Земские учреждения

Земские учреждения, губернские и уездные, ведают дела о местных пользах и нуждах губерний и уездов. В дореформенное время земско-хозяйственное управление в уезде разделялось между различными административными комитетами и частью входило в состав функций полицейского ведомства. Падение крепостного права обусловило необходимость и открыло путь к преобразованию управления местными хозяйственными делами, совершенно непригодного в указанном виде к удовлетворению надобностей населения и не отвечавшего также общегосударственным интересам. После крестьянской реформы земская являлась наиболее крупной по своему значению в общегосударственной жизни. Почти одновременно с намерением освободить крестьян возникла и мысль о преобразовании местного управления. Первоначальный (1858 г.) проект, стремившийся сосредоточить все управление уездом в руках уездного начальника, вызвал сильную критику в среде местного дворянства. Против него высказались с своих точек зрения как крепостники, добивавшиеся сохранения вотчинных прав за помещиками, так и представители либеральных течений. Первые требовали передачи дворянству всей административной власти на местах, вторые — всесословного местного самоуправления с преобладающим участием в нем дворянства, для того, как формулировало новгородское дворянское собрание, «чтобы на земских собраниях элемент образованный не был подавлен». Такого рода требования, в которых открыто или прикровенно проявлялось стремление сохранить за дворянством преобладающее значение в местной жизни, высказывались и в последующее время губернскими комитетами, членами комитетов в редакционных комиссиях и дворянскими собраниями во всеподданнейших адресах и в заключениях об устройстве управления земскими повинностями. В 1859 году, 25 марта, состоялось новое Высочайшее повеление о том, что «при устройстве исполнительной и следственной частей должно быть рассмотрено хозяйственно-распорядительное управление в уезде..., причем необходимо предоставить хозяйственному управлению большее единство, большую самостоятельность и большее доверие и определить степень участия в нем каждого сословия». Во всеподданнейшей же записке министра внутренних дел (август 1859 г.) была уже намечена и «степень участия»: «дабы вознаградить дворян за потерю помещичьей власти, им следует предоставить первенство в хозяйственной администрации». Составление проектов положений об уездных учреждениях было возложено на особую комиссию, учрежденную по высочайшему повелению 27 марта 1859 года, под председательством Н. А. Милютина, с членами из чиновников различных министерств, некоторых губернаторов и представителей высшей полиции. Позднее, 23 октября 1859 года, этой же комиссии было поручено составление проекта преобразования губернского управления. В апреле 1861 года председательство в комиссии перешло к министру внутренних дел П. А. Валуеву. Комиссия работала весьма медленно. Только 22 февраля 1862 года Валуевым был представлен всеподданнейший доклад с изложением основных начал земской реформы, 15-го же марта в совете министров, а затем в особом совещательном собрании совета министров, под председательством великого князя Константина Николаевича, был рассмотрен очерк Положения о земских учреждениях. 2-го июля этот очерк получил высочайшее утверждение, а осенью был распубликован в общее сведение. В марте 1863 года комиссией были составлены окончательные проекты Положения о земских учреждениях. Они были внесены 26 мая в Государственный Совет, где и рассмотрены сперва в соединенных департаментах законов и государственной экономии, в усиленном составе, с участием столичных губернских предводителей дворянства и городских голов, а затем — в общем собрании. Положение о земских учреждениях получило силу закона 1-го января 1864 года. Указом того же числа повелено ввести его немедленно в действие в 33 губерниях. Введение же его в губерниях Архангельской, Астраханской и Бессарабской, 9 западных губерниях и в «частях империи, управляемых по особым учреждениям», было отсрочено. В период 1865-76 годов земские учреждения были введены в 34 губерниях Европейской России и в области Войска Донского, но в последней они были затем отменены в 1882 году. Из 33 губерний, поставленных в первую очередь, земские учреждения миновали Оренбургскую губернию.

Объяснительная записка к проекту Положения определила задачу земской реформы как «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления». Это являлось, однако, одной из тех пышных фраз, которые отнюдь не оправдывались содержанием реформы. В основу реформы было положено противопоставление дел местных, чисто хозяйственных, делам государственным. 3емским учреждениям и вверялись эти местные дела. Эта общественно-хозяйственная теория местного самоуправления в настоящее время, как известно, отвергается научной критикой. Нет возможности провести резкую и определенную границу между двумя указанными видами дел, ибо всякая мера общегосударственного характера касается, в известной степени, местных интересов, и, с другой стороны, местное мероприятие может быть небезразлично с точки зрения общегосударственных интересов. Комиссия, вырабатывавшая проект Положения, и сама сознавала это, но выражала туманную надежду, что необходимое разделение может быть достигнуто на основании «практических соображений и исторических данных». Дело было, однако, вовсе не в теоретических заблуждениях. Комиссия, имея перед собой задачу переустройства местного управления, стремилась удовлетворить, с одной стороны, требования поместного дворянства, а с другой — дать отпор «несбыточным ожиданиям и свободным стремлениям разных сословий» и сохранить за правительством всю полноту власти на местах. Наиболее выгодным средством для этого и являлось выделение земско-хозяйственного управления из общего управления губернии и уезда, ибо это суживало круг влияния местных общественных элементов и обусловливало контроль представителей администрации над их деятельностью. Действительные задачи земской реформы по существу своему весьма близки, таким образом, к тем, которые ставились при проведении крестьянской реформы в ее административной части — дать внешние формы самоуправления при сохранении правительственной опеки и контроля. Политические же притязания дворянства погашались предоставлением ему в сфере земской деятельности материальных выгод за счет других сословий. Этот расчет, как показало дальнейшее, оказался верным. В силу такого задания, Положение о земских учреждениях и отличается весьма большой логической невыдержанностью, неопределенностью и противоречивостью. Так, хотя земским учреждениям было предоставлено ведать «исключительно местные» потребности, но в то же время удовлетворение многих из этих потребностей было признано обязательным для земства, и, стало быть, они оказались имеющими не только местный, но и общегосударственный интерес. Неопределенность прав и обязанностей земских учреждений с первых же шагов вызвала трения. Предоставляя земствам действовать «самостоятельно» в кругу вверенных им дел, закон в то же время воспрещал «вмешиваться в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений». Практически весьма трудно было установить такое разграничение. Так, например, земству было предоставлено участие в попечении о народном образовании, но без точного обозначения характера этого участия, и у земства на первых же порах возникло столкновение с учебным ведомством, отрицавшим за земством право на организационную деятельность в данной области. Неопределенность прав земства и призрачная его «самостоятельность» давали администрации легкую возможность оказывать на земство давление. Требования жизни вели к постоянному расширению земской деятельности, а вместе с тем и ко все более возраставшему значению земства в ряду местных учреждений, но допускать такое расширение и значение отнюдь не входило в планы и намерения правительства. Отсюда — тот конфликт между правительством и земством, который красной нитью проходит через всю земскую историю и который чрезвычайно тормозил естественное развитие земской деятельности. В правительственных сферах на долгое время прочно установился взгляд на земство, как на гнездо либеральной оппозиции правительству, и при таком взгляде центрального правительства и соответствующих инструкциях его борьба с земством стала для местных администраторов одним из способов делать карьеру.

Для либерального общества земство долгое время было излюбленным учреждением, несовершенства которого нередко сознательно замалчивались. 3емские учреждения при своем введении вообще вызвали преувеличенные надежды, которые не испарились и тогда, когда органические недостатки «Положения» обнаружились на практике. Но еще А. А. Головачев в своих очерках «Десять лет реформ» (отд. изд., СПб., 1872 г.) отрицал за земствами право считаться органами самоуправления, указывая на то, что они по личному своему составу не представляют собой всего населения известной местности, но агломерат отдельных классов общества и притом — представляемых неравномерно. По кругу же действий земства являются только особыми органами центрального управления для заведывания известной отраслью хозяйства. Но и в том небольшом круге действий, который им отведен, закон ограничивает степень их участия: они лишены самостоятельности и должны действовать под контролем администрации. Нельзя также признать земские учреждения органами самоуправления и потому еще, что они не имеют никакой исполнительной власти, и в отношении взыскания налогов, например, находятся в полной зависимости у полиции. Головачев, в конце концов, приходит к заключению, что «наши прежние дворянские собрания могли считаться более подходящими к органам самоуправления, чем земские собрания», ибо они имели право известного контроля над действиями администрации, чего земства совершенно лишены. Таким образом, если права местных обществ «и были расширены, с одной стороны, предоставлением в их ведение некоторых местных интересов, то, с другой стороны, в смысле их политического значения в общей системе государственного управления, — они были значительно ограничены». Поставив земства под контроль администрации, обусловив исполнение их постановлений непротивлением со стороны губернаторов, авторы Положения весьма удачно разрешили задачу сохранения власти центрального правительства на местах, и эта власть была не только сохранена, но и усилена. Таким образом, введение земских учреждений не только не ознаменовывало собой децентрализации, но, наоборот, означало усиление централизации, дальнейшее и последовательное проведение системы полицейского государства. Другая задача — вознаграждение дворянства за потерю им помещичьей власти и за отказ ему в расширении политических прав предоставлением материальных выгод и преимуществ в земской деятельности — тоже была разрешена, как мы увидим, с полным успехом.

Встреченное радужными надеждами либеральной части русского общества, земство вскоре натолкнулось на подводные камни своей организации. К этому присоединились дальнейшие мероприятия правительства, направленные не к расширению прав земства, а, напротив, к их сужению и подавлению. Таково, например, законодательное разъяснение 21 ноября 1866 года, по которому фабрики и заводы подлежали обложению только как строения, а торговые свидетельства и патенты не выше 25% с вносимой в казну пошлины. Это разъяснение было чрезвычайно неблагоприятно для земских финансов. «С издания этого постановления, — говорит Головачев, — замечается особенное охлаждение к земским делам как в обществе, так и в среде земских деятелей». Не одно, конечно, это разъяснение имело такое влияние. В том же направлении действовали и другие законоположения, разъяснения и циркуляры. Таково, например, разъяснение Сената от 16 декабря 1866 года о том, что губернаторы, при утверждении председателей земских управ, должны принимать в соображение и сведения о «нравственных качествах» подлежащих утверждению лиц, — разъяснение, усилившее дискреционную власть администрации. Таковы правила 13 июня 1867 года о порядке производства дел в земских собраниях, дававшие чуть не диктаторские полномочия председателям земских собраний и устанавливавшие кары для гласных за нарушение установленных правил. Этими правилами запрещалось также земствам разных губерний входить между собой в сношения «по делам, относящимся к общим правительственным распоряжениям или к вопросам об установленных законом пределах ведомства собраний». Этими же правилами, наконец, устанавливалась цензура губернского начальства для печатания земских докладов, отчетов и журналов, препятствовавшая ознакомлению общества с земской деятельностью. Таков, затем, был закон 19 сентября 1869 года, отменявший право земств на бесплатную пересылку корреспонденции, что вызывало для них весьма существенные затраты. Вообще, вся законодательная и разъяснительная деятельность правительства, начавшаяся немедленно по введении земских учреждений, имела своей целью ограничить их компетенцию и установить их более тесную зависимость от администрации. В этом отношении особенно характерны те ограничения, которые были поставлены земствам Положением 1874 года о народных училищах. Этим Положением земства были совершенно устранены от какого-либо влияния на учебную часть, и роль их свелась к ассигновке средств на содержание училищ. Даже учреждение новых училищ было предоставлено земствам лишь с разрешения председателя училищного совета и инспектора народных училищ, что вызывало весьма частые трения и столкновения. Помимо таких средств со стороны правительства практиковалась и суровая непосредственная расправа с неудобными лицами из состава земских учреждений и, наконец, даже закрытие самых учреждений. Так, в 1867 году по высочайшему повелению были закрыты земские учреждения Петербургской губернии за «стремление неточным изъяснением дел и неправильным толкованием законов возбуждать чувства недоверия и неуважения к правительству». Наказание на этот раз длилось недолго — полгода. Позже, в 1889 году, были закрыты земские учреждения в череповецком уезде Новгородской губернии «за систематическую оппозицию правительству» и были открыты вновь уже в 1891 году, при введении нового Положения.

Земства пытались отстаивать свои позиции и улучшать свое положение путем ходатайств перед правительством. С 1865 по 1879 годы ими было направлено 2 039 ходатайств, но более 55% их было отклонено, а на многие они не получали даже ответа. Все это крайне затрудняло земскую деятельность и вызывало охлаждение к ней в местных деятелях. Нельзя, однако, сказать, чтобы земское дело замерло. Жизнь неудержимо требовала своего, и даже в этот неблагоприятный период земская деятельность, хотя и туго, но развивалась. Значительное оживление последовало в земской среде в начале 80-х годов, в знаменитую эпоху «диктатуры сердца», когда правительство, под влиянием борьбы революционеров и крестьянских волнений, несколько изменило свою политику по отношению к земству и высказывало некоторые весьма неопределенные и туманные обещания расширить его права. В кахановской комиссии для составления проектов местного управления (1881 г.) главным недостатком земской организации указано было то, что она не введена в общую систему государственного управления; проектировалось привлечение земства к участию в местном управлении в определенных законом границах и с определенной ответственностью. Таким образом, можно было бы «гармонически связать все местные установления». Кахановская комиссия была, однако, только буфером, выдвинутым правительством в трудный для него момент. Когда положение его улучшилось, проекты комиссии, неопределенные, противоречивые и фразистые, были сданы в архив. Та государственная теория местного самоуправления, которая высказывалась в комиссии, получила весьма своеобразное применение. Министром внутренних дел графом Д. А. Толстым 8 января 1888 года был внесен в Государственный Совет проект нового Положения о земских учреждениях. Основной недостаток действующего земского Положения проект усматривал в отсутствии органической связи земских учреждений с общим строем государственного управления, вследствие чего является раздвоение власти в местном управлении. С целью объединения этой власти, проект предлагал, возможно, полное подчинение земско-общественных учреждений правительственным органам, предлагал отмену самостоятельности земств по предметам их ведомства, утверждение всех постановлений земских собраний губернатором, замену земских управ присутствиями из назначенных администрацией лиц, преобразование земского представительства на сословном начале, с приданием ему характера повинности. Земства, таким образом, превращались в совещательные органы при административном управлении. Этот проект, за смертью его автора, не получил своего осуществления, но многие черты его вошли в изданное в скором времени новое Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 года.

