Закон

Закон этимологически означает известную границу, предел (в древности — кон, покон); это значение отчасти сохраняется и в теперешнем содержании закона, в котором можно видеть известный предел, поставляемый человеческой воле. Выражение «закон» употребляется, с одной стороны, в естествознании и социальных науках, а с другой — в юриспруденции. В первых им означают известное постоянство соотношений между явлениями, не поддающееся действию человеческой воли; в юриспруденции же под законом разумеют нормы, установленные высшей государственной властью. Как тому, так и другому пониманию свойственно представление о законе, как о какой-то господствующей силе, стоящей над свободными желаниями человека. В классической древности и у представителей естественного права оба понимания сливались вместе, и закон юридический имел столь же безусловное значение, как закон естественный. Опытное исследование явлений природы в новое время разрушило представление о законе как о каком-то господствующем начале; самый термин, однако, сохраняется, не означая большего, чем простое отношение явлений между собой. Точно также и юриспруденция отказалась от веры в закон как в абсолютное начало, и стала считать его проявлением господствующей в государстве воли, которая может быть изменчива и случайна.

Попытки определить понятие закона в юридическом смысле начались еще со времени древней юриспруденции и римских юристов. Не останавливаясь на них, приведу только определения, принятые в современной науке. Они распадаются на формальные и материальные. Первые, исходя из теории разделения властей, определяют закон как веление законодательной власти, изданное в определенном порядке. Эта теория, унаследованная еще от французской революции, является господствующей. Ее разделяют в Германии Martiz, Haenel, Fricker, во Франции — Beudant, Ducrocq, Jacquelin, у нас — Н. Коркунов, Н. Лазаревский и др. С 60-х годов XIX века, наряду с формальной теорией, начинает выдвигаться другая — материальная. Впервые Стокмар в 1867 году развил учение о том, что следует различать два рода закона: формальные, которые не содержат каких-либо общих правил и являются по существу актами административными, имеющими лишь форму законов (таков, например, бюджет), и законы материальные, которые содержат общее предписание, создающее право. Для государствоведа необходимо различать эти категории. Взгляд Стокмара был поддержан и развит Лабандом в его труде, посвященном бюджету («Das Budgetrecht», 1871), а затем в «Государственном праве». Он создался под косвенным влиянием бюджетной борьбы, которую вел Бисмарк с прусскими палатами в 1865-66 годах, и давал известное оправдание действиям «железного канцлера». В Германии к нему затем примкнули Иеллинек, Г. Мейер, Аншютц и др., во Франции — Лаферриер, Ориу, Планиоль, Жезэ, Каэн. Ориу, например, определяет с такой точки зрения закон как «общее правило, обсужденное законодательным органом и содержащее решение и санкцию»; Жезэ определяет закон как «первоначальное и основное правило, регулирующее социальные отношения в интересах государства общим и постоянным образом». Материальное понятие закона было выдвинуто в литературе для того, чтобы разграничить закон от указа, или административного регламента. В виду этого приходится сказать о попытках разграничения того и другого.

