Автономия (закон)

Автономия (греческий, αύτός – сам и νόμος – закон), буквально жизнь под действием собственных законов, управление по собственным законам; таким образом, автономией пользуются все самостоятельные государства. Однако в таком значении это слово не принято употреблять; об автономии говорят обыкновенно лишь тогда, когда данное общежитие, хотя и будучи подчинено какой-либо посторонней ему или высшей над ним власти (т. е. не обладая суверенитетом), тем не менее, в известных пределах самостоятельно автономно по отношению к этой власти. При этом термин автономия употребляется не одинаково различными писателями по государственному праву, а в обыденном языке отличается еще большею растяжимостью и меньшею определенностью. Во всяком случае, понятие автономия шире понятия «самоуправление» (см.), хотя и родственно ему. Но в то время, как одни видят между ними различие скорее количественное, чем качественное, другие проводят между ними строго принципиальную границу. Согласно с одним словоупотреблением, автономия предполагает право данного общежития на самостоятельное законодательство, — творимое им по собственному праву, а не по делегации от какого-либо высшего общежития (Лабанд, Горенберг). Здесь понятие автономии очень резко (по крайней мере, в теории) отграничивается снизу от понятия самоуправления, так как органы самоуправления далее в тех случаях, когда они пользуются широкими правами, в частности — правом на местное законодательство, пользуются им не самостоятельно, а по делегации от государства, которое дало им это право и всегда может его ограничить или отменить. Так, напр., ландтаги отдельных земель Австрии, пользующихся широким самоуправлением, имеют право принимать законы по местным делам, но санкцию эти законы получают от императора Австрии, дающего ее в качестве императора всего государства, а не короля, или вообще главы данной только земли (Богемии, Галиции и т. д.); контрассигнует санкцию императора австрийский министр, ответственный перед австрийским рейхсратом, а не ландтагом отдельной земли.

Иначе дело обстоит в неполноправных (несуверенных) государствах, которые и являются государствами автономными. К числу таковых принадлежат отдельные штаты, входящие в состав Союза Северо-Американских Соединенных Штатов, кантоны, входящие в состав Швейцарского Союза, Болгарское княжество на основании Берлинского трактата 1878 г. (т. е. до объявления его самостоятельным королевством, или царством в 1908 г.) и т. д. Законы, вырабатываемые в автономных государствах в пределах их компетенции, являются выражением воли этих государств и только ее одной; ни в чьей посторонней санкции они не нуждаются. Эти государства не суверенны; над ними стоит суверенный союз (так, над отдельными несуверенными штатами — суверенный Союз Северо-Американских Штатов, над несуверенными кантонами — суверенный Швейцарский Союз, над несуверенными германскими государствами — суверенная Германская империя); в компетенцию этого последнего входят определенные конституциями отрасли государственной жизни (армия, флот, иностранные сношения, таможня, почта, монета, меры и весы и т. д.); но вне этих пределов автономные, хотя и несуверенные, государства совершенно самостоятельны, по крайней мере, до тех пор, пока их законодательство не оказывается в противоречии с законодательством союза, или пока их административная деятельность не вступает в коллизию с административною деятельностью или законами союза. Наиболее характерной чертой автономности является то, что самая конституция этих автономных государств изменяется по их единоличному усмотрению; они могут, например, изменить порядок престолонаследия (в монархиях) или избирательный закон, на основе которого избирается их парламент, и стоящая над ними союзная власть не имеет в этом основания для какого-нибудь вмешательства. Пределы компетенции автономных государств, объем, так сказать, их автономия весьма различен и может изменяться с течением времени. Так, в Соединенных Штатах в пределы компетенции отдельных штатов входит вся область гражданского и уголовного законодательства; она же входила до самого недавнего времени (1898) в пределы компетенции отдельных кантонов Швейцарии, но в 1898 г. изъята из их ведения и передана в компетенцию Швейцарского Союза, отчего кантоны однако не перестали быть автономными. Напротив, германские государства, автономия которых во многих отношениях шире автономии кантонов и даже штатов, уже с самого образования Германской империи в 1871 г. потеряли в пользу империи право уголовного законодательства, так же как и законодательства, касающегося обязательственного, торгового, вексельного и судебного права, а в 1873 г. в компетенцию империи перешло и все гражданское право.