По этому Положению, как и по прежнему, земские учреждения по району своей деятельности разделяются на губернские и уездные. В тех и других общая распорядительная власть и надзор за исполнительными органами принадлежат земским собраниям, а непосредственное заведование делами земского хозяйства и управления — земским управам. Уездные земские собрания составляются из гласных, избираемых уездными избирательными собраниями и волостными сходами, а губернские — из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из числа их гласных. Срок полномочий гласных — три года. Положением 1864 года было принято разделение уездного населения, в земском отношении, на три части: на землевладельцев частных, не принадлежащих к составу обществ, и на общества — городские и сельские, и, в соответствие этому, существовали три избирательные коллегии: съезд уездных землевладельцев, съезд городских избирателей и съезды выборных от сельских обществ. При таком делении сословное начало, лежавшее в основе организации земства, было замаскировано, но фактически, вследствие преобладания дворян в составе местных землевладельцев во время введения земских учреждений и высокого ценза для непосредственного участия в избирательных съездах, дворянам-помещикам был обеспечен перевес в земских собраниях. Положением 1890 года введено уже открыто сословное представительство — учреждены два избирательных собрания: первое для дворян потомственных и личных, во втором участвуют прочие избиратели, кроме крестьян, и представители юридических лиц. Представительство дворянского сословия значительно усилено за счет других сословий. Общее число гласных сокращено. Эти перемены в составе земских собраний можно видеть в следующей таблице:

Земских гласных.	По Положению 1861 г.		По Положению 1890 г.
Земских гласных.	Число.		Число.
Уездных	13 196	100,0	10 236	100,0
В том числе дворян и чиновников	5 595	42,4	5 647	55,2
духовенства	305	2,3	—	0,0
разночинцев	2 223	16,9	1 415	13,8
крестьян	5 073	38,4	3 174	31,0
Губернских	2 274	100,0	1 618	100,0
В том числе дворян и чиновников	1 862	81,9	1 448	89,5
разночинцев	255	11,2	141	8,7
крестьян	157	6,9	29	1,8

Для избрания уездных земских гласных Положение 1890 года установило земские избирательные собрания и избирательные волостные сходы. Кроме того, имеются земские избирательные съезды мелких владельцев для избрания уполномоченных в земские избирательные собрания. Правом участия в этих съездах пользуются лица, владеющие в течение не менее 1 года в пределах уезда на праве собственности или пожизненного владения землей в размере не менее ¹/₁₀ полного земского ценза (по Положению 1864 года достаточно было ¹/₂₀) или другим имуществом не ниже, по земской оценке, 1,500 рублей. В земских избирательных собраниях участвуют: 1) частные владельцы, 2) представители благотворительных, ученых и учебных учреждений, торговых и промышленных обществ, товариществ и компаний, — при условии владения в пределах уезда не менее 1 года: а) полным земским земельным цензом, ) другим недвижимым имуществом не ниже 15 000 рублей, — и 3) уполномоченные от земских избирательных съездов. В Вятской, Олонецкой и Пермской губерниях, в 7 уездах Вологодской и в златоустовском уезде Уфимской губернии, вместо самих владельцев имений и заводов, могут участвовать и выбираться в гласные их управляющие. Таким способом исправляется недостаток представительства от крупных собственников этих губерний, обычно не живущих в местах своих обширных владений. Правом участия в съездах и собраниях пользуются только русские подданные мужского пола, не моложе 25 лет. Духовенство и евреи, ранее участвовавшие в избрании гласных, Положением 1890 года лишены этого права. Для производства выборов и съезды и собрания разделены на два разряда: в первом земском избирательном съезде для выбора уполномоченных участвуют дворяне потомственные и личные; во втором съезде — все прочие лица. Также и в земских избирательных собраниях: первое состоит из дворян потомственных и личных; второе — из прочих владельцев и представителей юридических лиц. В первом съезде и первом собрании председательствует уездный предводитель дворянства, во втором съезде и втором собрании — городской голова. В губерниях Вятской, Олонецкой и Пермской и в 7 уездах Вологодской полагается по одному избирательному собранию и съезду. Избирательное собрание приступает к выборам в таком лишь случае, когда избиратели прибудут в числе, превышающем две трети числа гласных, подлежащих избранию. Если же такого числа избирателей к 3 часам пополудни не явится, то все прибывшие в собрание лица признаются гласными. Гласные от сельских обществ избираются волостными сходами, по одному от схода, в исключительных случаях по два; избирались, собственно говоря, кандидаты в гласные, ибо из числа избранных губернатор утверждал положенный расписанием комплект гласных от сельских обществ и определял очередь замещения выбывающих, до окончания трехлетия, утвержденных гласных прочими кандидатами. Этот порядок был, затем, изменен законом 5 октября 1906 года, по которому избранным кандидатам было предоставлено самостоятельное избрание из своего состава положенного числа гласных и определение очереди заступления выбывающих остальными кандидатами. Нововведением по Положению 1890 года являются способы пополнения комплекта гласных: в случае избрания числа гласных, не достигающего установленного, назначаются дополнительные выборы: если и после них число избранных гласных не достигает ²/₃ числа, положенного для уезда, то министр внутренних дел или продолжает на предстоящее трехлетие полномочия гласных истекшего трехлетия или назначает на тот же срок председателя и членов уездной земской управы. Поверка правильности выборного производства изъята из ведения земских собраний и передана губернским по земским делам присутствиям, от которых зависит как замена признанных неправильно избранными гласных кандидатами, по старшинству голосов, так и отмена произведенных выборов во всей их совокупности. В составе уездных земских собраний, на правах гласных, участвуют: 1) представители ведомств землеустройства и земледелия и удельного; 2) городской голова; 3) депутат от духовного ведомства. В губернском собрании: 1) уездные предводители дворянства, а в местностях без дворянских выборов — председатели уездных съездов; 2) председатели уездных земских управ; 3) местные начальники управлений земледелия и государственных имуществ и управляющие удельными округами; 4) депутат от духовного ведомства. В некоторых особых случаях входят, с правом совещательного голоса, и другие представители ведомств.

Земские собрания бывают очередные, созываемые раз в год: губернские — не позднее 1 декабря, а уездные — не позднее 1 октября, и чрезвычайные, созываемые по мере надобности. Время занятий губернских очередных собраний определяется в 20, уездных в 10 дней, но по ходатайствам собраний сроки эти могут быть продолжены губернатором. Чрезвычайные собрания назначаются или разрешаются губернатором, с точным указанием вопросов, подлежащих их обсуждению. В губернском собрании председательствует губернский предводитель дворянства, если не будет для этого назначено верховной властью особое лицо, в уездном — уездный предводитель дворянства, а в местностях без дворянских выборов — председатель уездного съезда. Для законного состава собрания требуется не менее ¹/₂ положенного числа гласных. Гласные не могут, без уважительных причин, уклоняться от присутствия в земских собраниях, и, в случае нарушения этого, собранию предоставляется подвергать их, двумя третями голосов, взысканиям: замечаниям, денежному штрафу до 75 рублей и временному исключению из собрания. Если собрание не состоится по неприбытию законного числа гласных, то созывается вторично, а если оно и в этом случае не состоится, то подлежащие его рассмотрению доклады земской управы с ее заключениями представляются губернатору, который направляет к исполнению те из них, с которыми согласится, а с прочими поступает как с постановлениями собраний, им опротестованными. Если в несостоявшемся собрании должны были быть произведены выборы состава управы, то должности эти замещаются на выборный срок лицами, назначаемыми министром внутренних дел, из имеющих право быть избранными.

Земские управы, губернские и уездные, состоят из председателей и членов, избираемых на трехлетний срок подлежащими земскими собраниями. По положению 1864 года эти лица избирались только из среды гласных данного собрания, и утверждению подлежали только председатели уездных управ (губернатором) и председатели губернских (министром внутренних дел). Положение 1890 года допустило избрание в состав управ и лиц, не состоящих гласными, но имеющих право голоса на избирательных собраниях. Председателям и членам управ предоставлены права государственной службы, чем они ранее не пользовались, и в связи с этим поставлено требование, чтобы в председатели управ выбирались только лица, имеющие по закону право на вступление в государственную службу, — условие, отстранявшее от занятия данной должности крестьян. Изменения эти, конечно, отразились на составе управ к еще большей выгоде для дворянского сословия.

Личный состав управ в %%

	Уездные управы.		Губернские управы.
Сословия.	1886 г.	1903 г.	1886 г.	1903 г.
Дворян	55,5	71,9	89,5	94,1
Крестьян	30,9	18,3	1,5	2,0
Разночинцев	13,6	9,8	9,0	3,9

Порядок утверждения председателей остался прежний, но введено утверждение губернатором и членов управы. Если избранные в состав управы лица не будут утверждены, то назначаются новые выборы, на коих вторичная баллотировка неутвержденных лиц не допускается. Если эти последние выборы не состоятся или вновь выбранные тоже не будут утверждены, то остающиеся свободными должности замещаются, в случае надобности, на выборный срок, лицами, назначаемыми министром внутренних дел, из числа имеющих право быть избранными. Эта статья дала административной власти возможность широкого произвола, в смысле устранения неудобных ей лиц и замены их более отвечающими «видам» правительства. Председатели и члены земских управ за преступления и проступки по должности подвергаются ответственности или в порядке дисциплинарного производства (замечаниям, выговорам без внесения в послужной список и удалению от должности) или по приговорам уголовных судов. Дисциплинарные взыскания, кроме удаления от должности, налагаются на членов уездных управ губернским по земским делам присутствием, на председателей земских управ и на членов управ губернских — советом министра внутренних дел, с утверждения министра. Этим же учреждением постановляется об удалении от должности членов управ уездных и о предании суду представителей земских управ и членов управ губернских. Члены уездных управ предаются суду губернским по земским делам присутствием. Дела об ответственности земских должностных лиц возбуждаются или постановлениями подлежащих земских собраний или распоряжениями губернатора и, по предварительном истребовании от обвиняемых объяснений, передаются губернаторам на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Дела, подлежащие коллегиальному обсуждению управы, решаются по большинству голосов, но если председатель найдет, что определение большинства противно законам или несогласно с постановлением земского собрания, то он может остановить исполнение определения и представить дело, через губернатора, на разрешение губернского по земским делам присутствия. Для ближайшего заведывания отдельными отраслями земского хозяйства земские собрания могут избирать, в помощь управам, особых лиц из гласных или из владельцев, имеющих право непосредственного голоса в земских выборах.

Ведению уездного земства подлежит и заведование земскими делами городов, расположенных в пределах данного уезда, но Петербург, Москва, Одесса и Кронштадт выделены в особые земские единицы, и заведывание их земскими делами возложено на городские общественные управления, причем городские думы, приравненные по своим правам и обязанностям к уездным земским собраниям, выбирают из своей среды губернских гласных, городские же управы являются равносильными уездным земским управам.

К предметам ведомства земских учреждений принадлежат: 1) заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностями — денежными и натуральными; 2) заведывание капиталами и другими имуществами земства; 3) попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание пособий нуждающемуся населению разрешенными законом способами; 4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения; 5) устройство и содержание земской почты; 6) заведывание взаимным земским страхованием имуществ; 7) заведывание земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных; 8) участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении, а также участие в ветеринарно-полицейских мероприятиях; 9) заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; 10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержащимися на счет земства школами и другими учебными заведениями; 11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности, заботы об охранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными; 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений; 13) дела, предоставленные ведению земским учреждениям на основании особых законоположений и уставов.

Круг действий земских учреждений ограничивается пределами губернии или уезда, подведомственных каждому из этих учреждений, но земским учреждениям, хотя бы разных губерний, предоставлено заключать между собой, по взаимному соглашению, договоры товарищества для приобретения и продажи орудий, машин, семян и других предметов, необходимых в сельском быту.

Пределы власти земских учреждений по Положению 1890 года подверглись весьма значительному изменению, и не в пользу их расширения. И по Положению 1864 года земства не пользовались той самостоятельностью, которая должна принадлежать органам самоуправления, но были поставлены под контроль администрации. Все постановления земских собраний должны были сообщаться без замедления губернатору. Правительственной власти, в лице губернаторов и министра внутренних дел, принадлежало право надзора за действиями земских собраний с точки зрения их законности, но она могла также остановить всякое постановление, противное «общим государственным пользам». Некоторые постановления земских собраний, как, например, сметные назначения, не имели силы без утверждения начальника губернии. Земству, в случае его несогласия с возражениями администрации, было предоставлено право вторичного постановления по тому же предмету, которое почиталось «окончательным», но министру и губернатору было в то же время предоставлено право вторичного приостановления этих «окончательных» постановлений, и тогда дело переносилось на разрешение сената. Положение 1890 года еще более развило эти начала контроля и опеки над земством. Губернатору предоставлено право останавливать не только те постановления земских собраний, которые 1) не согласны с законом или 2) нарушают круг ведомства, пределы власти либо порядок действий земских учреждений или 3) не соответствуют общим государственным пользам и нуждам, но и 4) те, которые, по его мнению, явно нарушают интересы местного населения. Под последнее можно подвести все то, что нежелательно администрации. Число предметов, постановления по которым подлежат утверждению правительственной власти, увеличено; до воспоследования такого утверждения постановления эти не приводятся в исполнение. Таковы постановления, требующие утверждения губернатора, по вопросам дорожной части, постановления о местных выставках, ярмарках, торгах и базарах, о таксах за порубки, за извозный промысел и проч. Утверждению министра внутренних дел подлежат постановления относительно имуществ и заведений общественного призрения, о повинностях денежных и натуральных, о займах, о ликвидации пенсионных и эмеритальных касс, ходатайства о вознаграждении из земских сумм владельцев за павший скот и о выдаче заимообразных пособий на борьбу с заразными и повальными болезнями. Прочие постановления, не подлежащие утверждению, приводятся в исполнение, если в 2-хнедельный срок не будут опротестованы губернатором. Возможность отстаивания своих постановлений перед высшей инстанцией не только, вообще, затруднена для земства, но в некоторых случаях и уничтожена. Так, если губернатор не признает возможным утвердить какое-либо из постановлений, подлежащих его утверждению, то он предлагает его на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Если присутствие не согласится с ним, то дело представляется далее на разрешение министра внутренних дел; в случае же согласия большинства членов присутствия с мнением губернатора об отказе в утверждении, постановление земского собрания считается несостоявшимся. Решения министра по постановлениям земских собраний, подлежащим его утверждению, являются окончательными и обжалованию не подлежат; в случае отказа в утверждении постановления эти также считаются несостоявшимися. Земство лишено, таким образом, существенного права аппелировать к высшей инстанции для разрешения своего конфликта с административной властью. Право обжалования сенату принадлежит земскому собранию лишь относительно тех его постановлений, которые были опротестованы губернатором, как несогласные с законом или нарушающие круг ведомства и т.д., и опротестованными остались и по рассмотрении их губернским по земским делам присутствием. Что касается постановлений, признанных губернатором несоответствующими общим государственным пользам и нуждам или явно нарушающими интересы местного населения, то, если данное постановление принадлежит уездному земскому собранию, оно вносится на рассмотрение губернского. В случае одобрения этого постановления губернским собранием и вторичного неодобрения губернатором, оно представляется министру внутренних дел, а тот или разрешает его исполнение или же входит с представлением об отмене или изменении его в совет министров. Отмена или изменение постановлений земских собраний в тех случаях, когда от того должно последовать возвышение земского обложения против определенного земским собранием размера, разрешается в порядке законодательном.