В литературе государственного права существует много отдельных теорий. Одни, исходя из принципа разделения властей, считают закон и указ параллельными формами, в которых проявляют себя две самостоятельных власти — законодательная и административная; другие исходят из психологических аналогий, отождествляя закон с волей, а указ с действием, или — закон с мыслью, а указ с волей; третьи выставляют различие целей указа и закона; четвертые кладут в основание эффект того и другого: закон создает объективные права, а указ только субъективные состояния, и т.д. Наибольшей популярностью, однако, пользуется теория объективная, по которой закон устанавливает общие правила, создает права, а указ применяет их к конкретным случаям. Теория эта, принятая Лабандом, Аншютцем, Г. Мейером и др. противополагает общее частному. Но нужно сказать, что воззрение на закон как на общее правило, или, как говорили раньше, как на общую волю, есть лишь остаток воззрения, выдвинутого Руссо в эпоху французской революции. Говорят, что общая воля связывает каждого в интересах всех и, потому, она должна иметь общее выражение, быть юридическим правилом. Однако, развитие законодательства в XIX веке показало, что весьма часто издаются законы совершенно конкретные, имеющие в виду порой какой-либо совершенно единичный случай или какое-либо одно лицо; с другой стороны, издаются законы бюджетные, об амнистии, о мораториях и т.д., рассчитанные на однократное действие, а не на постоянное применение в будущем в качестве правила. Попытка считать их административными актами, издаваемыми в законодательной форме, не удалась, и пришлось вновь вернуться к формальному различию. Всякая мера может быть проведена или в законодательном или в административном порядке, поскольку положительное право не требует категорически того или другого. Область законодательной регламентации и область регламентации административной в каждой стране определяется различно. Для каждого государства можно наметить три сферы: а) сферу обязательной законодательной регламентации, б) сферу обязательной административной регламентации и в) сферу обоюдной регламентации. Сфера обязательной законодательной регламентации определяется наиболее точно. Так, правовой строй требует, чтобы известные общественные отношения регулировались не иначе, как законом, и конституции почти постоянно фиксируют эту сферу. По нашему праву, впервые Судебные Уставы 1864 года наметили необходимость исключительного применения закона в области уголовной и гражданской ответственности (ст. 1 Устава уголовного судопроизводства и статьи 1 и 9 Устава гражданского судопроизводства) и для задержания (ст. 10 Устава уголовного судопроизводства). Уголовное уложение (ст. 1) определяет, что только закон может определять границы того, что является преступным. Основные законы 1906 года значительно расширили сферу законодательной регламентации: только закон может определять условия приобретения и утраты подданства, устанавливать налоги и пошлины, возлагать повинности, определять допустимость принудительных мер, ограничивать право передвижения, право приобретать и отчуждать имущество, ограничивать право собраний, право свободного слова, свободной веры и т.д. (статьи 69-82 Основного закона). Учреждение Государственной Думы (ст. 31) также перечисляет ряд вопросов, требующих законодательного рассмотрения; таковы — государственная роспись, отчет по выполнению ее, дела об учреждении компаний на акциях при известных условиях, о постройке железных дорог, об отчуждении части государственных доходов и имуществ, и некоторые др. Далее, в различных частях Свода законов разбросаны статьи, указывающие, что та или иная мера проводится в законодательном порядке. Но наряду с такой сферой законодательства, определяемой по предмету, имеется общее правило, что в законодательном порядке должно быть рассматриваемо все «требующее изменения, дополнения, приостановления действия и отмены законов» (п. 1 ст. 31 Учреждения Государственной Думы). Вследствие этого круг законодательной регламентации определяется всем содержанием законодательства в данный момент, ибо вполне понятно — раз издание новой меры в той или иной области встречает препятствие в старом законе, оно должно идти уже в законном порядке. Так как, благодаря смешению в прошлом указа и закона, у нас получилось крайнее засорение Свода законов чисто административными нормами и инструкциями, то теперь приходится признать у нас наличность чрезмерной гипертрофии законодательства. Обременение наших законодательных органов так называемой «вермишелью» есть не что иное, как последствие этого засорения.

С другой стороны, из сферы обязательной законодательной регламентации основными законами у нас изъяты такие группы отношений, которые в нормальном правовом строе неизбежно, в силу своей социальной важности, вводятся в нее. Таковы отдельные меры, перечисленные в статьях 13, 15, 18, а в особенности в статьях 96 и 97 Основного закона (объявление войны, заключение международных договоров, постановления по военно-строевой, технической и хозяйственной частям, по военно-судебной части и некоторые др.). Эти области переданы в ведение административной регламентации, как бы заменяющей законодательную. Административная регламентация в собственном смысле предусмотрена ст. 11 Основного закона, по которой «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов». Эта регламентация, как можно видеть, подчинена закону.