Зато в области конституционной германские государства пользуются более широкой автономией, чем американские штаты. Они могут вступать в соглашения между собой относительно уступки друг другу части своей территории, и империя не видит в этом отношении основания для вмешательства. Государство, входящее в состав Германии, могло бы изменить у себя монархический строй на республиканский, или в трех республиканских государствах (Гамбурге, Бремене, Любеке) обратно, т. е. республиканский на монархический; если бы это произошло в законном порядке, без революции, то у имперской власти не было бы повода для вмешательства, по крайней мере, на основании германской конституции. Однако практика расширила права имперской власти, и споры о престолонаследии в отдельных государствах решаются при участии Союзного совета, органа союзной власти. В Соединенных Штатах самостоятельность отдельных штатов в этом отношении несколько уже; ст. 4 их конституции гласит, что «ни один штат не может быть образован путем соединения двух или нескольких штатов или частей их без согласия на то конгресса», т. е. общесоюзного парламента, следовательно, без согласия всего Союза. Точно так же, в силу той же статьи конституции, «Соединенные Штаты (т. е. Союз в целом) будут гарантировать каждому штату республиканскую форму правления»; таким образом, право каждого штата изменять свою конституцию ограничено требованием сохранять республиканскую форму. Еще более ограничена в этом отношении самостоятельность швейцарских кантонов; ст. 6 швейцарской конституции гласит: «Кантоны обязаны испрашивать у Союза гарантию для своих конституций. Союз принимает на себя гарантию конституции в случае, если они: а) не содержат в себе ничего, противоречащего предписаниям федеральной конституции; б) обеспечивают пользование политическими правами в республиканских... формах; в) приняты народом и могут быт пересмотрены, когда того требует большинство граждан».

Но при всей растяжимости пределов компетенции автономных государств, во всех них имеется на лицо одна общая черта: в известных пределах они вполне самостоятельны, они имеют собственную государственную волю. Понятие автономии отграничивается, следовательно, от понятия самоуправления наличностью собственного, не делегированного права. При таком словоупотреблении великобританские колонии (Канада, Австралия) не могут быть признаны автономными. Они пользуются очень широким самоуправлением; у них имеются свои парламенты, которым предоставлено право законодательствовать во всех сферах внутренней жизни; у них имеются свои министерства, ответственные перед их парламентами и управляющие страной по указаниям этих последних. Но всеми этими правами они пользуются на основании конституций, дарованных им Великобританией, которая имеет право их изменять или отменять. Во главе исполнительной власти стоит в них генерал-губернатор, назначаемый великобританской короной, и этому генерал-губернатору принадлежит право от имени великобританского короля санкционировать законы, прошедшие через парламент, или налагать на них veto, принимать отставку министерств и назначать новые. Таким образом, они законодательствуют не по собственному праву, а по делегации от Великобритании.

Однако, как уже сказано, слово автономия употребляется и в ином смысле (Иеллинек, Лазаревский) и притом гораздо чаще, чем в первом, хотя первое филологически правильнее. Согласно с ним, государство, хотя бы и несуверенное, не называется автономным; автономными же называются именно такие союзы, как Канада и Австралия. В этом смысле понятие автономия отделяется, с одной стороны, от государственности именно тем, что автономный союз не имеет государственного бытия, а с другой — от самоуправления тем, что самоуправление предполагает самостоятельность местных учреждений в делах административных, тогда как автономия обнимает не только администрацию, но и самостоятельное осуществление местными учреждениями известной доли законодательной власти. При таком словоупотреблении граница между автономией и самоуправлением делается чрезвычайно тонкой, ибо даже такие органы самоуправления, как русские земства, объем компетенции которых крайне узок и которые действуют под постоянным бдительным контролем правительства, — даже они имеют право издавать постановления местного характера, имеющие силу закона и могущие считаться законами. Что же касается австрийских земель, то объем их компетенции значительно шире; их ландтаги могут даже изменять собственную конституцию, хотя  это изменение нуждается в санкции императора и в подписи министра, т. е. общеавстрийской власти.