Положением 1890 года было учреждено, в помощь губернатору, для обсуждения в подлежащих случаях правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел, в Положении указанных, губернское по земским (и городским) делам присутствие, состоящее, под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы, непременного члена присутствия, городского головы губернского города и одного члена от губернского земского собрания, избираемого сим последним из членов губернской управы или гласных собрания и утверждаемого в должности министром внутренних дел. Делопроизводство присутствия возлагается на непременного члена и на особого секретаря, назначаемого губернатором. В губернском присутствии дела решаются по большинству голосов, но, если губернатор не согласится с решением большинства, то он приостанавливает исполнение решения и представляет дело министру внутренних дел, который или предлагает губернатору о приведении решения в исполнение или входит в сенат с представлением об отмене его.

Приведенные сведения о круге действий и пределах власти характеризуют состояние земских учреждений как по Положению 1890 года, так и по тем новеллам, которые вышли после него. Некоторые из них имеют весьма существенное значение, внося новые ограничения земской деятельности и усиливая контроль администрации. Так, законом 7 февраля 1895 года подчинены утверждению администрации выборные от земства члены в училищные советы. Законом 12 июня 1900 года заведывание продовольственным делом отнято от земства и передано в крестьянские учреждения; на земстве остались лишь такие вспомогательные действия, как продажа хлеба по заготовительной цене и обеспечение прокормом лошадей и скота. Уездные земские продовольственные капиталы оставлены в ведении и распоряжении земских учреждений на существующих основаниях. Особенно важное значение имел закон того же 12 июня 1900 года, установивший предельность земского обложения. По этому закону, мотивированному «непомерным ростом земских смет», несоответственно платежным силам населения, земства не могут по своему усмотрению повышать сборы с недвижимых имуществ более, чем на 3% в год, кроме случаев, когда увеличение числа или размеров облагаемых имуществ позволяет и увеличение сборов выше указанной нормы. Увеличение сборов выше 3% возможно также, если губернатор признает это посильным для населения и утвердит смету. В противном случае, если при этом невозможно сократить сметные расходы, министрам внутренних дел и финансов предоставлено право на выдачу земствам воспособления из особого кредита. Характер закона 12 июня 1900 года совершенно ясен: суть его не столько в самом установлении «предельности», сколько в усилении влияния администрации на земское хозяйство. Признать или не признать превышение 3% оклада предшествующей сметы обременительным для населения зависит вполне от усмотрения губернатора, а это определяется тем, в каких отношениях — доброжелательных или недоброжелательных — он сам стоит в данный момент к земству или какие он получил на сей предмет указания.

Вопрос о распространении земского Положения на другие местности империи имеет за собой весьма давнюю историю, но в течение слишком 35 лет он оставался без движения. В 1903 году 2 апреля было издано «Положение об управлении земским хозяйством в девяти западных губерниях», и по этому Положению были введены своего рода земские учреждения в 6 из намеченных губерний (Киевской, Волынской, Подольской, Минской, Могилевской и Витебской). Управление земским хозяйством осуществлялось губернским комитетом по делам земского хозяйства, являвшимся распорядительным органом, уездными комитетами, игравшими подготовительно-совещательную роль, и губернскими и уездными управами, в роли исполнительных органов. Губернский комитет состоял, под председательством губернатора, из разных местных должностных лиц и «земских гласных», назначавшихся, по представлению губернатора, министром внутренних дел на 3 года из местных землевладельцев, в числе от 2 до 5 на уезд. Уездный комитет состоял, под председательством уездного предводителя дворянства (по назначению), из местных должностных лиц, 2-5 волостных старшин по назначению губернатора, непременных членов уездной управы и уездных гласных. Губернские управы состояли из председателя и 3-5 членов, назначаемых министром внутренних дел; уездные, под председательством предводителя дворянства, — из местных должностных лиц, 2 гласных от уезда и непременных членов по назначению губернатора. И при такой организации, дававшей все гарантии соответствия видам правительства, сметы и раскладки подлежали еще сложной процедуре утверждения их и министрами и Государственным Советом. Эта карикатура на земство, созданная в период особенно недоброжелательного отношения правительства к земским учреждениям немедленно оказалась, конечно, на практике совершенно непригодной к правильному заведыванию земским хозяйством. Высочайшим указом 14 марта 1911 года, изданным в порядке ст. 87 основного государственного закона, вместо этого «управления» было распространено на указанные 6 губерний действие Положения 1890 года, но со значительными изменениями, вызванными «потребностью обеспечения в земском управлении справедливых интересов русского населения»; города Киев и Минск выделены при этом в особые земские единицы. Изменения, прежде всего, такие: пониженный, примерно вдвое, земельный ценз (прочее недвижимое имущество стоимостью по земской оценке не ниже 7 500 рублей); обязательный выбор не менее 1 гласного от сельских обществ в состав губернских гласных от данного уезда, предоставление избирательных прав христианскому духовенству. Отдельное избрание гласных от сельских обществ удержано, для частных же владельцев в каждом уезде полагается по одному земскому избирательному собранию и, для выбора уполномоченных от неполных цензов, по два земских избирательных съезда. В основу деления избирателей по двум съездам положено не сословное, а имущественное начало: в 1-м избирательном съезде участвуют владельцы не менее ¹/₅ полного земельного ценза или прочего недвижимого имущества не ниже 1 500 рублей; во 2-м — владельцы менее ¹/₅ и не менее ¹/₁₀ (менее 1 500 рублей и не менее 750 рублей). Затем следуют «изменения», в которых ярко проявлялась националистическая тенденция «борьбы с польским засильем». Избирательные съезды и собрания разделяются в каждом уезде на 2 отделения. В двинском, люцинском и режицком уездах Витебской губернии в 1-е отделение входят «лица русского происхождения», в 2-е — все прочие. В остальных уездах этой губернии и в прочих 5 губерниях в 1-е отделение входят все правоспособные избиратели, кроме поляков, во 2-е — поляки. В тех же 3 уездах Витебской губернии разделяется на два национальных отделения и съезд избранных волостными сходами кандидатов в гласные от сельских обществ. Национальное разделение проводится далее и при избрании губернских гласных уездными земскими собраниями. Состав земских управ избирается с таким расчетом, чтобы большинство голосов в управе принадлежало лицам, занесенным в избирательный список по первому национальному отделению, и гласным от сельских обществ. В 3-х же уездах Витебской губернии большинство голосов в управе должно принадлежать лицам русского происхождения. Расписание количества гласных уездных и губернских по 1 и 2 отделениям дает решительный перевес неполякам над поляками.

Законом 9-го июня 1912 года земские учреждения введены в губерниях: Астраханской, Оренбургской и Ставропольской, за исключением земель, отведенных в пользование кочевым инородцам (Астраханская и Ставропольская), и земель казачьего войска (Астраханская и Оренбургская). Города Астрахань, Оренбург, Троицк, Челябинск и Ставрополь выделены в отдельные земские единицы. Заведывание же земскими делами в верхнеуральском и троицком уездах объединено в одном уездном управлении, причем значение уездного города в отношении этого управления принадлежит Верхнеуральску. В Астраханской губернии, кроме владельцев земли, имеют право участия в земских выборах и владельцы рыболовных вод, с чистой доходностью не ниже 600 рублей для участия в земских избирательных собраниях и не ниже 60 рублей — в земских избирательных съездах. В каждом уезде полагается по одному избирательному собранию и одному избирательному съезду, но земское избирательное собрание, по ходатайству уездной земской управы и с разрешения губернского по земским делам присутствия, может быть разделяемо на отделения. Вместо самих владельцев могут участвовать в выборах и быть избираемыми в земские гласные их управляющие имениями, заводами и рыболовными водами.

Государственной Думой был принят также и законопроект о введении земских учреждений в Архангельской губернии, но Государственным Советом он был отклонен на том основании, что в этой губернии нет руководящего сословия — дворянства.