За выключением обязательной законодательной и обязательной административной регламентации, остальная область предоставлена обоюдной регламентации. Выбор той или другой зависит от ряда практических соображений: от того, какую силу желательно придать издаваемому акту, в какой степени желательно ему обеспечить гибкость, насколько долговременно должно быть его действие, вызывает ли он необходимость установления новых публичных органов, и т.д. Спорным является вопрос, могут ли вопросы, для которых установлена обязательная административная регламентация, или которые отнесены к прерогативам монарха, осуществляемым единолично или при содействии подчиненных административных органов, вноситься на рассмотрение законодательных учреждений. Одни, основываясь на п. 7 ст. 31, допускают это, но только в силу особых Высочайших повелений. Другие, исходя из общего положения о преимуществе закона перед указом, указывают на возможность внесения их и по парламентской инициативе. Для решения вопроса требуется внимательный анализ этих постановлений, еще не произведенный в нашей литературе.

В связи с вопросом о сфере законодательства стоит и вопрос о законности. 3аконность не следует понимать только как соблюдение органами власти и гражданами постановлений закона. Не будет полно это понятие и тогда, когда мы внесем сюда указание на необходимость надлежащего построения публичных гарантий, как ответственности должностных лиц, административной юстиции, действительного контроля палат и проч. Под законностью следует разуметь подчинение действию только одного закона (но не административной регламентации) известных областей общественной жизни, в частности прав гражданской свободы. Нужно дать закону силу в той сфере, где еще господствует административное усмотрение. Действие исключительных положений характеризуется преимущественно тем, что они вытесняют законное право, заменяя его административными велениями. Но у нас и при нормальном порядке полномочия администрации в области публичных прав граждан настолько велики, что говорить здесь о господстве закона не приходится. Вследствие исторического смешения закона с административным постановлением, у нас не выработалось истинного уважения к закону, и на него смотрят только как на норму, допускающую к себе свободное отношение. Поднять уважение к закону можно, помимо усиления публичных гарантий, также точным размежеванием естественных областей законодательной и административной регламентации.

Но кроме законного вторжения административной регламентации в область законного права, мы наблюдаем у нас еще специфическое вторжение судебной власти в эту сферу. Отдельным министрам у нас предоставляется право вносить в Сенат отдельные вопросы, встречающие на практике различное толкование. Министру юстиции это право предоставлено ст. 259¹ Учреждения судебных установлений. Решения Сената, содержащие ответ на поставленные министром вопросы и называемые житейски «разъяснениями», приобретают силу закона. Это толкование Сената, происходящее вне связи с каким-либо делом, без участия заинтересованных лиц, по инициативе административной власти, является в полном смысле легальным толкованием, представляющим собой собственно издание нового закона на смену старому. Практика последних лет показала, что толкования эти весьма свободно относятся к действующему законному праву, и во многих случаях разрушают старые правила закона, издают новые, ограничивают или расширяют силу закона и т.д. Были примеры проведения в порядке такого толкования вопросов, которые раньше вносились на законодательное рассмотрение, как еще не признаваемые нашим правом. Сохранение права такого толкования (неизвестного совершенно западному праву) стоит в прямом противоречии с силой закона, так как, наряду с подлинным законодательным органом, оно создает орган вторичного законодательства, могущий разрушать и вытеснять подлинные нормы закона.