Впрочем, даже и при первом словоупотреблении резкие границы между автономией и самоуправлением существуют более в области теории, чем жизни. Утверждение, что великобританское правительство могло бы по произволу изменить конституцию Канады или Австралии, хотя и может быть подтверждено ссылкой на известные законодательные акты, но все же совершенно не соответствует действительности. Обратно, утверждение, что автономное (несуверенное) государство не может по собственному произволу изменить своего отношения к стоящему над ним государству, тоже имеет опору лишь в бумажных конституциях, но далеко не всегда в жизни. Болгария в 1908 г. провозгласила себя самостоятельною, и Турция ничего не могла поделать с нею. Вообще, автономная область может постепенно развиться до несуверенного государства, а потом обратиться без большого потрясения и в суверенное, или же наоборот обратиться в простую самоуправляющуюся провинцию.

Автономными могут быть не только территориальные единицы. Безусловно автономной является церковь там, где она отделена от государства, ибо она управляется тогда на основании собственных постановлений, не утверждаемых никакой посторонней ей властью, и эти постановления имеют обязательную силу для всех членов данной церкви. Однако над церковью стоит государственная власть, в ее дела не вмешивающаяся, но следящая за тем, чтобы деятельность церкви не противоречила законам государства. Автономной, хотя и в меньшем объеме, является католическая церковь даже и там, где она не отделена от государства, ибо хотя государство и требует себе с ее стороны известного подчинения, но все-таки члены этой церкви подчиняются главным образом своей власти, избираемой ею и никем не утверждаемой (римскому папе). Но православная церковь в России автономной считаться не может, ибо высшая ее власть — синод со своим обер-прокурором назначаются светской властью (императором), которая утверждает все важнейшие постановления синода.

В точном смысле слова автономия говорит лишь о наличности собственного законодательства, однако в это понятие безусловно входит также самостоятельность самого управления, и поэтому противополагают административную автономию законодательной (или политической), хотя это последнее выражение с филологической точки зрения является грубым плеоназмом. Под административной автономией разумеется право известного общественного союза избирать органы своего управления и, следовательно, самоуправляться. Понятие административной автономии совершенно совпадает с понятием самоуправления.

Всякая общественная организация, всякое научное, литературное, благотворительное, коммерческое или иное общество пользуется в известных пределах автономии и без нее существовать не может. Могут пользоваться административная автономия и известные правительственные учреждения. Так, университеты пользовались автономией по уставу 1863 года. Она была отменена уставом 1884 г., но восстановлена в известных пределах Именным Высочайшим указом Правительствующему Сенату 27 августа 1905 г. В силу этого указа коллегии профессоров предоставлено право избрания ректора, его помощника, факультетских деканов и секретарей, хотя все эти избранные лица должны быть утверждены министерством; на коллегии же профессоров в лице университетского совета и факультетов возложена обязанность заботиться о поддержании правильного хода учебной жизни в университете, для чего им предоставлено право принимать соответственные меры; им же в определенном порядке вверен суд по студенческим делам. Эта автономия университетов очень скоро стала нарушаться. Гораздо шире автономия германских университетов. Там не только так называемый университетский сенат (правление) с ректором и деканами выбираются профессорской коллегией; не только ею же рекомендуются министерству кандидаты для замещения вакантных кафедр, но весь ход университетской хозяйственной и учебной жизни регулируется ею почти совершенно неограниченно; там не существует официальных учебных планов, предписываемых университету министерством; напротив, они зависят почти исключительно от самого университета.

Автономия  определенных территорий, например, Польши, Кавказа и т. д., является одним из главных требований значительной части населения этих окраин и выражающих ее мнения политических партий; она же входит в программу большинства левых партий всей России. Точно также требование автономии существует у очень многих областей западноевропейских государств; так, например, Ирландия уже давно предъявляет Великобритании требование гомруля, т. е. автономии для Ирландии, и со времен Гладстона ирландский гомруль начертан в программе либеральной партии, хотя по достижении власти эта партия и отсрочила его осуществление на неопределенное время. В Эльзас-Лотарингии после ее присоединения к Германии пользовались сильным влиянием две политические партии: партия «протестующих», безусловно восстававших против присоединения Эльзаса и Лотарингии к Германии и стремившихся к возвращению их Франции, и партия автономистов, признававших присоединение к Германии, но добивавшихся для Эльзаса автономии; некоторая автономия была дана в 1878—1879 гг., но она не удовлетворила притязаний населения, и потому партия автономистов в Эльзасе исчезла, слившись с партией протестующих в одну эльзасскую партию. Впрочем, фактически эта партия, как партия парламентская, добивается лишь расширения автономии, при случае предъявляя соответственные требования.               

В. Водовозов.