Помимо своего культурно-хозяйственного значения, земским учреждениям приходилось за время своего существования играть и известную политическую роль. Как известно, в период подготовки реформ проявились стремления среднего поместного дворянства к расширению его политических прав, к участию в управлении. Эти домогательства об «увенчании здания», о конституции на весьма определенно выраженных аристократических основах, поставили дворянство в конфликт с правящей бюрократией, в свою очередь стремившейся укрепить, при проведении реформ, свои позиции как в центральном управлении, так и на местах. Политические тенденции дворянства цели не достигли, но, как уже было указано, отказ в политических правах был возмещен дворянству предоставлением ему значительных материальных выгод при осуществлении крестьянской и земской реформ. Счет по ликвидации данного конфликта был оплачен крестьянством. Тем не менее, этот конфликт определил подозрительное отношение правительства к земским учреждениям. Подозрительное отношение определялось, помимо того, и самым характером земства, как общественной организации на выборном начале. Действительных оснований для подозрения в политических тенденциях нельзя, однако, усмотреть в деятельности земства начального периода. Если мысль об «увенчании здания» и продолжала еще бродить в земских кругах, то она высказывалась весьма редко, нерешительно и намеками. Недоразумения между земствами и администрацией вытекали, как уже было указано, из самого положения вещей, из неясности определения круга действий и пределов власти земских учреждений, из естественного стремления их, как всякой действующей организации, к расширению своей компетенции и из столь же естественного свойства бюрократии к осуществлению возможно строгого надзора над противоположной ей по своим принципам общественной организацией. Политические же выступления земств выражались лишь в таких актах, как, например, всеподданнейшие адреса по случаю покушения Каракозова (4 апреля 1866 года) с выражением готовности бороться с «крамолой». Тем не менее, несмотря на эту готовность, правительственная реакция, к тому времени вполне определившаяся, не обошла и земства. Выше мы имели уже случай указать на те ограничения, которые постигли земство в конце 60-х годов, и на то замирение земской деятельности, которое явилось в результате этих мер. В начале 70-х годов, появились некоторые признаки более благоприятного отношения правительства к земству, выразившиеся в передаче на обсуждение земских собраний различных вопросов (об отмене подушной подати, о реформе страхования и продовольственной системы и т.п.). И в самом земстве замечается известное оживление и стремление к объединению, сказавшееся в ходатайствах о разрешении общеземских съездов по различным вопросам, в проектах общеземского периодического органа. Все такие попытки земств к установлению согласованных действий, к чему звала их повседневная деятельность, встречали, однако, неуклонное противодействие со стороны правительства. Несмотря на это, целый ряд земств живо откликнулся на призыв правительства к обществу о помощи в борьбе с революционерами (1878 г.). Лишь в немногих всеподданнейших адресах, кроме заявления о готовности бороться с революцией, были и намеки на необходимость конституции; в общем же, земские адреса того времени обнаружили непонимание земскими деятелями условий данного политического момента и сыграли на руку реакции. Вместе с тем, этот период (конец 70-х годов) характерен политической дифференциацией земской среды: выделились и сформировались «правые», из которых некоторые потом играли видную роль в различных «реформах» реакционного характера (институт земских начальников и проч.). Организовались также и прогрессивные элементы. С целью установить солидарность между деятельностью отдельных земств передовые земцы устраивали тайные съезды в Москве, Киеве, Харькове. На киевском съезде 1878 года они, между прочим, вступили в переговоры с революционерами об условиях совместной деятельности для завоевания конституции. Вследствие несогласия революционеров на отказ от террора, переговоры кончились ничем, и земцы решили образовать свою собственную организацию под названием «Земский союз». Ближайшей своей задачей «3емский союз» ставил завоевание свободы слова, гарантии личности и созыва учредительного собрания. Расцвет деятельности «3емского союза» относится к 1880-81 годам, когда им был организован съезд, на котором решено было агитировать в пользу подачи петиций о расширении прав земства, о допущении его к участию в центральном управлении. В конце 1880 года и начале 1881 года некоторые земства, действительно, и выступили с более или менее определенными политическими требованиями и ходатайствами о созыве народных представителей; на этот созыв земские деятели указывали как на лучшее средство для борьбы с революционно-социалистическим движением. В 1882 году «3емскому союзу» удалось преобразовать выходившее в Женеве под редакцией М. П. Драгоманова «Вольное Слово» в свой орган, — но с замиранием, под ударами правительственных мероприятий и в силу внутренней реакции, вообще, земского движения, «3емский союз» скоро пришел в упадок и в 1883 году перестал существовать. С вступлением на пост министра внутренних дел графа Д. А. Толстого земствам приходилось думать уже не о расширении своей компетенции и завоевании политических прав, а об отстаивании самого своего существования. Восьмидесятые годы, в связи с общей политической конъюнктурой, были наиболее глухим, в политическом смысле, периодом в земской истории. Передовым элементам приходилось выдерживать упорную борьбу с представителями внутренней земской реакции, настаивавшими на сокращении смет. Весьма сильно сказались также в это время в земстве специальные дворянско-землевладельческие тенденции. Но в то же время в земстве начала приобретать значение идейно-рабочая сила — служащая интеллигенция, обратившаяся к земской деятельности после крушения надежд на победу революции. Реформа 1890 года, как указывает Б. Веселовский, далеко не оправдала ожиданий ее творцов и не вызвала сокращения земской деятельности. В данном случае сказалось как влияние изменения общей экономической и политической конъюнктуры в 90-х годах, так и демократизация самого состава гласных - дворян, среди которых являются представители либеральных профессий, имевшие мало общего с землевладельческими тенденциями. И среди самих землевладельцев, под влиянием неблагоприятных хозяйственных условий, складывалось, по отношению к правящей бюрократии, оппозиционное настроение. В период же 90-х годов усиливается значение губернских земств — при том расширении деятельности, на которое толкали земские учреждения требования народной жизни. Данный период характеризуется многочисленными земскими ходатайствами, которые приобрели организованный характер и, вследствие этого, имели немаловажное агитационное значение. По подсчету Б. Веселовского, за это время (до 1904 г.) земствами возбуждено около 12 000 ходатайств, из коих удовлетворено не более 3¹/₂ тысяч, причем наиболее существенные отклонены. Некоторые из ходатайств имели широкое общественное значение, как, например, ходатайство об отмене телесного наказания для крестьян. Следует указать при этом, что Положение 1890 года лишило уездные земства права ходатайствовать непосредственно, помимо губернских собраний; таким образом, их ходатайства, проходя через губернские земства, в общем, более прогрессивные, принимали нередко более широкий и обоснованный характер. Вокруг ходатайств происходило объединение прогрессивных земских деятелей и усиливалось значение этих последних в земской среде. Приобретали также немаловажное значение различные вспомогательные органы, учреждавшиеся при земских управах, — экономические и санитарные советы, школьные комиссии и т.д. Затем все чаще стали практиковаться съезды председателей уездных управ данной губернии, а впоследствии (с 1898 г.) и съезды председателей губернских управ разных губерний. В 1894 году некоторые земства выступили с адресами, содержавшими скромные конституционные намеки, но этому движению, получившему название «бессмысленных мечтаний», был дан резкий отпор. В противовес этим стремлениям усиливаются нападки реакционной печати на земство, в самой земской среде возникает поход реакционных элементов против губернских земств, доходящий иногда до требования их отмены, а затем со стороны правительства репрессивная политика в отношении земства принимает все более суровый характер. Мы видим в этот период такие меры, как законы о фиксации земских смет и о продовольственном деле, стеснение земского книгоиздательства циркуляром 20 июня 1901 года, ограничительные правила 8 июля 1901 года о врачебных съездах, циркуляр 23 августа того же года о запрещении междуземских сношений на предмет одновременных ходатайств, приостановка, после аграрных волнений в Полтавской и Харьковской губерниях, по высочайшему повелению 30 мая 1902 года статистических обследований в 12 губерниях, правила 11 августа 1903 года о санитарных комиссиях по прекращению чумы и холеры, отстранявшие земство от руководства этим делом. Вместе с этим применялись и воздействия административного характера: не утверждение должностных лиц земских управ и отстранение от должностей целого ряда земских деятелей, сопровождавшееся арестами и высылками. Затем были предприняты специальные ревизии чиновниками министерства внутренних дел московского, вятского, курского и тверского земств — ревизии, носившие ярко выраженный политический характер. Далеко нельзя сказать, чтобы все эти меры встречали со стороны земств такой дружный отпор, как правила 12 июня 1902 года о ветеринарно-полицейских мерах, которые правительство вынуждено было взять обратно и издать затем 10 июня 1903 года в переработанном и смягченном виде. Наоборот, многие из важных мероприятий прошли без видимого протеста. Тем не менее, объединение передовых земских элементов шло своим чередом. Сношения председателей управ и частные совещания земских деятелей принимали все более регулярный характер. Прогрессивные деятели, в целях выработки совместных действий, пользовались различными съездами, при которых и устраивались совещания. Из таких съездов особенное значение имел съезд деятелей агрономической помощи местному хозяйству (10-19 февраля 1901 года, в Москве), на котором было, между прочим, постановлено обратиться ко всем земствам с предложением обсудить вопрос о мелкой земской единице. Действительно, в 1901-1902 годах этот вопрос оживленно дебатировался в земских собраниях и нередко при обсуждении принимал широкий политический характер. В июне 1901 года состоялся тайный съезд земских деятелей для выработки тактики на предстоящих земских собраниях, причем были формулированы ближайшие задачи земской оппозиции не только земского, но и общеполитического характера. Весьма крупную роль в развитии земского движения сыграли комитеты о нуждах сельскохозяйственной промышленности, учрежденные в 1902 году, в которых выдающееся место заняли передовые земские деятели. Участие в трудах этих комитетов помогло более широкой постановке земско-либеральной программы, и многие из постановлений комитетов нашли затем отклик в земских собраниях. Распространению в земской среде мысли о необходимости широких политических реформ весьма много способствовало то обстоятельство, что в деревне в это время становилось все более неспокойно. В силу этого и люди, по существу весьма не расположенные к реформам, приходили к убеждению, что пора, по выражению одного земского начальника в нижегородском комитете, «снять с народа уздечку». В частном совещании при кустарном съезде (март 1902 г.) в Петербурге земская оппозиция решила приступить к изданию за границей земского либерального органа, и с 1-го июля 1902 года в Штутгарте стало выходить «Освобождение», под редакцией П. Б. Струве, много содействовавшее выработке земско-конституционного credo. По поводу приглашения земских деятелей к участию в правительственных комиссиях на частных совещаниях земцев в апреле 1903 года было признано желательным возбудить на губернских собраниях вопрос о передаче на предварительное обсуждение этих собраний законопроектов, касающихся земской жизни, что и было приведено в исполнение в последовавшую сессию в 24 земствах. В том же году земцами-конституционалистами было положено начало тайной организации, под названием «Союз освобождения», и был проведен ряд съездов и частных совещаний, на которых обсуждались вопросы о политических и социальных реформах. Последовавшая затем война вызвала ряд патриотических заявлений на земских собраниях и ассигновок земских средств на военные нужды; она внесла на некоторое время путаницу и во взгляды земцев-конституционалистов на данный момент. С целью объединения земств в деле помощи больным и раненым воинам на Дальнем Востоке явилась «Общеземская организация». Политической роли эта организация, однако, не играла. Назначение, за смертью Плеве, министром внутренних дел князя Святополк-Мирского с его политикой «доверия к обществу» вызвало весьма большое оживление в земской среде и помогло земцам-конституционалистам взять на себя опять роль руководителей и выразителей земского настроения. В ноябре 1904 года организационное бюро земских съездов назначило в Петербурге съезд, и решено было поставить на нем на обсуждение вопросы общегосударственного характера. В съезде (6-9 ноября) участвовало 104 гласных; были приняты постановления, сыгравшие крупную роль в развитии общественного движения. Из 11 пунктов этих постановлений наиболее важное значение имели те, в которых говорилось о необходимости политических свобод, равенства прав всех граждан и правильного участия народного представительства, как особого выборного учреждения, в осуществлении законодательной власти, в установлении государственной росписи доходов и расходов, в контроле за законностью действий администрации (мнение большинства). Эти постановления, несмотря на запретительные меры правительства, вызвали со стороны земских собраний ряд адресов, в которых проводилась та же мысль о необходимости народного представительства. Затем второй общий земский съезд (в Москве, 21-26 апреля 1905 г.) в составе 125 гласных наметил организацию народного представительства на основе всеобщего, прямого, равного и тайного избирательного права; съезд же земцев-конституционалистов, бывший до того (в феврале), положил начало выработке земской аграрной программы. Третий общеземский съезд (24-25 мая), в количестве до 300 человек, постановил обратиться к верховной власти с просьбой о немедленном созыве народных представителей и избрал депутацию для представления этой просьбы государю. Депутация эта, состоявшая из земцев-конституционалистов, во главе с князем С. Н. Трубецким, исполнила свое поручение 6-го июня в Петергофе. Московский съезд земцев и представителей городских дум 6-9 июля высказался за сближение с массами населения для совместного с народом обсуждения предстоящей политической реформы, завоевания политических свобод и подготовки к выборам. Это сближение с народом на местах проявилось еще раньше и выразилось в распространении брошюр на политические темы и в приглашении представителей крестьянского населения в экономические советы для обсуждения социально-политических вопросов. Некоторые земства отпечатали и разослали по волостям указ 18 февраля и речь князя С. Н. Трубецкого. Кое-где земские деятели принимали также участие в организации крестьянских союзов. Во всем этом движении весьма деятельное и важное участие принимал земский «третий элемент». Сентябрьский (12-15-го) съезд земских и городских деятелей в Москве, хотя и признал несостоятельность Положения о Государственной Думе 6 августа, но все-таки признал необходимым принять участие в выборах. На этом вопросе стал уже обнаруживаться в земской среде раскол, ибо известная часть земских деятелей была удовлетворена законосовещательной Думой. Далее, при быстро нараставших событиях, этот раскол шел все глубже. Более демократически и радикально настроенная часть земских деятелей в октябре 1905 года и составила основу конституционно-демократической партии. Ноябрьский (6-13-го) съезд земских деятелей был последним общеземским съездом. Этот съезд отнесся сдержанно к министерству Витте и высказался за созыв народного собрания по четырехчленной формуле, с предоставлением ему «учредительных функций для выработки, с утверждения Государя, конституции Российской Империи».

Вместе с тем, съезд высказался за отмену исключительных положений и отправил к Витте депутацию уведомить его об условиях, при которых он мог рассчитывать на содействие земской среды. Тем не менее, на этом съезде ясно обозначилось уже, что объединявшее до сих пор земских деятелей общепрогрессивное направление сказало свое последнее слово. Постановления ноябрьского съезда далеко не явились выразителем настроения, создавшегося к тому времени в земской среде, и почти не нашли в ней себе отклика. Так, например, московское губернское земское собрание высказалось за сохранение усиленной охраны и осудило политические забастовки. В других земствах также все громче стали слышаться реакционные заявления. Под влиянием аграрных волнений конца 1905 года в земствах стал все более обозначаться уклон вправо, и все больше стали проявляться охранительно-помещичьи тенденции. Некоторые из земств (Херсонской, Екатеринославской и Курской губерний) выступили на путь активной борьбы с крестьянским движением, ассигнуя значительные суммы на организацию полицейской стражи. Окончательная победа реакционных элементов в земстве последовала после роспуска I Государственной Думы. Этому способствовало немало и то, что из земских рядов выбыло, вследствие правительственных репрессий, значительное число передовых деятелей. Победа реакционных элементов в период 1906-7 годов сопровождалась сменой в большинстве земств личного состава управ и усиленной очисткой земств от «неблагонадежных» служащих. Упразднялись также и ликвидировались целые отрасли земского хозяйства, найденные ненужными или тоже политически-неблагонадежными, как, например, книжные склады, земские периодические издания, агрономические и санитарные организации и т.п. По подсчету Б. Веселовского, реакция смела в 28 земствах 76 учреждений. Не доверяя II Государственной Думе, ряд земских собраний возбудил ходатайство о передаче законопроектов по местным вопросам на предварительное рассмотрение земств. Многие собрания выступили также на борьбу с общеземской организацией. Вопрос о законности существования этой организации поднял и общеземский съезд, бывший в Москве в июле-августе 1907 года и отличавшийся также реакционным характером. Таким образом, в решительный момент борьбы новых начал со старым строем в земстве ярко сказалась его дворянско-поместная основа; прогрессивные элементы, составлявшие меньшинство и не выражавшие истинных интересов землевладельческого класса, потеряли руководство земским делом. Ликвидационная полоса и излишества земской реакции длились, однако, не долго. Уже в 1908 году некоторые земства были вынуждены восстанавливать разрушенные ими организации. Все осложняющиеся условия народной жизни настоятельно требуют удовлетворения, и в настоящее время земство, отнюдь не прогрессивное по настроению, тем не менее, силой вещей вынуждено делать прогрессивную работу и в некоторых своих отраслях развивает весьма широкую деятельность.

О развитии и современном направлении земского хозяйства см. подробнее в приложении к настоящей статье.

Земство за время своего существования сделало очень большую работу. Оно явилось главным проводником культуры в массы населения. Работа его все время происходила при крайне неблагоприятных условиях, и внешних и внутренних, и достаточно весьма небольшого усилия воображения, чтобы представить себе, насколько огромнее и продуктивнее могла бы быть его работа, если бы земство было организовано на демократических началах и пользовалось необходимыми для органа самоуправления самостоятельностью и независимостью. В настоящее время задачи земства все более осложняются, и деятельность его, как мы видели, принимает все более широкий размах, и притом весьма быстро. Теперь и сказывается с особенной силой коренной недостаток его организации — то сословно-цензовое начало, которое лежит в его основе. Творцы Положения 1864 года и особенно 1890 года создали в земских учреждениях привилегию поместного дворянства. По мере того, как шел процесс мобилизации дворянской земельной собственности и сокращался класс дворян-землевладельцев, все более суживалась среда, поставлявшая гласных-дворян. В 1877 году один гласный от землевладельцев являлся представителем в среднем 9,2 тысяч десятин, в 1905 году — только 4,7 тысяч, то есть ценз дворян сократился почти на 50%. По некоторым же местностям убыль дворянского землевладения выражается 70, 80, 90%. Результатом этого, при общем и весьма сильном понижении качественного уровня земских деятелей, сплошь и рядом является недобор гласных по дворянской курии и весьма частое применение статьи 45 Положения, по которой, при неявке в день выборов законного числа избирателей, все явившиеся признаются гласными. Такое самоизбрание совершенно не соответствует принципу земской деятельности, как выборной. Вследствие того же искусственного безлюдья в целом ряде уездов имеются «земские династии»: земское дело попадает надолго в руки небольшого кружка лиц, обыкновенно нескольких семейств, связанных родственными узами. Некоторые уездные земства в настоящее время являются «умирающими»; в них хронический недобор гласных по дворянской курии приводит, согласно ст. 53 Земского Положения, к продлению, распоряжением министра внутренних дел, полномочий гласных прежнего состава. Эти гласные являются уже не избранными, а назначенными. В николаевском уезде Самарской губернии дело дошло до того, что составленное в порядке ст. 53 уездное земское собрание ни разу не состоялось за неприбытием законного числа гласных и не были, поэтому, выбраны губернские гласные. По высочайшему соизволению от 16 ноября 1911 года и были продлены на новое трехлетие полномочия губернских гласных от николаевского уезда прошлого трехлетия.

Ближайшее заведование земским делом принадлежит по Положению управам, в составе которых, как мы видели, решительное преобладание принадлежит представителям поместного дворянства. С расширением и осложнением дела, роль выборных должностных лиц земских учреждений становится все более номинальной, действительное же заведывание делом, а с этим и направление земской деятельности все более переходит в руки «третьего элемента», земской служилой интеллигенции. Если самое дело от этого только выигрывает, все же остается существенным недостатком то, что представители «третьего элемента», не имея избирательных прав, не связаны органически с местным населением, а являются, по замечанию одного публициста, «земскими майордомами при земских меровингах». По своей организации земство не имеет корней в широких слоях населения, не вросло органически в местную жизнь. Земская деятельность начинается не из глубины народных масс, а на известной высоте над ними. Между уездным земством и населением нет посредствующих степеней земской организации. Как бы, поэтому, широко ни развивалась земская деятельность и какие бы существенные интересы населения она ни затрагивала, земство остается чуждым сельскому населению, которое до сих пор продолжает смотреть на него, как на одно из казенных учреждений, в котором орудуют делом «господа», тем более, что роль гласных-крестьян, вследствие недостатков крестьянского представительства в земстве, такова, что, как правило, может только подтверждать этот взгляд. Это отсутствие органической связи с населением, остающимся пассивным объектом земских мероприятий, хотя бы и в высокой степени полезных, отсутствие первичных земских организационных ячеек, в которых население могло бы принимать активное участие в земских делах, всегда являлось больным местом земских учреждений, тормозило их начинания, придавало их работе известный бюрократический характер, и часто затраты на мероприятия далеко не окупались результатами. Общая коренная реформа земских учреждений как со стороны их организации в смысле построения их на демократических, бессословных и бесцензовых началах и приближения к населению путем создания мелкой земской единицы, так и со стороны их самостоятельности и независимости, как органов самоуправления, является, таким образом, насущной потребностью момента, но земский вопрос, в своей широкой и правильной постановке, не может быть сколько-нибудь удовлетворительно решен сам по себе, в отдельности взятый, без общего переустройства русской политической жизни на демократических началах.