3акон признается одним из источников позитивного права. Являясь велением высшего государственного авторитета, он в развитом государственном строе имеет тенденцию вытеснять другие формы позитивного права, в частности право обычное. На более ранних ступенях воля законодателя еще слаба, и сама должна прикрываться обычаем, пошлиной; законы издаются очень часто лишь как воскрешение старых обычаев. Но затем, в период абсолютной монархии, когда закон отождествляется с волей монарха, он получает достаточно сильный самостоятельный авторитет, и начинает сам бороться с нежелательными обычаями. И наконец, достигнув развитой формы, почти совершенно вытесняет обычное право из отдельных областей жизни. Достигнув всемогущества, закон начинает уже выделять из себя различные формы подчиненного законодательства. Такими формами следует признать административную регламентацию, происходящую в силу делегации, автономическое право, судебную практику. Особенное развитие административной регламентации по принципу делегации мы встречаем в странах с развитым парламентаризмом (в Англии, Франции, Италии). В Англии, например, при издании почти каждого крупного закона парламент определяет ряд положений, которые подлежат регламентации путем административного регламента (rules and orders); этот последний имеет такую же силу, как и закон; для формальной санкции проект этого регламента кладется на стол парламента, и, если парламент в течение известного срока (обыкновенно, 40 дней) не заявит протеста, он получает силу закона; с 1890 года эти регламенты публикуются ежегодно особым сборником. Во Франции эта делегация за последние годы приняла громадные размеры (см. Леруа, стр. 120-129), в Италии недавно (27 февраля 1913 г.) был издан целый устав уголовного судопроизводства на основании законодательного поручения правительству. Автономическое право предполагает выделение известной области законодательства в ведение местных представительных учреждений (парламентов автономных провинций, земских собраний, муниципалитетов и проч.); примером этого права у нас являются постановления земских собраний и городских дум. Наконец, такая делегация наблюдается все больше и больше в судебной практике. Модное в настоящее время течение «свободного правоведения» считает, что закон должен давать лишь общее указание для судьи, судья же вырабатывает право на основании общей нормы, применительно к условиям данного случая. Это право судьи не есть просто толкование закона — оно есть творчество новых норм в силу делегации закона. В этом отношении типичным является швейцарское гражданское уложение, которое, при недостаточности закона, предоставляет судье решать так, как если бы он был законодателем.

Являясь мощным орудием влияния на отношения людей, закон должен руководиться определенными разумными целями. Эта потребность создает науку законодательной политики, или политику права, инициатором которой является у нас профессор Петражицкий. Политика права, распадаясь на ряд специальных отделов (уголовную, цивильную политику и проч.), представляет собой самостоятельную отрасль юриспруденции, стоящую наряду с теоретической разработкой. С другой стороны, сложность уже существующих юридических отношений, с которыми приходится иметь дело законодателю, вызывает при издании нового закона необходимость считаться с остальными частями действующего права, потребность формулировать его так, чтобы термины и конструкции его совпадали с теми, которые уже содержатся в действующих законах. Наука, занимающаяся такой формулировкой положений, называется законодательной техникой. У нас, с изданием новых государственных законов в 1906 году, сохранилась еще старая техника законодательства, хотя несомненно, что новые начала публичного строя должны были влить в ряд положений законодательства новое содержание.

Различают несколько отдельных видов законов. Так, важнейшим является деление на законы основные и законы обыкновенные. Основные законы обыкновенно определяются материальным и формальным признаками. В силу первого к ним относят законы, регулирующие существо государственной власти, строй высших государственных органов, основные права граждан. Однако, не всегда по содержанию своему основные законы соответствуют этому, и среди них можно найти немало случайных норм. В силу второго основные законы определяются порядком их издания; порядок этот является обыкновенно осложненным, по сравнению с общим законодательным порядком. Так, в Австрии требуется большинство в ²/₃ голосов для пересмотра основных законов, во Франции — принятие изменения национальным собранием, состоящим из обеих палат, после того как оно было принято каждой из палат в отдельности; во многих государствах (Бельгии, Норвегии, Румынии) требуется перед изменением конституции роспуск палат и обращение к новым выборам. В отдельных штатах Южной и Северной Америки для изменения основных законов обязателен референдум (см. ниже). Наконец, во многих странах (Англии, Италии, Венгрии, Испании) основные законы, если и выделены в так называемые конституции, однако никаких особенностей пересмотра их не установлено. В нашем праве после 1906 года особенностью основных законов является то, что пересмотр их возможен только по инициативе Государя (статьи 8 и 107 Основного закона). Но в качестве пережитка сохранилось у нас еще понятие «основных законов» в ст. 125 Основного закона, коим обнимается Учреждение Императорской Фамилии; это остаток старого воззрения, которое было создано в конце XVIII века; по существу оно сливается с актами указной власти, а не является особым видом закона.

