии, которое состоит: из полевого штаба армии, находящегося в ведении начальника штаба армии, из пяти главных отделов, непосредственно подчиненных командующему армией, и из нескольких второстепенных отделов и лиц, подчиняющихся высшим чинам полевого штаба армии. Наибольшее значение среди органов полевого управления имеет начальник полевого штаба армии, являющийся ближайшим сотрудником командующего армией, в особенности по ведению военных операций, и объединяющий деятельность всех отделов полевого управления. Военно-окружное управление пограничного военного округа в военное время превращается в местный исполнительный орган командующего армией и полевого управления.

В западноевропейских государствах, - в Германии, Австро-Венгрии и Франции, - организация полевого управления войсками в военное время в общем сходна с русской организацией. Различие здесь главным образом заключается в несколько другом устройстве тыла и в централизации заведования железнодорожной частью в штабе главнокомандующего; в управлениях отдельных армий на Западе особых железнодорожных органов нет. В России железнодорожный отдел штаба главнокомандующего лишь распределяет железные дороги и их средства между отдельными армиями; полевое управление армии должно эксплуатировать их самостоятельно. Об управлении военно-морскими силами см. морское министерство, о составе вооруженных сил см. армия и флот.

А. Добровольский.