Обширная библиография по земским вопросам (более 5 000 названий) помещена в капитальном труде Б. Веселовского «История земства» (4 тома, СПб., 1909-11). Из этого труда взяты многие сведения для составления настоящей статьи. Указатель литературы по земским вопросам дается также в «Календаре-Справочнике земского деятеля». Затем многие библиографические указания даются в журнале «Земское Дело» (изд. с 1910 г.).

С. Блеклов.

Земское хозяйство

Земские доходы. Земский бюджет, возрастая по мере последовательного развития земского хозяйства, представляет в настоящее время весьма значительную величину. Рост доходного бюджета представляется в следующем виде:

1865 г. – 5647 руб;
1871 – 21512;
1880 – 36318;
1890 – 47047;
1895 – 65814;
1901 – 88648;
1906 – 124224,6;
1911 – 191707,1;
1912¹⁾ а – 220168,2;
1912 b – 250158,6.

¹⁾а – для 34 земских губерний; b – для 40.

Таким образом, земские доходы в земских губерниях за 47 лет возросли почти в 50 раз; в особенности энергичным рост земского бюджета замечается с начала XX века. За последнее пятилетие (1907-1912) рост бюджета в 34 губерниях выразился 78,7%, или 15,7% в год. Распределение губерний по величине бюджета за три последние года даст такую картину:

Величина бюджета	Число губерний
Величина бюджета	1910	1911	1912
Свыше 12 млн. руб.	-	-	2
10-12	-	3	2
8-10	4	3	3
6-8	5	6	10
5-6	5	6	6
4-5	8	8	5
3-4	5	4	4
2-3	6	4	2
Менее 2 млн. руб.	1	-	-
Итого	34	34	34

Доходы, которые земские учреждения имеют для покрытия своих потребностей, разделяются на две главные категории: неокладные и окладные. К первым принадлежат: доходы с недвижимых имуществ земства и %% с принадлежащих ему капиталов; судебная пошлина и сбор с бумаг, взимаемые с дел гражданских, производящихся у земских начальников, городских судей, уездных членов окружного суда и в уездных съездах; пошлины за пользование учреждениями и услугами земства: шоссейный и мостовой сборы за проезд по земским дорогам и мостам, плата за лечение и учение в земских заведениях; доходы от земских промышленных предприятий: штрафы и пени за несвоевременную уплату земских сборов и т. п. Сюда же относятся пособия земству от казны, обществ и частных лиц, преимущественно с определенным назначением (на народное образование, медицину, дорожное дело и т. д.).

В земском бюджете неокладные доходы занимают второстепенное место, но они последовательно возрастают и абсолютно и относительно, особенно в последние годы, когда начали больше развиваться различные земские предприятия и практиковаться выдача казенных пособий. Это видно из следующего:

Количество неокладных доходов в 34 земских губерниях:

Годы	В тыс. руб.	% их к общей смете
1871	2227,2	10,8
1880	4993,7	14,2
1890	6539,9	13,9
1901	21752,0	24,5
1911	58276,1	30,3
1912	74260,0	33,7

Главную основу земского бюджета составляют окладные доходы — прямые реальные налоги, или, по принятой терминологии, земские сборы. К ним относятся доходы от обложения: 1) недвижимых имуществ в городах и уездах — удобных земель и лесов, жилых домов, фабричных, заводских и торговых помещении и вообще всякого рода зданий и сооружений; 2) промысловых свидетельств и патентов на заводы для выделки напитков, обложенных акцизом, и на заведения для продажи нитей; 3) заведений трактирного промысла вне городских поселений. Какое количество земских сборов должно быть назначено в данном году, определяется порядком составления доходной сметы, который состоит в том, что на покрытие исчисленных расходов обращаются: 1) не имеющая определенного назначения и наличность земских сумм, оставшаяся свободной к концу сметного периода, предшествующего времени рассмотрения сметы; 2) не пополненные до составления новой сметы недоимки по земским сборам, начетам и взысканиям, признаваемые благонадежными к поступлению, и 3) все ожидаемые неокладные поступления. Остальная затем сумма на покрытие расходной сметы назначается по взиманию с привлекаемых к обложению земель и других недвижимых имуществ, а также с торговых и промышленных заведений. При этом сборы с промысловых свидетельств не должны превышать 10—15% с их цены, сбор с патентов 25%; трактирный сбор составляет определенный оклад в 15, 30 и 60 руб. с каждого заведения, смотря по разряду местности. Эти ограничения были установлены упомянутым в тексте (XXI, 228) законом 21 ноября 1866 г. вследствие жалоб торговцев и промышленников, в особенности крупных винокуренных заводчиков, на слишком высокие обложения земским сбором торгово-промышленных заведений и дополнены некоторыми последующими узаконениями (в 1887 и 1893 гг.). В общем земском бюджете поступления с торгово-промышленных заведений занимают скромное место, хотя и возрастают абсолютно, но их относительное значение все более уменьшается.

Доходы с торговых и промышленных документов в 34 земских губерниях:

Годы	Тысяч руб.	% к общей смете
1871	2129,7	10,2
1880	3307,3	9,5
1890	3629,6	7,7
1901	4052,0	4,5
1911	4336,2	2,3
1912	4423,2	2,0

Относительно сбора с недвижимых имуществ не имеется каких-либо подобного рода %-ных ограничений; установление размера этих сборов зависит от земского собрания, которое и определяет величину их, сообразно с необходимостью покрыть исчисленные расходы. Из этого видно, что взимание окладных налогов с различных классов населения, ими обложенного, основано на различных принципах: в то время как представители торгово-промышленного класса несут определенный, фиксированный расход, сборы с недвижимых имуществ представляют величину переменную, и, таким образом, тяжесть возрастания земских расходов падает на владельцев этих имуществ. Но и в пределах владения недвижимыми имуществами равномерность обложения, при существующих правилах, недостижима, ибо имеется и в данном случае некоторая защита интересов торгово-промышленного класса. По ст. 8 Временных правил о земских пов. общим основанием размера обложения недвижимых имуществ служит ценность и доходность их; этот принцип применяется как при обложении земель и жилых домов, так и при обложении фабрик, заводов и торговых заведений, но, по тому же закону 21 ноября 1866 г., относительно этих последних следует принимать во внимание только ценность и доходность самих помещений, не вводя в оценку доходности самих предприятий. А между тем ценность и доходность здания, служащего помещением для предприятия, весьма часто совсем не находится в соответствии с доходностью самого предприятия. Чтобы учесть все-таки этот элемент для обложения, земства вынуждены прибегать к применению таких повышенных норм, при которых оценка помещений заключает в себе в скрытой форме оценку доходности самого предприятия, т. е. к обходу закона. До 1893 г. земским учреждениям не было преподано каких-либо руководящих норм для определения ценности в доходности облагаемых недвижимостей, и применять те или другие способы было предоставлено их усмотрению. В силу этого практиковавшиеся земские оценки представляют весьма большое разнообразие. Все способы оценки земельных имуществ, употреблявшиеся земствами по издании Положения 1864 г., можно свести к четырем основным типам. К первому принадлежит равная подесятинная оценка и обложение, без разделения земель на категории. Несмотря па то, что этот способ противоречил основному требованию закона — принимать во внимание при обложении ценность и доходность имуществ, он весьма широко применялся земствами и во многих из них удержался до сих пор. В 1890 г. он практиковался еще в 1/5 уездов, преимущественно в степных, безлесных губерниях. Способ этот выгоден для землевладельцев, но весьма невыгоден для крестьян, земли которых хуже по качеству и менее урожайны, чем частновладельческие. Второй способ: оценка применительно к нормам обязательного и добровольного выкупа по Положению 19 февраля 1861 г. Еще в конце 70-х гг. этот способ практиковался 5 губернскими и 90 уездными земствами. Ввиду того, что вся система оценок по Положению 19 февраля представляла в скрытой форме обложение личного труда крестьян, и этот способ сводился, в сущности, к подушному обложению и являлся крайне не уравнительным и несправедливым. Третий способ: деление земель на «населенные» и «ненаселенные», с усиленным обложением первых. Этот архаический метод (заимствованный из правил 1853 г.) практиковался в губерниях средней нечерноземной полосы и опять-таки являлся крайне грубым и невыгодным для крестьянского населения. К четвертому типу относятся все разнообразные попытки выведения, согласно требованиям закона, ценности и доходности земель и разделения их на категории. Способы эти были также весьма несовершенны. Таково, например, обложение по арендным ценам, высота которых в гораздо большей степени зависит не от самых качеств земли, а от нужды в ней крестьян. Наряду с неправильным и неравномерным распределением земских сборов, многие земли также ускользали от обложения, ибо в основу составления земских окладных книг клались показания самих владельцев, часто без подтверждения их владенными документами. Все это ставило дело земских сборов в весьма хаотическое состояние и представляло немалые практические затруднения, например, для разложения губернского сбора между уездами. С целью упорядочения оценки недвижимых имуществ некоторые земства еще в 70-е гг. обратились к статистическим исследованиям. Таким образом, явилась на свет земская статистика (см.). Земско-статистические работы по оценке земель, имея известные различия в деталях, в общем держатся одного метода исчисления доходности земель по способу выручек и затрат, причем доходность определяется отдельно для разных угодий и для разных районов уезда, отличающихся естественноисторическими и экономическими особенностями. В правительственных сферах не раз поднимался вопрос о регулировании земского обложения, и в 1885 г. была образована для этой цели комиссия при министерстве финансов. Государственный совет признал, однако, необходимым (в 1891 г.), прежде чем устанавливать новые правила земского обложения, произвести оценку земель и прочих недвижимых имуществ по однообразным нормам. В результате явился закон 8 июля 1S93 г. о производстве оценочных работ, в основу которых положены методы, выработанные земской статисткой. По этому закону производятся оценочные работы в земствах, но пока они в большинстве губерний еще далеки от своего завершения.

Самая раскладка земских сборов достигается таким способом, что сумма их, предположенная по данной смете, разделяется на цифру, выражающую ценность или доходность всех облагаемых имуществ, и полученный процент обложения умножается на ценность или доходность имущества каждого отдельного владельца, чем и определяется сумма сбора с этого последнего, Проекты земских смет и раскладок составляются на каждый год губернскими и уездными земскими управами и вносятся ими в очередные земские собрания в самый день их открытия. Одобренные земским собранием сметы и раскладки представляются губернатору, который может их опротестовать в 2-недельный срок, и тогда дело направляется в порядке, изложенном в тексте (XXI, 239/43), относительно протестов губернатора на постановления земских собраний. Таким образом, составление земского бюджета подчинено строгой регламентации, чем существенно ограничивается принадлежащее земству право самообложения. О законе 12 июля 1900 г., устанавливающем предельность земского обложения, мы имели уже случай говорить. Применение его было особенно часто в первое время по издании. В последние годы, когда земство приобрело в глазах правительства репутацию благонадежности, случаи применения его весьма редки, и он остается больше теоретической угрозой. На основании вошедшей в законную силу раскладки, уездные управы доставляют местным казначействам не позже 15 января сведения о сумме сборов с надельных земель каждого общества для внесения ее в окладные листы, которые затем рассылаются казначействами в волостные правления. Частным же землевладельцам уездные управы рассылают окладные листы непосредственно. Что касается порядка поступления земских сборов, то земства в данном случае поставлены в пассивное положение. Земства не располагают, как известно, непосредственной властью по взысканию своих сборов. Ранее в доход земства отчислялось из каждого взноса 12%. Затем законом 22 марта 1899 г. отчисление было повышено до 20% с надельных земель и до 90% с остальных. Закон же 12 марта 1913 г. предоставил земствам предпочтительное получение перед казной полного оклада с надельных земель в 20% недоимки, но впоследствии, законом 26 августа 1907 г., установлено деление всех взносов на две равные части, из которых одна идет на погашение продовольственной ссуды, а другая обращается в уплату земских и казенных сборов применительно к закону 1903 г.

Выше были приведены данные об относительном значении неокладных сборов, а среди окладных - сборов с торгово-промышленных документов. Из этого видно, что значительнейшую часть земского бюджета — 66,3% в 1912 г. — составляют сборы с недвижимых имуществ. Но и составные части недвижимых имуществ имеют неодинаковое значение в земских бюджетах (см. таб. II в приложении). В то время как в общей сумме сборов (в 1912 г.), сборы с городских имуществ составляют 10,5%, с фабрик, заводов и рудоносных земель 17,5% и с жилых домов в уездах только 1,7%, сборы с земель достигают 70,1%. Ранее этот % был еще выше, но и в настоящее время наибольшая часть земских сборов падает на землю. Неодинаково обременены и различные категории земель, и в этом именно, в собирании средств на расходы, наиболее ярко и рельефно выразился классовый характер земства, сказалось пребывание у кормила земского правления поместного дворянства. В 1868 г. обложение 1 десятины земли надельной и «прочей» представляло почти одинаковую величину, а именно 6,8 коп. и 6,4 коп.; затем обложение надельной земли начинает быстро расти: в 1871 г. оно равно 10,6 коп., обложение же «прочей» понизилось до 5,3 коп.; в 1880 г. 1 десятина надельной земли обложена 15,6 коп., «прочей» — 7,4 коп.; для 1890 г. соответствующие цифры 17,9 коп. и 9,8 коп. С 80-х гг. разница в обложении земель начинает уменьшаться вследствие того, что во многих земствах были введены в действие новые, более правильные оценки, но разница эта, тем не менее, остается в силе до последнего времени. Так, в 1903 г. на 1 десятину надельной земли падало земского налога 26 коп., на десятину помещичьей 20 коп., в 1911 г. на 1 десятину надельной — 51,6 коп., на 1 десятину казенной и удельной 16,6 коп. и на десятину прочей — 46,9. Главным плательщиком земских сборов является, таким образом, крестьянство. И действительно, в 1911 г. земские сборы с надельных земель дали 49 240,4 тыс. руб., тогда как с частновладельческих — 35 590,2 тыс. руб.

Действительные поступления земских сборов всегда бывают ниже исчисленных, и недоимки составляют обычное явление в земском бюджете, как, впрочем, и в государственном, и достигают весьма значительной величины. Так, к 1-му января 1899 г. в недоимке числилось около 36 млн. руб., или около 64,8% оклада 1899 г., к 1-му января 1902 г. — 39 655 тыс. руб.