Далее, проводится различие: 1) между законами нормальными и законами исключительными; первые рассчитаны на нормальное применение, вторые — на применение в течение определенного краткого срока, при наличности чрезвычайных обстоятельств (например, закон об исключительном и военном положении, о мораториях); 2) между законами общими и законами специальными; первые применяются ко всем гражданам, участвующим в известном правовом отношении, вторые — лишь к особым категориям (военным, должностным лицам, лицам определенного вероисповедания, национальности и проч.); 3) между законами общеимперскими и законами местными; последние распространяются только на известные части территории; местные законы издаются порой при участии местного автономного законодательства (например, в Финляндии). Можно, наконец, по содержанию провести различие: 4) между законами-правилами и законами-распоряжениями, которое приблизительно соответствует прежнему делению на законы в материальном и законы в формальном смысле, но оно лишено присущей этому последнему делению принципиальности. 3аконы-правила устанавливают общую норму, рассчитанную на неопределенно долгое применение, законы-распоряжения исчерпывают свою силу однократным или определенно-кратным применением.

Порядок издания законов. При крайней сложности организации законодательной власти представляется необходимым проследить выработавшийся в практике главнейших конституционных стран порядок воплощения законодательной воли. В своих главных очертаниях он выработался в практике английского парламента. Благодаря трактату Дюмона: «Тактика законодательных собраний» (1815), он был широко популяризирован в Европе и с различными изменениями положен в основу деятельности представительных учреждений почти всех стран. В качестве первой стадии указывают инициативу, или почин, закона. Под ней разумеют внесение проекта в палаты компетентными лицами, создающее обязанность для палаты рассмотреть проект. Но, в сущности, первой стадией следует считать выработку проекта. В большинстве стран эта стадия не имеет официального значения: разработка происходит в недрах министерств или политических партий. Но кое-где она получила и официальное признание. Так, при английском парламенте с 1869 года состоит особое лицо, на обязанности которого находится техническая разработка всех правительственных биллей; в колониях Англии выработка правительственных проектов возлагается на генерального атторнея; в Канаде эта обязанность лежит на особом клерке, назначаемом спикером. У нас ст. 57 Учреждения Государственной Думы предусматривает разработку министрами и главноуправляющими законопроектов, не только правительственных, но и тех, за желательность которых высказалась Дума. Такая разработка, однако, имеет факультативный характер: если министр не примет на себя, по тем или другим основаниям, разработки, то соответственный проект вырабатывается особой комиссией из членов Думы. Следует полагать, что такая комиссия может быть образована и в случае согласия министра на разработку, если, однако, эта разработка замедляется или не произведена к сроку, указанному Думой. В нашем праве, таким образом, выработка проекта нашла себе специальное признание в законе. Что касается инициативы, то, по практике конституционных стран, она принадлежит обыкновенно министрам и членам палат, при этом часто на не одинаковых основаниях. Что касается первых, то ими инициатива осуществляется от имени правительства. В прежнее время считали, что в этом отношении они являются носителями принадлежащего монарху права инициативы, которому одному принадлежит право возбуждать вопрос об изменении закона; затем в большинстве стран министры получили и самостоятельное право инициативы. В Североамериканских Штатах президент и министры совершенно лишены права инициативы в конгрессе, что порождено стремлением к большему обособлению власти законодательной и исполнительной; но ничто, конечно, не мешает министрам вносить проекты чрез членов конгресса, принадлежащих к той же партии. Правительственные проекты, отчасти благодаря своей большей разработанности, отчасти благодаря тому, что правительство несет ответственность за правильное управление страной, пользуются часто различными преимуществами при прохождении в парламенте. Так, в Англии, по внутреннему распорядку Палаты Общин, правительственным биллям отводится львиная часть времени; во Франции правительственные проекты, носящие даже особое название (projets des lois, в отличие от propositions des lois, принятого для проектов отдельных членов палаты), имеют ряд особенностей относительно порядка внесения и обсуждения их. Парламентская инициатива принадлежит обыкновенно или отдельным членам или группам членов. Первый порядок мы встречаем в Англии, Североамериканских Штатах, Франции. Здесь собственно инициативой пользуется не отдельный член, а вся палата в целом. Как известно, право законодательства Палаты Общин в Англии выработалось из права представления петиций королю об издании желательных законов. В XV веке общины стали представлять свои петиции в разработанном виде и требовать от королей, чтобы закон был издан в форме, точно соответствующей их петиции. Постепенно, под влиянием усиления роли общин, короли начали считать себя связанными формой петиций, и практически право петиций превратилось в право выработки текста закона, но в теории до сих пор, принимая закон, Палата Общин осуществляет только право петиции или инициативы, предложения же отдельных членов имеют значение только для Палаты. В Соединенных Штатах, где принят тот же порядок, инициатива отдельных членов чрезвычайно обильна. По подсчету Ильберта, в период заседаний одного LX-ro Конгресса было внесено отдельными членами 44 500 проектов. Многие из них «топятся» в самом начале, другие — в комиссиях, и, наконец, на сравнительно многие проекты президент налагает свое вето. Отсутствие однообразия в редакции и характере биллей порождает крайнюю пестроту законодательства. В других странах инициатива принадлежит группам членов палаты; так, в Германии требуется подпись 15 членов, в нашем праве до 1906 года инициатива принадлежала Государю (ст. 162 Учреждения министерств), а также, в качестве исторического остатка — Сенату и Синоду. По законам 1906 года, указываются в качестве органов, обладающих правом инициативы: Государь (ст. 8 Основного закона) и члены Государственной Думы (статьи 55-57 Учреждения Государственной Думы) или Государственного Совета (статьи 54-56 Учреждения Государственного Совета). Относительно права министров на инициативу законов в литературе существует спор. Одни (Н. Лазаревский, Б. Нольде), основываясь на ст. 34 Учреждения Государственной Думы, по которой проекты вносятся в Думу министрами и главноуправляющими, полагают, что и министрам предоставлено право самостоятельной инициативы. Другие (Пальме, А. Тагер) различают почин от внесения законопроекта; последнее есть деятельность, происходящая по поручению одного из трех факторов законодательства; министрам принадлежит только право внесения проектов, в силу почина Государя или одной из палат. Ст. 162 Учреждения министерств, сохраненная в продолжении 1908 года (в продолжении 1906 г. значилась отмененной), требует для министров Высочайшего разрешения на внесение проектов, что подтверждает взгляд относительно зависимости министерской инициативы от согласия монарха. Наряду с этим полагают, что парламентская инициатива у нас предоставляется 30 членам Думы или Совета, а также комиссиям палат (статьи 55-57 Учреждения Государственной Д. и 54-56 Учреждения Государственного Совета), хотя тут же высказывается сомнение в том, поскольку в «основных положениях», предлагаемых палате 30-ю членами, можно видеть право почина. На наш взгляд, сомнения относительно министерской и парламентской инициативы значительно разъясняются с признанием, что по нашему праву инициатива конструируется как акт сложный. Она распадается натри момента: 1) возбуждение вопроса об отмене или изменении действующего закона или издании нового закона, принадлежащее министрам (статьи 160 и 162 Учреждения министерств) и 30 членам палаты (ст. 55 Учреждения Государственной Думы и 54 Учреждения Государственного Совета); возбуждение это происходит перед одной из трех властей, участвующих в процессе законодательства, и лишено какого-либо обязательного значения; 2) санкцию основных положений одной из этих властей (Государем, Государственной Думой или Государственным Советом), которая называется почином; санкция монарха у нас выражается в разрешении внести проект или в Высочайшем повелении (ст. 162 Учреждения министерств и ст. 3 закона 17 апреля 1910 г., а также п. 7 ст. 31 Учреждения Государственной Думы), а санкция Государственной Думы и Государственного Совета — в «признании желательности» проекта (ст. 56 Учреждения Государственной Думы); 3) внесение законопроекта в Государственную Думу или Государственный Совет, которое принадлежит министрам и комиссиям палат (ст. 57 Учреждения Государственной Думы, ст. 56 Учреждения Государственного Совета). Только соединение трех моментов вместе дает право инициативы, как оно формулируется в конституционном праве, то есть создает для палаты обязанность рассмотрения законопроекта. Эта сложность построения права инициативы явилась результатом закрепления в новых государственных законах старого порядка выработки законов, который раньше имел делопроизводственное значение; теперь, с изменением органов законодательной власти, он получил публично-правовое значение. Нужно признать, таким образом, что право почина у нас принадлежит монарху и палатам, но оно осложнено участием ряда других органов, в частности министров. При осуществлении парламентской инициативы палата должна в течение месяца ожидать заключения министра и, в случае желания министра, связана обязанностью поручить ему разработку проекта. Вследствие такого осложнения парламентская инициатива у нас крайне слаба. Из 2 197 проектов, ставших законами в период деятельности третьей Думы, всего 2 проекта возникло по инициативе Государственного Совета и 34 — по инициативе Государственной Думы. Инициатива монарха пользуется рядом преимуществ, по сравнению с инициативой парламентской. Так, она одна допускается для пересмотра основных законов (ст. 8 Основного закона), а также для тех законов, которые затрагивают прерогативы монарха (п. 7 ст. 31 Учреждения Государственной Думы), или относительно которых сделана специальная оговорка (ст. 4 закона 17 апреля 1910 г.). Далее, парламентская инициатива ограничена в направлении невозможности внесения отвергнутого монархом проекта в течение той же сессии.