Недоимки с крестьянских надельных земель являются весьма естественным последствием переобложения этих земель всякими сборами (в 1911 г. всех вообще сборов, земских, казенных и мирских, падало на 1 десятину надельной земли 95,6 коп., на 1 десятину частновладельческой — 51,9 коп.); но не крестьяне являются наиболее упорными недоимщиками: по данным 1897 г., ндоимки по надельным землям составляли 79% оклада, по «прочим» — 89%, и последние недоимки были на 16% выше крестьянских. В списках наиболее упорных земских недоимщиков можно сплошь и рядом встретить наиболее богатых и часто высокопоставленных помещиков. С недоимками земствам пришлось считаться с самого начала своей деятельности. Законом 22 ноября 1873 г. земствам было дано право налагать на частных землевладельцев пеню за просрочку в уплате сборов. В последнее время, заколом 10 мая 1904 г., недоимке земских сборов, числящиеся на крестьянских наделах, объединены с казенными. Вопрос же о недоимках с частновладельческих земель остается до сих пор нерешенным. Правилами 1890 г. земствам предоставлено скидывать со счетов «неблагонадежные» недоимки и вносить в оклад нового года недоимки предшествующего, признанные «благонадежными». Определять, какие недоимки отнести в ту или другую категорию, всецело предоставляется самим земствам, и в этом отношении наблюдается полнейший произвол, в результате которого, по словам Г. И. Шрейдера («Русский Богослов», 1898, IX), получается «превращение владельческой недоимки в крестьянский оклад». Неправильное поступление доходов представляет немаловажные затруднения для земского хозяйства. С целью их устранить Положением 1890 г. установлено обязательное отчисление по сметам на образование запасной суммы и оборотного капитала. Запасная сумма составляет не более 5% общей суммы расходов и служит для покрытия непредвиденных издержек и недобора в доходах. На оборотный капитал, обеспечивающий возможность безостановочного покрытия земских расходов, отчисляется не менее 2% суммы окладных сборов.

Вопрос о кредите для земств до сих пор не получил удовлетворительного разрешения. Чаще всего земства кредитуются из капиталов, находящихся в их распоряжении и заведывании. Таковы губернские продовольственные капиталы, капиталы общественного призрения, страховые, на устройство мест заключения и пр. Всех таких капиталов к 1 января 1902 г. числилось 159 51З,7 тыс. руб.; из них в наличности было 96 331,0 тыс. руб. В последнее время получили широкое развитие правительственные ссуды и пособия земствам на различные мероприятия. Таких пособий в 1907 г. было выдано на 2 449,2 тыс. руб., а в 1912 г. — на 29 848,9 тыс. руб. Давая земствам возможность шире развивать свою деятельность, эти пособия укрепляют, однако, финансовую зависимость земств от правительства. Всех долгов земств на 1 января1910 г. было на сумму 152 462,8 тыс. руб. — 90% оклада; из них казне 66 736,5, собственным капиталам 51 036,3, губернским земствам 22 792,9, частным лицам и учреждениям 11 897,1 тыс. руб. На уплату в 1910 г. ассигновано 13,199 тыс. руб. - 7,6% сметы.

Мы видели из изложенного весьма большую неравномерность в обложении различных источников дохода и, в частности, переобложение земель. Между тем задачи земства все более осложняются, и, соответственно этому, земское обложение должно возрастать. В силу этого давно уже выдвинутый жизнью вопрос о коренной реформе земских финансов, с предоставлением земствам новых источников дохода, приобретает все большую настоятельность.

Земские расходы. Выше было уже указано, что при выработке Положения о земских учреждениях многие из тех потребностей, которым земские учреждения должны удовлетворять, имеют не только местный, но и общегосударственный интерес. Такого рода потребности, или «земские повинности», подлежали обязательному удовлетворению и притом в мере, установленной правительством. Что касается иных потребностей, признанных чисто местными, то удовлетворение их поставлено в зависимость от воли самих земских собраний, которые определяют способ и меру их удовлетворения и могут даже оставить их совсем без удовлетворения. К потребностям обязательным по Положению 1864 г. были отнесены следующие: 1) по содержанию местного воинского и гражданского управления — наем помещений для воинских присутствий, для воинских команд и для арестуемых, квартирное довольствие чинов полиции и судебных следователей, содержание губернских статистических комитетов в крестьянских учреждении; 2) содержание мировых судебных установлений; 3) содержание дорог; 4) содержание подвод для разъездов чинов полиции и прочих должностных лиц; 5) расходы по общественному призрению; 6) расходы по хозяйству и медицинской полиции — содержание канцелярий посреднических комиссий по полюбовному размежеванию, дополнительные классы землемерия при гимназиях, содержание случных конюшен и меры по оспопрививанию. На земство были при этом возложены как денежные повинности, так и натуральные, к которым в дореформенное время принадлежали дорожная (исправление дорог), подводная и квартирная. Земства имели право переводить эти натуральные повинности на денежный сбор. Перевод этот совершался довольно медленно и, например, по дорожной повинности к началу 900-х гг. был произведен в 200 уездах. В некоторых уездах земство, сохраняя натуральные повинности, вознаграждает деньгами за выставленные подводы и исполненные работы. С течением времени значительная часть обязательных повинностей была сложена с земства. Так, законом 8 июня 1874 г. земства были избавлены от найма помещений для воинских команд. По закону 1 июля 1895 г. с земств сняты расходы по содержанию правительственных судебных и административных учреждений, в количестве 6 029 тыс. руб. Эта сумма, взамен того, обращена на образование специального дорожного капитала. Закон же 12 июня 1900 г. избавил земства от расходов по квартирному довольствию чинов полиции и судебных следователей, по содержанию губернских по земским и городским делам присутствий в присутствий по воинской повинности, что дало 1 533 тыс. руб. В общем, с земств снято было, таким образом, более 7,5 млн. расходов на обязательные повинности.

В зависимости от указанного разделения земских потребностей и земские расходы разделяются на обязательные и необязательные. В первые годы деятельности земских учреждений обязательные расходы являлись весьма значительной частью их сметы. Так, к 1808 г. они равнялись 9 266,1 тыс. руб. и составляли 63,6% земской сметы. До 1890 г. обязательные расходы абсолютно росли, но все же значительно уступали в этом необязательным расходам. В 1890 г. они равнялись 18 556,9 тыс. руб. (39,5% общей сметы), но затем, после внесенных приведенными законами изменений, стали понижаться и в 1903 г. составляли (вместе с отчислением в дорожный капитал) 14 428 4 тыс. руб. (14,2%).

В последние годы наблюдается опять некоторое возрастание обязательных расходов, что объясняется увеличением расходов па подводную повинность. В 1910 г. обязательных расходов было до 15 8-1,8 тыс. руб. (9,2%). Большая часть обязательных расходов лежит на уездных земствах; так, в 1901 г. из общего числа их на уездные земства приходились 81%, на губернские — 19%. По закону 5 декабря 1912 г. земствам возмещаются их затраты на общегосударственные повинности.

Что касается необязательных расходов, то вот их последовательный рост и их относительное значение в общий земской смете (годы; тыс. руб.; %):

1871 – 8287,8 – 42,8;
1880 – 20015,0 – 57,0;
1890 – 28490,1 – 60,5;
1901 – 75261,3 – 84,9;
1910 – 115865,2 – 90,8.

Таким образом, за 40 лет необязательные расходы увеличились в 14 раз. Это уже одно дает понятие о том, что деятельность земских учреждений развивалась главным образом в том направлении, где могли проявиться их инициатива и заботы об удовлетворении материальных и духовных потребностей населения.

Вся сумма расходов на 1912 г. для 34 губерний равна 220042,2 тыс. руб., а с 6 недавно введенными земствами Западного края 249928,4 тыс. руб. как распределяется расходная смета по отдельным статьям земского хозяйства, видно из ниже приводимой табл. Главными статьями расхода, как оказывается из этих данных, являются медицина и народное образование.

Земские доходы по источникам поступления.

Источники земских доходов	1906 г.		1910 г.		1911 г.		1912 г. (31 земских губерний)		1912 г. (6 западных губерний)
Источники земских доходов	Тыс. руб.	% к бюджету	Тыс. руб.	% к бюджету	Тыс. руб.	% к бюджету	Тыс. руб.	% к бюджету	Тыс. руб.	% к бюджету
1. Сборы с недвижимого имущества и на дорожный капитал.	89348,0	71,9	121585,0	71,5	133730,8	69,7	145908,2	66,3	21883,5	72,9
2. Недоимки, начет и взыскания, благонадежные к поступлению.	5897,6	4,8	7732,7	4,6	7821,4	4,1	8446,2	3,8	579,7	1,9
3. С документов на право торговли.	4506,3	3,6	4214,2	2,5	4336,2	2,3	4421,2	2,0	962,1	3,2
4. Из свободной наличности земских сумм.	1463,9	1,2	1646,2	1,0	1978,6	1,0	2138,8	0,9	40,8	0,1
5. Пошлины разного рода.	2896,7	2,3	3586,7	2,1	4063,9	2,1	4627,2	2,1	592,1	2,0
6. Пени, штрафы, начеты, взыскания.	999,4	0,8	1775,5	1,0	1846,6	0,9	1846,9	0,8	132,3	0,4
7. Доходы с земских капиталов и имуществ.	7511,5	6,0	10231,0	6,0	10338,9	5,4	12259,5	5,0	1787,9	6,0
8. Пособия и возврат расходов.	11431,4	9,3	18062,4	10,6	26325,2	13,8	39582,0	18,6	3870,0	13,0
9. Прочие доходы.	169,4	0,1	1106,2	0,7	1215,6	0,7	936,2	0,5	142,7	0,5
Всего доходов	124224,6	100,0	169989,9	100,0	191707,1	100,0	20168,2	100,0	29990,8	100,0

Среднее обложение 1 десятины земли в копейках

Группы губерний	1911 г.						Среднее обложение всех земель земскими сборами			Число уездов с обложением земскими сборами (коп.)
	Все сборы (казенные, земские, волостные и мирские) с земель.			Одни земские сборы с земель.			Среднее обложение всех земель земскими сборами			Число уездов с обложением земскими сборами (коп.)
	Надельные	Казенные и удельные	Прочие	Надельные	Казенные и удельные	Прочие	1906 г.	1910 г.	1911 г.	До 25	20-50	50-75	75-100	Св. 100
Нечерноземные губернии	70,9	12,4	28,5	40,1	12,4	27,0	18,4	23,6	25,6	36	97	25	2	1
Черноземные губернии	116,0	43,5	71,8	61,1	43,5	63,9	40,0	55,0	60,9	3	52	78	33	32
Всего по 34 губерниям	95,6	16,6	51,9	51,6	16,6	46,9	27,9	37,3	40,9	39	149	103	35	33

Земские расходы в тыс. руб.

Статьи расходов	1895 г.		1901 г.		1906 г.		1910 г.		1911 г.		1912 г.
											34 земских губерний		6 западных земств
	Сумма	%	Сумма	%	Сумма	%	Сумма	%	Сумма	%	Сумма	%	Сумма	%
1. Участие в расходах правительственных учреждений.	12819	19,4	5623	6,3	6482	5,2	8416,6	4,9	8958,5	4,7	9333,2	4,3	2124,8	7,1
2. Содержание земского управления.	6247	9,5	8912	10,2	11766	9,5	13274,6	7,7	14305,3	7,4	15467,5	7,0	2196,8	7,3
3. Устройство и содержание мест заключения.	641	1,0	909	1,0	894	0,7	1039,6	0,6	1117,7	0,6	1144,4	0,6	363,5	1,2
4. Дорожная повинность и составление дорожного капитала.	3863	5,9	10003	11,2	12066	9,7	15424,9	8,9	14891,4	7,7	15201,2	6,9	4202,6	14,0
5. Народное образование.	9327	14,2	16541	18,7	25314	20,4	42882,4	24,9	52278,0	27,3	66473,3	30,2	7051,6	23,8
6. Общественные призрения.	1001	1,5	1557	1,8	6280	5,1	3 79,7	1,9	3205,3	1,8	3603,7	1,7	653,8	2,2
7. Медицинская часть.	17767	27,0	25737	29,0	35856	28,9	48103,2	28,1	53684,5	28,0	57704,8	26,2	7072,5	23,8
8. Ветеринарная часть.	1091	1,7	2011	2,2	2980	2,4	4652,1	2,8	5389,4	2,8	6238,2	2,8	674,8	2,3
9. Содействие экономическому благосостоянию.	671	1,0	2610	2,9	3607	2,9	6695,7	3,9	9730,0	5,1	13979,9	6,3	1927,6	6,4
10. Уплата долгов.	7997	12,1	7787	8,8	11270	9,1	13198,6	7,6	13741,6	7,1	14296,7	6,5	540,6	1,7
11. Разные расходы.	2310	3,6	1836	2,0	2127	1,7	4559,5	2,7	4726,1	2,5	6363,7	2,9	974,0	3,3
12. Отчисление на образование капиталов.	2045	3,0	2776	3,1	3487	2,8	5958,0	3,5	5810,8	3,0	6894,8	3,1	1109,4	3,6
13. Отчисление на образование запасных сумм.	17	0,03	1911	2,2	2007	1,6	2512,4	1,5	2611,8	1,4	2857,6	1,3	1098,4	3,3
14. Губернские потребности и прочие расходы.	18	0,03	431	0,6	5	0,0	1790,4	1,0	1256,7	0,6	609,2	0,2	-	0,0
Всего	65814	100,0	88647	100,0	124185	100,0	171687,7	100,0	191707,1	100,0	220168,2	100,0	29990,4	100,0