Дальнейшей стадией является обсуждение закона. Обыкновенно проект в каждой из палат проходит три «чтения». Правило это выработалось в английском парламенте около XV века, когда билль перед голосованием должен был трижды прочитываться (в буквальном смысле) перед его принятием. Теперь «чтениями» называются скорее стадии прохождения проекта в парламенте, нежели действительные чтения его. Так, ныне в Англии первое чтение состоит только в некоторой мотивировке основных положений проекта, розданного членам, и следует немедленно после внесения билля; второе чтение состоит в обсуждении вопроса о передаче проекта в комиссию. И наконец, в третьем чтении билль принимается после обсуждения комиссией. Развитие комиссий представляет также интересную черту. В XVI веке комиссии состояли из двух-трех человек; обыкновенно в них избирались члены палаты, имеющие юридическое образование. Но так как посещаемость комиссий была слабой, то развилась практика приглашения в комиссию всякого желающего участвовать в ней члена палаты. Так развилось учреждение, известное под именем комитета всей палаты, состоящее фактически из тех же членов палаты, но действующее менее формально и негласно. При немногочисленности желавших принимать участие в прениях такие комиссии не являлись громоздкими. Но затем, когда количество законодательной работы увеличилось, пришлось, вместо комитета всей палаты, создать две постоянных комиссии «А» и «В» (Standing committees); в них проект поступал по специальному предписанию палаты. В 1907 году были изданы новые правила, по которым число постоянных комитетов доведено до четырех, и, кроме того, постановлено, что проект поступает в один из комитетов по общему правилу, если не будет постановлено, чтобы он обсуждался в комитете всей палаты. Еще большее значение приобрели законодательные комиссии в Североамериканских Штатах; обсуждения проекта в общих собраниях здесь почти не бывает, принимаются проекты комиссии, а общее собрание санкционирует решение комиссий своим вотумом. Поэтому, вопрос об организации комиссий имеет здесь особую важность. Наше право предоставляет палатам свободу самоопределения относительно порядка обсуждения проектов. Этот порядок выработан Наказами Государственной Думы и Государственного Совета, которые не во всем между собой совпадают. В Государственной Думе первое чтение проектов, уже разработанных министрами или особой комиссией Думы (см. выше), состоит в направлении их в одну из комиссий. По возврате оттуда проекта рассматриваются основные положения проекта, и проект может быть отвергнут даже без перехода к постатейному чтению. Принятый в основных положениях, проект обсуждается затем по отдельным статьям, причем отдельными членами вносятся поправки; министру же или лицу, внесшему проект, предоставляется просить об обсуждении этих поправок предварительно в комиссии. При третьем чтении палата принимает законопроект в целом. Дополнительный характер носит новое чтение принятого уже проекта, после просмотра его редакционной комиссией. В Государственном Совете после постатейного чтения и перед окончательным принятием проекта в целом происходит еще «обсуждение редакции и расположения отдельных статей», которое является собственно чтением редакционным, идущим в Думе после третьего чтения. При разногласии между палатами создаются согласительные комиссии, которые делают согласительные предложения, принимаемые или отвергаемые каждой палатой в одном чтении, с предварительным выслушиванием заключений соответственных комиссий палат. При отсутствии соглашения между палатами проект почитается отклоненным.