Земская медицина. До введения земских учреждений дело подачи врачебной помощи населению находилось в самом плачевном состоянии. Оно лежало на различных ведомствах и фактически не существовало, а если в городах и находились больницы, то они были в таком ужасном виде, что население их избегало. Земству Положением 1864 г. было вверено попечение о народном здравии и были переданы дела и учреждения бывших приказов общественного призрения, из которых главными были городские больницы и богадельни. Вместе с тем земствам поступило от приказов около 9 млн. руб. капиталов, на %% с которых должны были содержаться богоугодные заведения. Земствам при организации медицинской части приходилось все делать с самого начала, и земская медицина в том виде, как она есть, явилась в результате весома долгой и упорной работы, после исканий и опытов, иногда неудачной. Первые годы деятельности земских учреждений характеризуются весьма скудными ассигновками на развитие медицинского дела. Так, в 1868 г. земствами было ассигновано (сверх %% с сумм бывших приказов общественного призрения) всего 1,2 млн. руб. (8,3% сметы). Этому соответствовали и весьма состоятельные попытки упорядочить самое дело. Так, многие земства довольствовались тем, что приглашали, за особое вознаграждение, правительственного врача заведовать городской больницей и контролировать, путем регулярных объездов, деятельность сельских фельдшеров. Довольно долгое время вообще постановка медицинского дела носила весьма случайный и неустойчивый характер, долгое время земские деятели заботились главным образом о том, чтобы подача медицинской помощи населению обходилась возможно дешевле, и мало обращали внимание на ее качественную сторону. На этой почве расцвел «фельдшеризм». В огромном большинстве земств для врачевания населения были призваны фельдшера, им была предоставлена самостоятельная практика. На земскую службу принимались не только те фельдшера, которые получили некоторое медицинское образование в школах министерства государственных имуществ и воспитательных домов, а впоследствии в земских фельдшерских школах, но и совершенно невежественные ротные фельдшера. Они жили на пунктах, в разных местах уезда. Число этих пунктов было различно (20—30 и до 45). Жалованья фельдшера получали от 100 до 300 руб., впоследствии до 480 руб. Земские деятели, отстаивавшие этот способ организации подачи врачебной помощи населению, исходили из того дореформенного взгляда, что у «простого» народа и болезни «простые», что фельдшер для крестьян «свой» человек, ближе к ним, доступнее и понятнее, а потому является полезным посредником между врачом в населением, и что, наконец, фельдшеризм дешевле врачебной помощи. Лишь в сравнительно позднее время (в 80-х и 90-х гг.) земства начинают упразднять самостоятельные фельдшерские пункты и организовывать рациональную медицинскую помощь населению. Еще в 1910 г. числилось 2 622 самостоятельных фельдшерских пункта, и фельдшеризм в некоторых земствах (особенно в полтавском и пензенском) продолжает процветать и в настоящее время. Одновременно с фельдшеризмом, в первый период развития земской медицины, явилась и «разъездная система», при которой на врача возлагалось заведывание городской больницей или приемным покоем, а затем он выезжал в определенное заранее время в разные селения для приема больных и контролирования деятельности фельдшеров; должен быль также выезжать внезапно в случаях эпидемий. Иногда врачи жили в уездах при амбулаториях и отсюда совершали свои наезды в селения. При такой системе земские врачи проводили все время в разъездах, отыскивая больных, по большей части с малым успехом, а в это же время действительно больные, нуждавшиеся в помощи, никак не могли разыскать разъезжавшего по участку врача. «Весь уезд в суете», — характеризовал эту разъездную систему один земский врач. Несмотря на протест врачей, земские деятели весьма упорно отстаивали разъездную систему, опять таки главным образом из соображений дешевизны. Лишь постепенно разъездную систему врачебной помощи стала вытеснять стационарная, при которой врач работает в определенном месте, в лечебнице, и не разыскивает больных, а наоборот, обыкновенно больные являются к нему. При этой системе уезд делится на определенное число медицинских участков, в центре которых устраиваются лечебницы с известным числом кроватей, амбулаторий для приходящих больных и иногда отделением для рожениц; при более благоустроенных лечебницах имеются особые бараки для острозаразных больных. Участковый врач обязан выезжать в селения лишь в экстренных случаях, для посещения тяжко и опасно больных, и в случае эпидемий. Замена разъездной системы стационарной происходила в 80-х и 90-х гг., и к началу 900-х разъездная система, в ее чистом виде, сохранялась лишь в очень немногих уездах, но довольно большое распространение имела еще «смешанная» система. Так, в 1900 г. чисто разъездная система держалась только в 2 уездах, чисто-стационарная в 138, а смешанная в 219. В 1910 г. по 34 земских губерниям насчитывалось 2693 врачебных участка, на которые разделены уезды; из них с больницами 2062; число особых земских уездных врачей в 1865 г. было всего 48, через 5 лет, в 1870 г., число их увеличилось до 599 и дальше шло в таком порядке: 1880 г. – 1125, 1890 г. – 1610, 1900 г. – 2352 и 1910 г. – 3105; в 1910 г. число всех земских врачей (губернских и уездных) доходило до 3464. При организации сети врачебных участков имеется ввиду, чтобы врачебная помощь была возможно доступнее для жителей уезда и распределялась среди них возможно равномернее. В 1910 г. на 1 врачебный участок приходилось в среднем 930 кв. верст площади и 28 тысяч населения. При этом наблюдается, однако, чрезвычайное разнообразие; так, в московском уезде на 1 врача в 1905 г. приходилось 114 кв. версты, а в усть-сысольском – 21267; в петербургском уезде – 4,9 тыс. жителей на 1 врача, а в глазовском 71,5 тыс. жителей на 1 врача и т.д. Вспомогательного медицинского персонала (фельдшеров и акушерок) в 1910 г. было до 8 ½ тыс. От приказов общественного призрения земства получили 11,4 тыс. штатных коек в соматических больницах; к 1890 г. это число возросло до 26571, а к 1910 до 42550. Не сразу приобрела себе популярность и мысль о том, что земская врачебная помощь должна подаваться населению бесплатно. Сравнительно долго земства практиковали в самых широких размерах взимание платы за лечение в больницах и амбулаториях и лишь постепенно они понижали ее, а затем совершенно отменяли. Однако, и по настоящее время в раде земств взимание платы еще сохранилось, в размере от 5 до 40 коп. в сутки (ср. XI, 408/417).

Из отдельных отраслей подача медицинской помощи населению неудовлетворительно поставлено дело акушерской помощи. Специальные родильные заведения имеются при губернских больницах и при местных больницах в уездных городах; при сельских лечебницах они являются редким исключением. Некоторые земства устраивают по деревням акушерские пункты, но число таких пунктов невелико; в 1898 г. их насчитывалось 402, главным образом в Вологодской, Новгородской и Харьковской губерниях. Затем, на фельдшерские пункты приглашаются фельдшерицы-акушерки, но вообще организация акушерской помощи находится пока в зачатке. Оспопрививание долгое время существовало в виде особой повинности для крестьянских обществ, которые и должны были нести расходы по содержанию оспопрививателей и приобретению для них инструментов; со второй половины 60-х гг. уездные земства начинают приходить к убеждению в плохой постановке этого дела, принимают расходы сполна или отчасти на свой счет и поручают оспопрививание медицинскому персоналу, снабжение же уездов лимфой берут на себя губернские земства. Земствам приходится затрачивать крупные суммы на приобретение медикаментов — до 4 ½ млн. руб. в 1901 г. Потому с самого начала своего существования земства старалось заводить свои аптеки. Земские аптеки практикуют вольную продажу лекарств на общем основании; в местностях, где нет частных аптек, они могут снабжать население лекарствами бесплатно, а в районе действия частных аптек бесплатная выдача лекарств может быть лишь бедным по удостоверению полиции или врача. Всего в 1910 г. земства имели 152 уездных аптеки и 12 губернских. Более всего земских аптек в Пермской (12) и Вятской (14) губерниях. Некоторые земства практиковали оптовую закупку лекарств у дрогистов в России и заграницей, тверское же земство имеет специальный губернский склад медикаментов (ср. III, 318/9).

До сих пор мы говорили о земской медицине, не разделяя деятельности губернских и уездных земств в этой области, и в своем изложении характеризовали главным образом те стороны земской медицины, которые лежат на попечении уездных земств. Роль же губернских земств заключается в том, что в их ведении находятся: губернские больницы и психиатрические лечебницы, содержание фельдшерских и повивальных школ, организация санитарной части и изучение губернии в медико-статистическом отношении, устройство съездов земских врачей оказание кредита или пособий и ссуд уездным земствам, содержание между уездных врачебных участков. Губернские земства приходят также на помощь уездным для борьбы с эпидемиями. Губернские соматические больницы имеют весьма многих противников среди земских деятелей, указывающих на то, что больницы эти совершенно не имеют общегубернского значения и обслуживают лишь население губернского города, а между тем, требуя сравнительно крупных сумм на свое содержание, задерживают развитие медицинского дела в уездах. Несравненно большее значение имеют психиатрические лечебницы. Если вообще земство получило от дореформенного времени в области медицины весьма жалкое наследство, то перешедшие в его ведение психиатрические больницы были настоящими «домами ужаса». И сделанное земством по части попечения о душевнобольных представляет особенно плодотворную его работу. Психиатрические лечебницы стали улучшаться с середины 70-х гг., но до 1880 г. земства уделяли им сравнительно мало внимания, предполагая, что правительство возьмет это дело в свои руки. От приказов общественного призрения земства получили всего 1 167 кроватей для душевнобольных; в настоящее время (1910 г.) в психиатрических лечебниках 34 земств имеется 24 500 кроватей. Ранее психиатрические лечебницы являлись отделениями губернских больниц; такая их организация сохранилась в некоторых земствах до сих пор, и они состоят в ведении старшего врача, при ближайшем наблюдении ординатора-психиатра; в других, формально оставаясь отделениями, они находятся в ведении психиатра на правах старшего врача; далее, наконец, психиатрические лечебницы выделились в самостоятельные заведения, с директором-психиатром во главе. Наиболее целесообразным признано устраивать загородные колонии, где больные могут пользоваться лучшими гигиеническими условиями и заниматься сельскохозяйственным трудом. Такие колонии есть в бессарабском, вологодском, курском, московском, новгородском, орловском, рязанском, самарском, симбирском, тверском и уфимском земствах. Кроме того, в некоторых земствах практикуется патронаж — помещение хроников в родные или посторонние семьи с платой за их содержание. Широкого развития дело это, однако, еще не получило. Кроме улучшения дела попечения о душевнобольных со стороны количественной, чрезвычайно важное значение имеет еще то, что уход за больными построен на началах современной научной психиатрии, требующих, кроме медицинских мероприятий, гуманного отношения к душевнобольным.

Весьма большое значение для развития земской медицины имели съезды врачей. Первый такой съезд был в Твери в 1871 г. Всего за период 1890—1910 г. было 172 губернских врачебных съезда. На этих съездах обсуждались вопросы земской медицины, как со стороны требований науки, так и в соответствии с конкретными условиями земской действительности. Съездам пришлось при этом немало бороться с земской рутиной, и лишь постепенно земские собрания стали более или менее принимать во внимание и осуществлять пожелания съездов. Съезды послужили, между прочим, толчком к образованию коллегиальных медицинских органов — врачебных советов при управах, имеющих своей задачей повседневное объединение земско-медицинской деятельности и проведение в жизнь постановлений съездов.

Что касается деятельности земства в санитарной области, то главным образом она выразилась в организации медико-статистических исследований смертности и болезненности населения, но многие земства (25) уже учредили должности губернских и уездных врачей для проведения в жизнь санитарных мероприятий, относительно которых земствам принадлежит право издания обязательных постановлений. К этой же области принадлежит устройство лечебно-продовольственных пунктов для пришлых сельскохозяйственных рабочих (всего до 60 в 1905 г. в Херсонской, Екатеринославской, Саратовской, Самарской и др. губ.) и яслей-приютов. Фельдшерских школ содержится в настоящее время губернскими земствами — 22, повивальных - 5.

В близкой связи с медициной находится дело общественного призрения. Как видно из % отношения расходов по этой статье, дело это не принадлежит к числу любимых детищ земских учреждений, но правильная организация этого дела, при множестве других важных потребностей и недостатке средств, и не по силам земствам. Деятельность земств в области общественного призрения сводится главным образом к содержанию богаделен для увечных и престарелых. От «приказов» земства приняли 53 богадельни с 3 448 кроватями; к 1890 г. их было 126 с 4 200 кроватями. Кроме богаделен некоторые земства содержат сиротские дома и приюты для подкидышей. В этих приютах дети содержатся до известного возраста, а затем отдаются в крестьянские семьи с назначением денежного пособия. При усыновлении размер пособия иногда повышается; в иных случаях девушкам-питомкам, при выходе их замуж, также выдается единовременное пособие

И в области начального народного образования, находившегося в дореформенное время в чрезвычайно жалком виде, сначала также наблюдаются весьма недостаточные заботы земств о лучшей постановке дела. Попечение о начальном народном образовании было взято на себя уездными земствами. Губернские же земства оставили за собой лишь подготовку учительского персонала. Но уездные земства, как правило, держались того взгляда, что инициатива в деле открытия школ должна принадлежать сельским обществам, и на них же должно падать их содержание, земствам же следовало лишь приходить на помощь назначением наград и пособий учителям. Этот взгляд царил в течение 60-х гг., и этот период и отличается чрезвычайно скудными ассигновками на народное образование. Лишь с 70-х гг. земства начинают проявлять большой интерес к данному делу, и их участие в нем начинает приобретать более систематический характер. Земства начинают практиковать определенные приплаты к жалованию учителям, но так как и эта вспомогательная мера весьма мало упрочивала положение учителей, то постепенно земства принимают на себя все большую часть расходов на содержание учительского персонала, и в конце концов, преобладающее большинство земств принимает на себя этот расход полностью. К 1902 г. только в ¼ всех уездов сельские общества продолжали, в этой или другой мере, участвовать вместе с земством в содержании учительского персонала. Тот же процесс последовательного переложения на себя земствами расходов наблюдается относительно вознаграждения законоучителей и доставки учебных принадлежностей. Позже всего земства стали принимать на себя и известную долю хозяйственных расходов (ремонт, отопление и освещение помещений, наем сторожей и т. и.). До сих пор значительнейшая часть этих расходов падает на сельские общества. В 1880 г. на земство падало около 40%, а на сельские общества — около 60% всех расходов на школы (5 млн. руб.), к концу этого десятилетия расходы тех и других были почти равны (по 3,5 млн. руб.), к концу же 90-х гг. земство уплачивало уже 82% всех расходов (9,2 млн. руб.) и сельские общества — 18%. Земствами была затем введена должность учительских помощников, что дало возможность обучать в данной школе большее число детей. В северных, редконаселенных губерниях земства устраивают ночлежные приюты при школах, чтобы могли пользоваться обучением и дети из более отдаленных пунктов. Обязанности по заведыванию школами земства поручали или управам, или земским членам училищных советов, позже начали иногда учреждаться для этого специальные комиссии и приглашаться особые платные заведующие. Довольно долгое время, однако, и задачи народного образования и наиболее целесообразные методы постановки дела являлись для земств недостаточно выясненными. Так, некоторое время земства, в целях расширения и в то же время удешевления народного образования увлекались передвижными школами и школами грамоты. Некоторые земства придавали незаслуженное значение церковно-приходским школам, оказывая им пособия, а несколько уездных земств (польское, одоевское, сольвычегодское) передали даже духовенству свои школы.