Представление одобренного палатами проекта на утверждение главы верховной власти составляет самостоятельную стадию. Монарх (президент) или санкционирует проект (у нас надписанием слов «быть по сему», — ст. 64 Учреждения Государственного Совета) или не удостаивает его утверждения, налагает вето. По своему действию различаются вето абсолютное и вето суспенсивное (см. IX, 628).

Утвержденный главой государства закон публикуется во всеобщее сведение. 3аконы более важного государственного значения сопровождаются иногда указами, содержащими изложение основной цели закона, и повелением об его обнародовании, что называется промульгацией закона. Промульгация не составляет, однако, необходимой стадии издания закона, и с установлением однообразного порядка публикации теряет практическое свое значение. Опубликование закона, напротив того, составляет необходимое условие его действия (ст. 91 Основного закона). 3аконы публикуются особым государственным учреждением (у нас Сенатом), которому принадлежит право формальной проверки правильности их. Опубликование закона у нас происходит с 1863 года путем печатания их в «Собрании узаконений и распоряжений правительства», издаваемом при Сенате, выходящем по мере накопления материала и рассыпаемом во все центральные присутственные места и губернские правления, а также, за плату, и частным лицам. Опубликованием определяется и момент вступления закона в силу (если для этого в самом законе не указано особого срока). В виду важности точного определения этого момента, законодательства стремятся устранить отсюда случайные влияния. Наблюдаются две системы. По одной (господствующей) — закон вступает в действие во всей стране одновременно, и только для колоний создаются более продолжительные сроки. Так, в Германии закон вступает в силу через 14 дней, в Бельгии через 10, в Австрии — 45, Дании — 8, Италии — 15 и т.д. По другой системе, принимается во внимание расстояние той или иной местности от столицы, где происходит публикация закона. Так, во Франции закон для Парижа вступает в действие на другой день после обнародования, а затем на каждые 100 километров от Парижа дается 1 день отсрочки вступления закона в силу. У нас принят практически весьма случайный срок: день получения «Собрания Узаконений» губернским правлением или иным присутственным местом. В отступление от общего правила, в самом законе может быть указываема возможность обращения его к исполнению по телеграфу или посредством нарочных (ст. 93 Основного закона).

Литература: Градовский, «Начала русского государственного права», т. I; Лазаревский, «Русское Государственное Право», т. I (1913); Петражицкий, «Теория права и государства», т. I (1910); Шершеневич, «Общая теория права», вып. II (1911-1912); Б. Нольде, «Законодательный почин по русскому праву» («Право», 1911); его же, «Законы основные в русском праве» («Право», 1913); Коркунов, «Указ и закон» (1894); Саhen, «La Іоi et le réglement» (1903); М. Leroy, «La loi» (1906); Haenel, «Studien zum deutschen Staatsrecht» (1888); Laband, «Staatsrecht» (1895); М. Rumpf, «Gesetz und Richter» (1906).

П. Люблинский.