И это было не на заре земской деятельности, а в 80-х гг. В это же время в земствах весьма живо обсуждался вопрос о придании начальной школе профессионального характера. Вообще 80-е гг. были периодом некоторой путаницы во взглядах и заминки в развитии земской деятельности по народному образованию. Оживление наступает снова после голодных и холерных 1891—93 гг., поставивших на первую очередь вопрос о необходимости широких мер к просвещению народа. В непосредственно следующие за ними годы наблюдается быстрый рост вновь открываемых школ, целый ряд земств приступает к подготовке введения всеобщего обучения. В это время более активное участие начинают принимать губернские земства, ранее, за немногими исключениями, вообще уклонявшиеся от непосредственного содействия начальному образованию и более заботившиеся о содействии среднему. Вопрос об осуществлении всеобщего обучения и выдвинул необходимость объединяющей роли губернского земства в деле развития народного образования. Не имея возможности, за недостатком места, дать последовательный очерк все более расширявшегося участия губернских земств в данной области, укажем на то, что разнообразная работа их, как она сложилась, в конце концов, может быть сведена к таким формам содействия делу народного образования: 1) Разработка общих вопросов по начальному народному образованию и исследование его положения в губернии, разработка проектов его лучшей постановки и составление плана школьной сети. Это выполняется или постоянными школьными комиссиями из губернских гласных (23 земства) или особыми справочно-педагогическими бюро при губернских управах. Такие бюро имеют теперь почти все земства. 2) Меры в подготовке учительского персонала. К этому относится прежде всего содержание земских учительских семинарий (5), которые начали учреждаться еще в 70-х гг.; затем пособия правительственным и частным педагогическим школам и семинариям (16 земств) и содержание земских стипендиатов в этих заведениях (9). Открыло свою семинарию и одно уездное земство (вяземское). К этим же мероприятиям относятся и заботы о пополнении учительских знаний, для чего, еще с начала 70-х гг., начали устраиваться курсы и съезды для учителей, в чем весьма часто земства встречали разные препятствия со стороны администрации. К этому же относится устройство учительских библиотек — центральных и при школах. 3) Улучшение материального положения учителей. На этом пути первым выступило московское губернское земство, установившее в 1877 г. приплаты к жалованью учителей из губернских сумм. Значительно позже стали практиковать это и другие земства. Затем сюда относится зачисление учителей в общие эмеритальные и пенсионные кассы или устройство особых касс подобного рода для одних учителей; выдача пособий и назначение стипендий на образование детей учителей; устройство для этих детей, при обучении их в средних учебных заведениях, специальных общежитий и пансионов (2 земства); субсидии учительским обществам взаимопомощи. 4) Участие в содержании новых школ в уездах, открываемых по утвержденному плану школьной сети, — принимают лишь немногие земства (6). 5) Более важное значение имеет содействие школьному строительству. Устройство новых школ сильно подвинулось вперед с тех пор, как губернские земства стали выдавать ссуды сельским обществам на постройку школьных зданий. С 90-х гг. это содействие принимает более широкий характер, ссуды начинают выдаваться большей частью без %%, выдаются также и безвозвратные пособия. 6) С целью содействия снабжению земских школ учебными книгами и пособиями устраиваются книжные склады. Всего в 1912 г. имеются склады губернских земств в 39 городах в 4 селах, и склады уездных земств — в 81 городе и 6 селах. 7) Меры по развитию внешкольного образования заключаются в устройстве публичных и школьных библиотек, народных библиотек (19 губернских земств) и читален, народных чтений, повторительных классов, выдаче пособий воскресным школам и общественным библиотекам. Некоторые земства делали попытки к издательству книг для народа и организации книжной разносной торговли, но это дело не развилось вследствие административных препятствий. Укажем, наконец, 8) на такие меры, как устройство ночлежных приютов, уже упомянутых выше, устройство школьных завтраков, выдача бедным ученикам пособий на одежду и обувь.

Многие из перечисленных мероприятий практикуются, в той или другой степени, как губернскими, так и уездными земствами, так что резкой грани между деятельностью тех и других положить нельзя. Деятельность тех и других все более переплетается между собой, но пока еще между ними не выработалось наиболее целесообразных форм сотрудничества в общем деле.

В заключение приведем сведения о затратах земства на народное образование и также некоторые сведения о состоянии его. В 1871 году всеми земствами было назначено на нужды народного образования 1600 тыс. руб. (7,4% всей сметы), в 1880 – 5200 тыс. руб. (14,3%), в 1890 – 7225,8 тыс. руб. (14,9%), в 1901 г. – 16924,3 тыс. руб. (18,7%), в 1906 г. – 25314 тыс. руб. (20,4%), а в 1912 г. сумма ассигнований в 34 земствах достигла уже 66473,3 тыс. руб. (30,2%). Что касается в отдельности затрат губернских и уездных земств, то в 1901 г. из общей суммы на губернские земства падало 3096,2 тыс. руб. (18,3%), на уездные 13828,1 тыс. руб. (81,7%); в 1912 же году первые затрачивали 6687,6 тыс. руб. (10,5%), вторые – 59869,2 тыс. руб. (89,5%). Таким образом, несмотря на более активное участие губернских земств, наиболее активную деятельность развивают все же уездные. Много значит, однако, в данном случае казенные пособия, оказываемые в последнее время. Так, например, из 31071,7 тыс. руб. расходов на народное образование, ассигнованных 303 уездными земствами, 7040,4 тыс. руб. покрыты пособием от казны. Земских школ в 1877 г. было около 10 тыс. в 1984 г. их было 13146, в 1898 г. – 16411; в 1903 г. – 18700, и в 1911 г. – 27945 с 45296 учащими и более 1834000 учащимися. Средние размеры затрат на 1 земскую школу (по 31 губерниям) в 1910 г. были 875 руб. и на 1 учащегося 11 руб. 69 коп.

Мероприятия по содействию экономическому благосостоянию населения только сравнительно поздно, с 90-х гг., получили широкое развитие и планомерный характер. Некоторые меры данного порядка принимались земствами еще в 60-х и 70-х гг., но в деятельности их не было никакой системы. «Случайные ассигновки на распространение орудий и семян, — говорит г. Веселовский, — метания от одних проектов к другим — от банков для землевладельцев к ссудо-сберегательным товариществам и артелям, затем настойчивые голоса об усилении репрессий для сельских рабочих, — вот та пестрая картина, которую мы имеем в 60-х и 70-х гг.». Многие из этих мероприятий предпринимались наугад, без знания реальных условий, и дело поэтому кончалось крахом. Кризис сельского хозяйства, обострившийся с 80-х гг., и голод 1891 г. заставили земских деятелей обратить более серьезное внимание на нужды сельского хозяйства и попытаться создать известную систему мер для их удовлетворения. Вопрос об улучшении сельского хозяйства и является в настоящее время центральным в области содействия земств народному труду. Работа в этом отношении могла получить надлежащее развитие лишь с созданием планомерной агрономической организации. Тип этой организации вырабатывался, конечно, постепенно, по мере того как, в силу требований жизни, росла и осложнялась самая работа. В главных и наиболее распространенных своих чертах он сводится к тому, что в общей схеме агрономической организации распорядительные функции принадлежат коллегиальным органам при губернских и уездных управах (сельскохозяйственные, экономические и агрономические советы, совещания или комиссии), в которые входят: состав управы, несколько гласных по выбору земского собрания, представители земского агрономического персонала, представители министерства земледелия, иногда заведующие некоторыми отделами управы (статистикой, ветеринарией), представители местных сельскохозяйственных обществ и т. п. Такие сельскохозяйственные органы существуют в настоящее время при 28 губернских управах и при огромном большинстве уездных. Исполнительными органами являются, прежде всего, агрономы — губернские, уездные и участковые, помощники агрономов, агрономические бюро или «столы» при управах, инструкторы по отдельным отраслям сельского хозяйства и сельскохозяйственной техники, заведующие земскими опытными полями и фермами, директора и преподаватели сельскохозяйственных школ, почвоведы, заведующие естественноисторическими музеями и метеорологическими станциями, сельскохозяйственные старосты и т. д. В 1910 г. земский агрономический персонал (агрономы, инструкторы и сельскохозяйственные старосты) достигал 854 чел., в 1900 г. его было 197 чел., а в 1890 всего 29. Отсюда виден уже огромный рост агрономической организации в последнее 10-летие. Очень большое значение для объединения работы имеют периодические съезды и совещания агрономов при губернских управах с участием земских гласных. Таких съездов в период 1890-1910 гг. было 139.

Общей тенденцией в организации земского агрономического персонала является последовательное сокращение размера территории для деятельности отдельного лица. Еще недалеко время, когда во многих земствах на всю губернию был один губернский агроном, затем явились уездные, а затем уже и уезды поделились на участки, состоящие в ведении участковых агрономов, ибо лишь при небольшой территории возможно приближение агронома к населению и, стало быть, наиболее успешная деятельность. С целью найти возможно больше точек соприкосновения с населением некоторые земства оказывают также известное содействие мелким сельскохозяйственным обществам.

Одним из необходимых условии успешной деятельности по улучшению сельского хозяйства является изучение естественноисторических и экономических особенностей данной местности. Для этого и служат сведения земской основной и текущей статистики, геологические и почвенные исследования, устройство метеорологических станций, естественноисторических и сельскохозяйственных музеев и специальные исследования различных отраслей сельского хозяйства. Распространение общих сельскохозяйственных знаний в населении достигается устройством, и содержанием средних и низших сельскохозяйственных училищ, практическим обучением крестьянских детей при образцовых сельскохозяйственных фермах, устройством при народных училищах показательных садов, питомников, огородов и пасек, устройством сельскохозяйственных чтений и бесед, изданием популярных брошюр и газет и т. д. Из мероприятий, непосредственно ведущих к улучшению сельского хозяйства, и именно к улучшению техники земледелия, первое место следует отвести заботам по распространению улучшенных орудий и семян. Это и по времени одно из первых земских начинаний, ибо первые попытки этого рода относятся еще к 60-м гг. Дело это стало, однако, на ноги лишь в 90-е гг. В 1905 г. всех земских сельскохозяйственных складов, служащих для продажи сельскохозяйственных машин, орудий и семян, было 326 (в т. ч. 14 губернских) с 556 отделениями в селениях. Склады отпускают также кровельное железо. Всего было отпущено в 1909 г. кровельного железа и орудий на 12 960,4 тыс. руб. Некоторые склады практикуют также отдачу орудий напрокат. Весьма видное уже и все возрастающее значение в ряду земских мероприятий принимает опытное дело. Земские фермы, показательные поля и участки, опытные поля и станции, образцовые хозяйства, служащие для наблюдения и регистрации сельскохозяйственных явлений и для проведения в жизнь новых приемов сельскохозяйственной культуры, приобрели во многих земствах довольно широкое распространение. В последнее время является новый тип опытных станций областные, имеющие своим назначением систематическое сельскохозяйственное изучение более или менее обширной территории, разработку методов исследования, научное объединение деятельности сети опытных учреждении в данном районе. По закону 9 июня 1912 г. средства на устройство в содержание этих областных станций принимаются до ¾ на счет казны. В управлении станцией участвуют, кроме представителей главного управления земледелия и земства, также представители сельскохозяйственных обществ и др. общественных учреждений данного района. По этому типу учреждаются московская (район 10 губерний), киевская (5 губерний), харьковская (4 губернии) и екатеринославская областные опытные станции. Станциям этого типа предстоит сыграть крупную роль в методологии опытного дела. Сравнительно немного сделано земствами в развитии специальных отраслей сельского хозяйства (животноводства, садоводства, огородничества, виноградарства, переработки сельскохозяйственных продуктов) и в мелиорационных работах. В мероприятиях этого рода отсутствует пока систематичность и планомерность.

Первые шаги земств на поприще помощи кустарной промышленности, выразившиеся в устройстве кустарных артелей, были, как уже замечено, неудачны. Те земства (московское, вятское, нижегородское, полтавские и др.), которые позже, в 80-х и 90-х гг., решили оказывать известное воспособление кустарным промыслам, сочли необходимым, ранее практических мероприятий, изучить условия кустарного производства. Меры содействия кустарным промыслам, практикуемые в настоящее время земствами, могут быть сведены к следующим: 1) улучшение техники производства посредством устройства кустарных заводов и, особенно, кустарно-ремесленных мастерских с учебными целями: таких мастерских насчитывается до 158; 2) устройство музеев и складов с целью сбыта кустарных изделий на комиссионных началах. Из таких музеев особенно крупным является московский; 3) организация материального и денежного кредита кустарям; пермским земством основан с этой целью кустарно-промышленный банк, выдающий ссуды кустарям (в 1904 г. на 160 029 руб.); 4) посредническая роль при доставлении кустарям поставок на казну. На развитие кустарных промыслов всеми земствами в 1910 г. ассигновано было 770,7 тыс. руб. и в 1911 г. — 1 030,4 тыс. руб.

Деятельность земств по организации народного кредита в 60-х гг. свелась к попыткам учреждения земских банков, имевшим целью удовлетворение интересов крупного личного землевладения и крупной торговли и промышленности. Из всех проектов таких банков получил осуществление лишь один (херсонский земский банк) В 70-х гг., с учреждением комитета о ссудо-сберегательных товариществах, земства берут на себя содействие учреждению этих товариществ. Всего за период 1870—1837 гг. было открыто, с ссудой от земства, 422 товарищества, но большинство их в 90-х гг. было ликвидировано. Неудача с ссудо-сберегательными товариществами довольно на долгое время охладила интерес земств к вопросу о кредите. В 80-х гг. были, однако, организованы скибинский сельский банк в Полтавской губернии и сумской сельскохозяйственный банк в Харьковской для выдачи ссуд крестьянам. В конце 90-х гг. земства снова обращают внимание на организацию вещного кредита под залог хлеба и движимого имущества. Операции этого рода существуют, однако, в немногих земствах. В последние годы земства учреждают, по уставу 14 июня 1906 г., земские кассы мелкого кредита. В 1912 г. таких касс было 130. Некоторые земства (тверское, московское, ярославское, таврическое и др.) выдавали также ссуды крестьянам на покупку земли, но более или менее широкого развития это дело не получило.

С. Блеклов.

Номер тома	21
Номер (-а) страницы	222

← Земские школы

Земские избы →

А	Б	В	Г	Д	Е	Ё
Ж	З	И	I	К	Л	М
Н	О	П	Р	С	Т	У
Ф	Х	Ц	Ч	Ш	Щ	Ъ
Ы	Ь	Э	Ю	Я

А	Б	В	Г	Д	Е	Ё
Ж	З	И	I	К	Л	М
Н	О	П	Р	С	Т	У
Ф	Х	Ц	Ч	Ш	Щ	Ъ
Ы	Ь	Э	Ю	Я

Земские учреждения

Алфавитный рубрикатор

А	Б	В	Г	Д	Е	Ё
Ж	З	И	I	К	Л	М
Н	О	П	Р	С	Т	У
Ф	Х	Ц	Ч	Ш	Щ	Ъ
Ы	Ь	Э	Ю	Я